城市化與貧民窟問題

[摘要]中國目前正面臨人類歷史上前所未有的一次大規(guī)模城市化的挑戰(zhàn)。在未來的15年間將有超過2億人口成為城市新居民，這將意味著中國今后幾十年要新增巨額基礎(chǔ)設(shè)施投入。城市化帶來首當(dāng)其沖的問題就是住房問題。其他國家的經(jīng)驗(yàn)表明，一旦忽視這個(gè)問題就很可能陷入積重難返的貧民窟泥潭。本文闡述了城市化和貧民窟的關(guān)系，介紹了國際上關(guān)于貧民和貧民窟的理論，探討了減緩貧民窟發(fā)展的一系列思路。

[關(guān)鍵詞]城市化 貧民窟 原因 對策

[中圖分類號]P291；F124．7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2005)06-0024-04

[作者簡介]漆暢青(1970一)，女，江西臨川人，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院講師，德國多特蒙德大學(xué)空間規(guī)劃系博士研究生，主要研究區(qū)域規(guī)劃與人居問題；何帆(1971一)，河南滎陽人，中國社會科學(xué)院世界政治與經(jīng)濟(jì)研究所所長助理，國際金融研究中心副主任，副研究員，博士。主要研究方向：貨幣與財(cái)政政策、公共政策。貧民窟是一個(gè)由來以久的社會問題，它似乎伴隨著城市而生，伴隨著城市而長。這些在城市外圍臟亂的場地上的違法居所一向被認(rèn)為是城市災(zāi)難的根源，居住者通常被視為“違法者”，那些日益膨脹的簡陋居所被稱之為“城市的毒瘤”。不管城市的管理者是如何看待貧民窟，如何試圖改造或清除貧民窟，令人吃驚的是，貧民窟似乎天生具有驚人的生命力，這種“違法”建筑在傳統(tǒng)的社會等級制度和社區(qū)結(jié)構(gòu)下一直有效地運(yùn)轉(zhuǎn)著。

進(jìn)入21世紀(jì)，快速城市化帶來的一系列問題成為國際社會面臨的最為緊迫的挑戰(zhàn)。而如何在城市化進(jìn)程中控制貧民窟的發(fā)展成為關(guān)鍵中的關(guān)鍵。聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截至2001年，地球上47．7％的人口生活在城市中，其中31．6％的城市人口居住在貧民窟里。貧民窟最集中的地方是最不發(fā)達(dá)國家，而亞洲(不包括中國)城市貧民窟人口累計(jì)數(shù)居全球之首。

貧民窟不僅僅是發(fā)展中國家頭上的緊箍咒，在一個(gè)高度關(guān)聯(lián)的世界中，發(fā)達(dá)國家也不能獨(dú)善其身。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，在相對比較富裕的國家中也有5400萬人口居住在類似貧民窟條件的地方。如果各國對此沒有給予足夠的重視，貧民窟今后將以驚人的速度擴(kuò)張。聯(lián)合國在《千年宣言》中捉出了改進(jìn)貧民窟，力求在2020年以前改善至少1億貧民窟居住者生活的目標(biāo)，可是與此同時(shí)，全球的城市貧民窟正以5到10倍于這一改造速度的速度增長，快速城市化面臨著快速貧民窟化的挑戰(zhàn)。如何看待和處理貧民窟問題，為城市居民提供一個(gè)和諧平等的生存空間是當(dāng)今世界各國共同面臨的項(xiàng)重大課題。

城市化、發(fā)展和貧民窟的辨證關(guān)系

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)國家的良性城市化進(jìn)程應(yīng)該與其工業(yè)化的進(jìn)程基本同步。在這里，“工業(yè)化”是指工業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，而“城市化”是指以下相互依存的過程：1．在被定義為相互依賴的指定區(qū)域內(nèi)，城市人口在總?cè)丝谥械谋壤粩嘣黾?。而且造成城市人口增加的主要因素是農(nóng)村向城市的人口遷移。2。由于人口遷移的影響，城市網(wǎng)絡(luò)的密度增加。3．城市居民采用一種特殊的社會、經(jīng)濟(jì)模式和生活方式，這種生活方式將進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展。

從城市化的定義我們可以看出，城市化不僅僅是城市人口在總?cè)丝谥械谋戎卦黾?，城市化還意味著一種特定生活方式、生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式的普及。而貧民窟的存在則可以被理解為：一些希望被溶入城市化進(jìn)程，但又缺乏相應(yīng)資源以適應(yīng)特定的生活、生產(chǎn)和消費(fèi)方式的人口在有限條件下采取的經(jīng)濟(jì)化的選擇。

