如何看待“以工補農(nóng)”

在今年的全國人代會上，溫家寶總理宣布提前兩年在全國免征農(nóng)業(yè)稅。這意味著我國對農(nóng)業(yè)由取變予的根本性轉變。與此同時，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的口號已寫進黨的文件。這些情況標志著我國將進入以工補農(nóng)的新階段。在這個時候我們從理論上搞清楚什么叫以工補農(nóng)，以工補農(nóng)遵循的原則，達到什么樣的要求，應采取什么樣的政策措施，以及如何看待和做好當前我國的一些以工補農(nóng)舉措等，顯然是一個十分有價值的話題。

一些國家和地區(qū)以工補農(nóng)的經(jīng)驗及啟迪

以國際經(jīng)驗來看，盡管以工補農(nóng)或工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是許多發(fā)達國家工業(yè)化發(fā)展到一定階段后的一種普遍現(xiàn)象，也可以看作是一種必須遵循的規(guī)律，但這是需要有一定的經(jīng)濟社會發(fā)展條件的?，F(xiàn)以在這方面做得比較好的美國、日本和我國臺灣地區(qū)為例，作一些分析。據(jù)一些專家研究，美國反哺農(nóng)業(yè)的標志是1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，開始了對農(nóng)產(chǎn)品價格支持。當年美國農(nóng)業(yè)GDP在全國GDP中的份額在12%以下，農(nóng)業(yè)勞動力占全部就業(yè)勞動力的25%以下，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比為8∶2，城市化水平在50%以上，人均GDP（1967年價）超過1800美元。日本反哺農(nóng)業(yè)的標志是1961年頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》，這年日本農(nóng)業(yè)GDP比重下降到13%以下，農(nóng)業(yè)就業(yè)者占全社會就業(yè)者的30%左右，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重為76∶24，城市人口占總人口的63%，人均GDP2690美元（1980年價），反哺農(nóng)業(yè)的重要手段是提高農(nóng)產(chǎn)品價格，此外還對農(nóng)地整治、農(nóng)田水利建設和農(nóng)業(yè)機械等進行補貼。臺灣反哺農(nóng)業(yè)的標志是1974年實行稻米價格補貼制度，當年農(nóng)業(yè)GDP下降到15%以下，農(nóng)業(yè)勞動力占總就業(yè)勞動力的30%左右，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比為76∶24，城市人口占60%，人均GDP（當年價）900美元，按1980年價為1500美元。

這些國家和地區(qū)反哺農(nóng)業(yè)取得了十分明顯的效果，預期政策目的基本達到，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是城鄉(xiāng)居民收入差距大為縮小，二是提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。以日本為例，1960年農(nóng)戶所得相當于非農(nóng)戶收入的70%，1972年開始超過非農(nóng)戶，1994年達到115%，農(nóng)民收入超過了城市居民收入。在此期間，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加1.4倍，就業(yè)人口減少70%，人均勞動生產(chǎn)率提高3.94倍；制造業(yè)人口增加1.6倍，生產(chǎn)增加7.3倍，人均勞動生產(chǎn)率提高3.67倍。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長超過了制造業(yè)。

這些國家和地區(qū)反哺農(nóng)業(yè)中的價格補貼，當然不是由市民直接購買產(chǎn)品支付。在性質(zhì)上這是國民收入的二次分配。顯然這是一種宏觀政策而不是一種微觀行為。在量上給予農(nóng)業(yè)的要超過農(nóng)業(yè)做出的貢獻。以工補農(nóng)的直接對象是生產(chǎn)領域和農(nóng)民。即便如此，如果把水、道路、社會教育、文化設施等生活環(huán)境考慮進去，城鄉(xiāng)居民之間生活水平的差距仍然存在。還有一個情況值得注意，盡管日本農(nóng)村居民收入超過城市居民，但專業(yè)農(nóng)戶的所得還是比較低的。1994年專業(yè)農(nóng)戶收入相當于非專業(yè)農(nóng)戶的85%，與城市居民相比還是有差距的。農(nóng)村居民收入的增長很大一部分是得益于就業(yè)機會的增加。

由上所述的國外境外反哺農(nóng)業(yè)經(jīng)驗可以歸納出下幾點看法：

首先，反哺農(nóng)業(yè)不僅是改變農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的弱勢地位，使農(nóng)業(yè)發(fā)展有一個較好的條件，以抑制工業(yè)化進程中對農(nóng)業(yè)資源過多地轉移，而且也是一個國家發(fā)展中遵循原則的轉換，即由追求經(jīng)濟效率轉向追求社會公平為主。工業(yè)化初期追求效率是工業(yè)化的一種推動力，后來隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會財富的增長，社會公平問題日益突現(xiàn)出來，政府也有財力解決分配問題，于是出現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。而我國現(xiàn)實是仍然堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的方針。當然反哺農(nóng)業(yè)與當前倡導的科學發(fā)展觀、堅持以人為本的發(fā)展目標是一致的。如何處理好這個矛盾是對以工補農(nóng)政策實施的一大考驗。

其次，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)要取得明顯效果是有條件的。一是農(nóng)業(yè)GDP在全部GDP中的份額要下降到15%以下，二是農(nóng)業(yè)勞動力占總就業(yè)者的比例要下降到30%以下，三是城市人口要上升到50%以上，四是人均GDP要達到1500美元（1980年份）以上。對照起來，除第一條外，其余三個方面我國目前均有相當大的差距。

