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    中國流動(dòng)人口的特征、需求和公共政策思考

    2005-04-29 00:00:00于學(xué)軍
    開放導(dǎo)報(bào) 2005年6期

    [摘要]流動(dòng)人口,特別是農(nóng)民工進(jìn)入城市后出現(xiàn)的諸多新特點(diǎn),反映了人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域存在的問題。但是由于認(rèn)識上的誤區(qū)、制度上的沖突、體制上的障礙,流動(dòng)人口各方面的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到滿足,問題沒有得到很好解決。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)中出現(xiàn)的各種矛盾和問題,正是改革不到位、體制不完善、體制不健全的集中反映。解決這些問題,政府的作用至關(guān)重要,在制定公共政策方面, 當(dāng)前應(yīng)主要解決制度性問題、政策性問題和操作性問題。

    [關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口 特征 需求 公共政策

    [中圖分類號]F249.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2005)06-0020-04

    [作者簡介]于學(xué)軍(1964-),吉林省梅河口市人,國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)政策法規(guī)司司長,研究員,法學(xué)博士,主要研究領(lǐng)域是人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、老年經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口政策。

    改革開放以來,特別是上世紀(jì)90年代以來,流動(dòng)人口迅猛增加。在過去的10年里,流動(dòng)人口大約增加了1倍,目前已經(jīng)超過了全國人口總數(shù)的10%。從發(fā)展趨勢看,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口數(shù)量還將持續(xù)增加,作為一個(gè)特殊的人口群體將長期存在。流動(dòng)人口突破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的樊籬,為工業(yè)增加了競爭力,為城市增加了活力,為現(xiàn)代化增添了動(dòng)力,也有力地推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和管理服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。然而,中國政府對流動(dòng)人口問題的認(rèn)識是曲折的。相應(yīng)地說,采取的公共政策也是在不斷的變化過程中。流動(dòng)人口曾經(jīng)是被稱為“盲流人口”,實(shí)行勸返回鄉(xiāng)的政策;而后,又提出過“離土不離鄉(xiāng)”的政策導(dǎo)向;目前則提倡屬地化管理、市民化服務(wù),促進(jìn)與戶籍人口的融合。近幾年,中央政府提出了“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則,各級政府都在采取積極的措施,努力做好流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作。

    流動(dòng)人口的特征

    流動(dòng)人口,特別是農(nóng)民工融入城市,要經(jīng)歷戶籍的改變、職業(yè)的變遷、住房的安排、家庭的遷移、素質(zhì)的提高等一系列步驟,最終才能實(shí)現(xiàn)從職業(yè)流動(dòng)到社會(huì)流動(dòng)的轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也證明,勞動(dòng)力流動(dòng)及城市化本身是一個(gè)長期、緩慢的過程。在這一過程中,形成了一個(gè)特殊的流動(dòng)人口群體,本身具有很多特點(diǎn):

    1.?dāng)?shù)量大。2000年第五次全國人口普查統(tǒng)計(jì)顯示,“人戶分離”人口為1.4億,但人戶分離半年以上的為1210下萬,是流動(dòng)人口。其中,省內(nèi)流動(dòng)的有7865萬,占65%,跨省流動(dòng)4242萬,占35%。流動(dòng)人口打破了城市和農(nóng)村的人口格局。目前農(nóng)村每100個(gè)人中,大約有15個(gè)人離開鄉(xiāng)村,居住在城市;而城鎮(zhèn)每100個(gè)人中,大約有30個(gè)人是流動(dòng)人口。

    2.主體是農(nóng)民工。農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力大約占流動(dòng)人口的8500左右。2001年、2002年、2003年農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工數(shù)量分別為7800萬、9400萬、9900萬。2004年首次超過1億,目前大約為1.2億~1.5億。因此,流動(dòng)人口是個(gè)農(nóng)民問題,關(guān)乎“三農(nóng)問題”。

    3.今后一段時(shí)期內(nèi)將持續(xù)增加。按照國家有關(guān)部門的規(guī)劃,2020年,我國城市化水平將達(dá)到55%~60%的水平。即城市人口將從目前的5.2億增加到7.8億~8.5億,凈增加2.6億~3.3億,每年平均增加1700萬~2200萬。這說明人口流動(dòng)是必然的趨勢,只能順應(yīng),不能阻擋。

    4.流向比較集中。分省看,從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。在跨省流動(dòng)的4242萬人口中,四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北6省流出人口占全國跨省流動(dòng)人口的59.3%;而廣東、浙江、上海、江蘇、北京、福建6省市流入人口占全國跨省流動(dòng)人口的68.5%。因此,我們要做好流入和流出比較集中地區(qū)的工作。

    5.務(wù)工經(jīng)商為主。人們跨省流動(dòng)的原因有多種,普查結(jié)果的分析表明,社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素是導(dǎo)致人口跨省流動(dòng)的主要原因,而務(wù)工經(jīng)商又是其中最主要的因素。在全部跨省流動(dòng)人口中,了9.0%是以務(wù)工經(jīng)商、工作調(diào)動(dòng)、分配錄用等經(jīng)濟(jì)原因?yàn)橹?,只?1.0%是由于婚嫁、隨遷家屬、投親靠友等生活原因造成的流動(dòng)。因此,流動(dòng)人口中的絕大多數(shù)是為生存和發(fā)展,絕不是“盲流”,也不是“超生游擊隊(duì)”。

    6.年齡集聚結(jié)構(gòu)輕。在流動(dòng)人口中,15~30歲占70%,35歲以下占80%。以此推算,在全國1.4億流動(dòng)人口中,15~30歲的大約有1億,35歲以下的大約為1.12億。流動(dòng)人口以青壯年為主,要求我們關(guān)注他們的性和生殖健康需求、管理和服務(wù)。

    7.素質(zhì)高于流出地但低于流入地。從整體上看,流動(dòng)人口絕大部分來自農(nóng)村,流入地區(qū)多數(shù)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市地區(qū)。一方面,與流入地的城里人相比,他們的教育水平、勞動(dòng)技能、生活水平、保健意識等各方面都處于弱勢地位;另一方面,與流出地的農(nóng)村人口相比,流動(dòng)人口的素質(zhì),包括文化素質(zhì)、心理素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)等方面部處于優(yōu)勢。社會(huì)上流行看法是,流動(dòng)人口素質(zhì)低,其實(shí)是認(rèn)識誤區(qū),不能將落后地區(qū)農(nóng)村人口和發(fā)達(dá)地區(qū)的城市人口素質(zhì)相提并論。

    8.跨省流動(dòng)的時(shí)間逐漸加長。從表1中可以看到,多數(shù)跨省流動(dòng)人口在流入地居住的時(shí)間在一年以上,成為流入地的常住人口,僅有三分之一在流入地居住不滿一年。許多流動(dòng)人口已經(jīng)不再頻繁流動(dòng),而是逐步融入居住地,成為現(xiàn)居住地常住人口,這就要求政府在各項(xiàng)工作中,充分考慮到這部分人的情況。

    9.舉家遷移趨勢明顯。對比1990和2000年兩次人口普查結(jié)果后發(fā)現(xiàn),在有流動(dòng)人口的家庭中,戶主與配偶均為流動(dòng)人口的比例從1990年的7.44%上升到2000年的46.06%。這說明,越來越多的農(nóng)民逐步脫離農(nóng)業(yè),開始成為城市新的移民。

    10.是城市中的邊緣人口。由于現(xiàn)有戶籍制度與城市各項(xiàng)政策的影響,即便在同一區(qū)域中流動(dòng)人口與城市居民也形成相對隔離的兩個(gè)群體,在經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)交往上形成兩個(gè)互不相同的體系,造成心理與文化上的隔離與互不認(rèn)同。所以,如何增強(qiáng)政府管理的有效性和公共服務(wù)的可及性,促進(jìn)流動(dòng)人口和戶籍人口的融合就成為做好流動(dòng)人口管理和服務(wù)的關(guān)鍵。

    11.以非正規(guī)就業(yè)為主,收入偏低。與城市非農(nóng)業(yè)戶籍的人口相比,流動(dòng)人口,特別是農(nóng)民工一般是在工資較低、工作條件差、就業(yè)不穩(wěn)定、無醫(yī)療保險(xiǎn)、無社會(huì)保障、無升遷機(jī)會(huì)的城市非正規(guī)部門就業(yè)。在某種程度上說,流動(dòng)人口是弱勢群體,需要特殊的保護(hù)。

    12.流動(dòng)人口許多人在城市,但心系老家。流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工后,留在農(nóng)村的多數(shù)是婦女、孩子和老人。留守的配偶缺少情愛,留守的孩子缺少關(guān)懷,留守的父母缺少依賴。因此,我們在強(qiáng)調(diào)流入地管理和服務(wù)的同時(shí),流出地對流動(dòng)人口的管理和服務(wù)也有重大責(zé)任。