再次，國外境外工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)雖然采用了多種手段，但主要措施是價格支持政策。在當前國際農(nóng)產(chǎn)品市場和國際貿(mào)易環(huán)境下，農(nóng)產(chǎn)品價格的提高不僅要受到國際市場的擠壓，還要受到WTO相關規(guī)定的限制，作用的空間很小。這無疑又給我國出了一大難題。

對我國現(xiàn)階段以工補農(nóng)的三點看法

事實上以工補農(nóng)的說法在我國并不陌生。如果不加嚴格區(qū)別，多年前就已經(jīng)出現(xiàn)。比如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的以工補農(nóng)，但這是一種微觀行為。又如國家財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)、對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等工業(yè)、商業(yè)領域涉農(nóng)的補貼。這個數(shù)量也不小，達幾百億元。顯然這些都不是真正意義上的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。正因為如此，改革中我國城鄉(xiāng)居民收入差距不僅沒有縮小反而呈擴大的趨勢。從歷史來看，日本在農(nóng)業(yè)工業(yè)化初期，非農(nóng)戶與農(nóng)戶間的相對收入差距只有2.94∶1（1955年），臺灣地區(qū)為2.3∶1。但在我國，如果加上隱含的住房、醫(yī)療等福利補貼，城鄉(xiāng)居民收入差距實際上已達到6∶1。

按照國際經(jīng)驗，以工補農(nóng)政策實施首先看工農(nóng)從業(yè)者、城鄉(xiāng)居民之間收入差距是否縮小，其次是看財政支出的城鄉(xiāng)公平程度。根據(jù)這樣的標準和原則評估我國當前的一些以工補農(nóng)措施。依筆者之見，免征農(nóng)業(yè)稅、對糧食生產(chǎn)補貼、加大水利建設和農(nóng)機購買補貼等，這些雖然是我國對農(nóng)業(yè)開始由取向予的一次重大轉變，具有一種實質(zhì)的變化，對其做出很高的評估并不為過，但這與真正意義上的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)還有很大差距，僅僅是一個開始，特別是在現(xiàn)有城鄉(xiāng)人口和工農(nóng)業(yè)就業(yè)結構下，這些政策對農(nóng)民增收效果，特別是對縮小城鄉(xiāng)居民收入差別的作用十分有限。

以免征農(nóng)業(yè)稅為例，今年安徽全省農(nóng)民因此而可以增收19.2億元，人均不到40元，加上其它惠農(nóng)政策人均增收大約在50元左右，這與城鄉(xiāng)居民的巨大差距相比是微不足道的數(shù)字。而且從收入的增長率上來看，這僅僅是一次性的，農(nóng)民更需要的是要建立一種長效增長機制。事實是在目前農(nóng)村仍有9億人口的情況下，通過國民收入二次分配達到城鄉(xiāng)居民收入的相同根本就不可能。這樣說不是否定當前以工補農(nóng)措施的重要意義，更不是說不要增強對以農(nóng)補農(nóng)的力度，而是要把它放在實事求是恰當?shù)奈恢蒙希灰虼硕潘赊r(nóng)村其它方面改革的關注和推進。由此得出的看法是：

第一，我國當前的以工補農(nóng)措施，從本質(zhì)上說還僅僅是工農(nóng)業(yè)平等發(fā)展階段的政策舉措，既未達到城鄉(xiāng)居民以公平為主的原則，也未做到由工業(yè)向農(nóng)業(yè)、由城市向農(nóng)村傾斜的發(fā)展階段，不能夸大其作用，更不能忽視改革的深入。相對而言，加快城市化、農(nóng)村非農(nóng)化、盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)的統(tǒng)籌和平等，以及推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等改革，比之取消農(nóng)業(yè)稅等對農(nóng)民增收的作用更大，應該以此為契機，加大改革力度，為農(nóng)民增收創(chuàng)造長效機制。

第二，免征農(nóng)業(yè)稅等惠農(nóng)政策的實施，是以工補農(nóng)全面推進的良好開端，這一政策結果使農(nóng)民負擔基本取消。下一階段財政分配向三農(nóng)支持的重點應放在農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障等方面，要把在城鄉(xiāng)間建立公平的公共財政政策作為下一步改革的重要目標，定出規(guī)劃，限定達標時間。

第三，利用免征農(nóng)業(yè)稅的契機，并針對免征農(nóng)業(yè)稅后出現(xiàn)的新情況進一步深化農(nóng)村改革。免征農(nóng)業(yè)稅改革，一方面為改善農(nóng)村干群關系提供了經(jīng)濟基礎，另一方面也使農(nóng)村基層干部從要糧要錢中解放出來，從而為創(chuàng)新農(nóng)村基層組織和干部的工作機制，乃至建立農(nóng)村和諧社會提供了條件。應該抓住這次機遇，在鄉(xiāng)村精簡機構、減少冗員以及為群眾服務上有一個根本性的變化。但同時又要看到，免征農(nóng)業(yè)稅后又給農(nóng)村一些改革帶來新的問題。如農(nóng)地如何集中，免征農(nóng)業(yè)稅后，即使不耕種土地也沒有負擔，在這種情況下農(nóng)地轉讓必須有償才行，否則，承包者是不愿意放棄土地的。而有償轉讓實質(zhì)上是加重了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營負擔，這與增加農(nóng)民收入又是矛盾的。又如免征農(nóng)業(yè)稅后如何在國家財政支持下組織好農(nóng)村基礎建設提供更好公共產(chǎn)品，也是一個新問題?？傊?，農(nóng)村改革不僅不能終止，反而有更多的領域需要創(chuàng)新發(fā)展。