    以上僅僅從一些方面討論了流動(dòng)人口的特點(diǎn)。流動(dòng)人口在其他方面,例如,文化、心理、性格、習(xí)慣、網(wǎng)絡(luò)等都有鮮明的特點(diǎn),在此不一一討論。自從20世紀(jì)80年代中期出現(xiàn)“民工潮”至今已近20年。人口流動(dòng)加速了信息流、資金流、文化流的傳遞,溝通了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。與此同時(shí),流動(dòng)人口的規(guī)模由小到大,由個(gè)人流動(dòng)到家庭流動(dòng),由短期流動(dòng)到長期流動(dòng),由近距離流動(dòng)到跨省流動(dòng),不斷改變的人口流動(dòng)形態(tài)也不可避免地帶來了不同的人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面的現(xiàn)象和問題,不斷地沖擊著傳統(tǒng)的制度框架,對公共管理與服務(wù)部門提出了新的要求。

    流動(dòng)人口的需求

    目前,中央政府高度關(guān)注流動(dòng)人口,特別是農(nóng)民工問題。正在起草有關(guān)文件,旨在完善管理辦法,突出便民服務(wù)。各級政府都逐步意識到做好流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作的重要性,也都愿意做好這項(xiàng)工作,但由于認(rèn)識的誤區(qū)、制度的沖突、體制的障礙,使得流動(dòng)人口需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到滿足,問題沒有得到很好的解決,概括地說,表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

    1.流動(dòng)人口的就業(yè)和培訓(xùn)需求。就業(yè)問題是流動(dòng)人口諸多問題中的首要問題,目前最突出的是勞動(dòng)合同問題。另外,盡管農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)部等多個(gè)部門已經(jīng)出臺了對流動(dòng)勞動(dòng)力開展培訓(xùn)的計(jì)劃,但是,流動(dòng)勞動(dòng)力培訓(xùn)問題仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

    2.流動(dòng)人口的提高收入需求。最近兩三年來,由于中央政府對這一問題的高度重視,一些久拖未決的問題開始逐步得到解決。但是,仍存在一系列重要問題,包括工資拖欠問題、同工不同酬問題、變相克扣工資問題,等等。

    3.流動(dòng)人口的社會(huì)保障需求。絕大部分流動(dòng)的勞動(dòng)力沒有養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等基本的社會(huì)保障。若干年后,當(dāng)今天年輕的流動(dòng)勞動(dòng)力不再年輕時(shí),日積月累堆積起來的各種問題就會(huì)集中地爆發(fā)出來。

    4.流動(dòng)人口的子女教育需求。目前流動(dòng)人口的子女上學(xué)難仍然是一個(gè)突出問題。而且,沒有隨父母流動(dòng)外出留在農(nóng)村老家的留守兒童多達(dá)2300萬人,他們的教育問題更是引人注目。

    5.流動(dòng)人口的平等權(quán)益需求。盡管流動(dòng)人口規(guī)模巨大,他們中的很多人在流入地生活的時(shí)間也已經(jīng)足夠長了,但是,流動(dòng)人口沒能獲得與現(xiàn)居住地公民平等的權(quán)益。相反,他們在很多方面面臨排斥,不能參與流入地各種社會(huì)組織和各種社會(huì)活動(dòng)。

    6.流動(dòng)人口的政治參與需求。盡管流動(dòng)人口規(guī)模巨大,在部分城市,流動(dòng)人口甚至已經(jīng)在數(shù)量上超過戶籍人口而成為實(shí)際上占多數(shù)的人口群體,但是,在數(shù)量上占據(jù)多數(shù)的流動(dòng)人口的政治參與還面臨種種挑戰(zhàn)。

    7.改善流動(dòng)人口的衛(wèi)生保健和生殖健康需求。流動(dòng)人口也是疾病,特別是傳染病的傳播和被傳播重點(diǎn)人群。調(diào)查顯示,流動(dòng)人口的生殖健康知識缺乏、意識淡薄,產(chǎn)前檢查率、醫(yī)院分娩率和產(chǎn)后訪視率都相對較低,對性病、艾滋病等傳染病的防范意識不強(qiáng)。流動(dòng)人口的生殖健康問題不僅影響到他們本身的正常生產(chǎn)和生活,而且也直接影響我國出生人口素質(zhì)和國民整體健康水平的提高。

    8.滿足流動(dòng)人口計(jì)劃生育需求。在各地違法生育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中,流動(dòng)人口違法生育所占比例約為50%~80%。此外,由于行政管理、技術(shù)服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督不到位,流動(dòng)人口中的出生人口性別比也偏高。絕大多數(shù)流動(dòng)人口離家外出是為了生存和發(fā)展,流動(dòng)的主要目的是增加收入,改善家庭生活,“超生游擊隊(duì)”畢竟是少數(shù)。出現(xiàn)這種情況的主要原因是流入地和流出地信息不通暢,計(jì)劃生育部門難以及時(shí)為流動(dòng)人口提供有針對性的避孕節(jié)育和生殖保健服務(wù),流動(dòng)人口的計(jì)劃生育需求沒有得到滿足。

    目前,我國正處于人口轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革攻堅(jiān)的戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾凸顯期,政府行政管理體制改革、基層民主政治建設(shè)等不斷深化,對流動(dòng)人口傳統(tǒng)的管理體制和工作方式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)中出現(xiàn)的各種矛盾和問題,正是改革不到位、體制不完善、機(jī)制不健全的集中反映。上述問題要求各級政府和各個(gè)部門必須有所作為,制訂有效的公共政策,并使各項(xiàng)公共政策惠及流動(dòng)人口。流動(dòng)人口從流出戶籍地開始,直到能在城市安居樂業(yè),流動(dòng)人口有一個(gè)很長的需求鏈條,涉及方方面面。對其管理和服務(wù)既涉及流出地,也涉及流入地;既涉及中央政府,也涉及地方政府。單獨(dú)通過某個(gè)方面的努力來解決流動(dòng)人口問題,其效果都是有限的。目前的情況是,政府各部門出臺了很多相關(guān)的政策,但是由于缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制,各項(xiàng)政策沒能形成合力,甚至互相“制肘”,各部門信息分割,各項(xiàng)政策和公共資源沒有充分發(fā)揮預(yù)期作用,因此造成上面的政策沒落實(shí),下面的經(jīng)驗(yàn)難推廣。

    公共政策的思考

    人口流動(dòng)是新時(shí)期我國人口發(fā)展的一個(gè)新特點(diǎn),是在我國改革開放條件下,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的必然產(chǎn)物,是不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢。面對規(guī)模龐大的流動(dòng)人口,政府應(yīng)該怎么管理,怎么服務(wù)?我們并沒有準(zhǔn)備好,管理和服務(wù)政策往往是滯后的。政府覺得流動(dòng)人口問題棘手,是因?yàn)檎墓芾砗头?wù)能力需要提高,而不能將責(zé)任歸結(jié)為流動(dòng)人口自身。政府的公共政策必須跟著群眾的需求走,不能要求群眾的需求跟著公共政策走。人口流動(dòng)確實(shí)提高了管理和服務(wù)的難度、復(fù)雜度。相應(yīng)地,也要求我們提高行政管理和社會(huì)服務(wù)的水平,堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的指導(dǎo)方針,與時(shí)俱進(jìn)地建立新的機(jī)制,應(yīng)對新的形勢,切實(shí)做好流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作。

    政府在制定有關(guān)流動(dòng)人口的相關(guān)政策時(shí),既要考慮目前如何解決實(shí)際問題,同時(shí)更要具有前瞻性的思維,政策目標(biāo)是促進(jìn)戶籍人口與流動(dòng)人口的真正融合。要想將流動(dòng)的農(nóng)民工留在城市,作為宏觀政策的制定者和實(shí)施者,政府的作用至關(guān)重要,當(dāng)前我們需要解決三個(gè)層面的問題:

    一是制度性的問題。解決流動(dòng)的農(nóng)民工問題的根本出路在于順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流,加快制度改革和創(chuàng)新,按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求,從整體上改革社會(huì)管理制度,包括戶籍制度、社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、人事制度、教育制度、財(cái)政制度、住房制度等等。

    二是政策性的問題。各地、各部門要堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,以滿足流動(dòng)人口需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的要求,統(tǒng)一認(rèn)識,協(xié)調(diào)一致,齊抓共管,形成合力,制定有利于人口流動(dòng)的各項(xiàng)政策,為人口的合理有序流動(dòng)減少障礙,創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

    三是操作性的問題。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)一定要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),更新管理理念,改革管理方式,提高服務(wù)能力,寓管理于服務(wù)之中,從維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益的角度出發(fā),最大限度地簡化辦事程序,減少相關(guān)手續(xù),取消不合法、不合理、不必要的收費(fèi),為流動(dòng)人口提供優(yōu)質(zhì)的便民服務(wù)。

    流動(dòng)人口已經(jīng)超過了總?cè)丝诘?0%,是中國社會(huì)的特殊群體。流動(dòng)人口是人口問題,更是社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題,也是政治問題。做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作是落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想,按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要;是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變,緩解農(nóng)村人口壓力,促進(jìn)人的全面發(fā)展的需要;是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要;是促進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村,改變農(nóng)村人口的生產(chǎn)方式和生活方式,解決“三農(nóng)”問題,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要;也是穩(wěn)定低生育水平,提高人口素質(zhì),改善人口結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)新時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。因此,在這個(gè)問題上,政府不可被動(dòng)應(yīng)付,更不可不作為。能不能解決好流動(dòng)人口問題,是對政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的一次檢驗(yàn)。

    (收稿日期:2005-11-16 責(zé)任編輯:張朝中)

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