在新聞中我們常常可以聽到諸如“加快城市化進(jìn)程，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展”，“加快城市化進(jìn)程是求發(fā)展的必由之路”之類的話題，但是快速城市化是不是一定會促進(jìn)發(fā)展呢?要理清城市化和發(fā)展的相關(guān)關(guān)系，我們首先必須明確什么是發(fā)展，以及用什么標(biāo)準(zhǔn)去衡量發(fā)展。和發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)很多，例如就業(yè)率、收入水平、GDP等，還有一些非經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)如：健康、相對公平的收入分配制度、更好的環(huán)境、生活水平提高等。所有這些都是我們廣義上所說的“發(fā)展”，僅僅選擇收入或GDP作為發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)是不夠的。從城市可持續(xù)發(fā)展的角度來看，我們看到城市化帶來的積極因素的同時(shí)，也應(yīng)該考慮城市化的經(jīng)濟(jì)和社會成本。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展會加快城市化進(jìn)程，但是沒有證據(jù)顯示快速城市化的發(fā)展必然會推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反，人口過度集中在城市中有可能造成很高的經(jīng)濟(jì)和社會成本。如果我們以快速城市化作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方法，我們得到的也許不是經(jīng)濟(jì)上的豐碩成果，而是人口過度涌入城市后到來的一系列負(fù)面效應(yīng)，如高失業(yè)率和貧民窟問題。

貧民窟產(chǎn)生的背景

一本美國上世紀(jì)30年代的高中課本里有這樣的一段話，“移民的社會責(zé)任之一是不應(yīng)該將自己擠在難看的貧民窟里”，這句話代表了當(dāng)時(shí)主流社會的觀點(diǎn)。然而對于那些生活在貧民窟里的人來說，這句話和晉惠帝的“何不食肉糜”有異曲同工之妙。雖然人們?nèi)菀装沿毭窨吆透叻缸锫?、破碎的家庭、環(huán)境惡劣、貧困等詞匯聯(lián)系在一起，但我們必須承認(rèn)人是經(jīng)濟(jì)的動物，人們選擇住在貧民窟里并不是因?yàn)樗麄儗ω毭窨邜毫拥木幼l件或高犯罪率有天生的偏好，而是因?yàn)樵谒麄兛梢哉瓶氐挠邢拶Y源條件下，貧民窟相對較好地滿足了貧民的需求。

1．從主觀條件來說，貧民窟是應(yīng)城市貧民的需求而生的一種現(xiàn)象。住房是居住的工具，可以滿足人們生存和社交的需要；同時(shí)住房也是資源的聚集體，包括時(shí)間、金錢、體力和其他資源。當(dāng)人們擁有的資源有限時(shí)，他們必須在有限的時(shí)間里將有限的資源用于解決最緊迫的問題。從農(nóng)村流入城市的移民的角度來看，他們?nèi)狈Y金，沒有資產(chǎn)，工資收入極低，而貧民窟給他們提供了一個(gè)低成本進(jìn)入城市的切入點(diǎn)。因此，貧民窟是部分資源缺乏型移民選擇的“生存戰(zhàn)略”，城市貧民群體的存在和增長決定了他們對貧民窟的需求的存在和增長。

2．從客觀條件來說，城市貧民窟的發(fā)展是城市貧困化和收入分配不平等的產(chǎn)物。首先，城市貧困是一種積累的勢能，表現(xiàn)為城市貧民缺乏謀生機(jī)會，缺乏受教育機(jī)會，缺乏社會保障，不得不住在貧民窟里。城市貧困化的原因很多，如人口的自身素質(zhì)、城市化效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、收入分配和再分配制度、社會權(quán)利等。以城市化的效率為例，一個(gè)國家的城市化是不是有效率，是不是創(chuàng)造出了更多的就業(yè)機(jī)會對城市貧困有重要的影響。收入分配和再分配制度也是導(dǎo)致貧困化的一個(gè)重要的原因。貧民窟產(chǎn)生的另一個(gè)原因是管理體制的問題，即所謂的“強(qiáng)勢國家(Strong State)”和“弱勢國家(soft State)”的問題。盡管國際上對于應(yīng)該采取哪種體制來管理國家有不同的看法，但是對于貧民窟問題，毫無疑問，一個(gè)可以集中大部分資源并致力于改善貧民生活水平的政體，比借于公眾參與之名而行富人操控之實(shí)的政體更能解決問題。同時(shí)，貧民窟問題是“市場失靈”的表現(xiàn)，如果僅靠市場機(jī)制的調(diào)控，土地的使用和房地產(chǎn)事業(yè)在發(fā)展的過程中將越來越傾向于中高收入階層，房產(chǎn)的價(jià)格將形成人為的屏障，將低收入人口排除在正常的市場之外，窮人不得不高度集中在城市邊緣地區(qū)，加劇貧民窟的發(fā)展。

中國的城市化和潛在的貧民窟問題

在社會主義中國，城市貧民窟是一個(gè)久違了的話題。在過去幾十年的社會主義實(shí)踐中，城市的管理者運(yùn)用國家力量有效地控制了城市貧民窟的出現(xiàn)和蔓延。政府管制對貧民窟的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，我國現(xiàn)行土地所有制為社會主義土地公有制，分為社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制兩種形式?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定，城市的土地屬國家所有，城市土地所有權(quán)只能由國家統(tǒng)一行使。和其他國家相比，我國城市土地不存在無主地或所有權(quán)有爭議的土地，未經(jīng)許可的建筑行為是違法違規(guī)的，城市的管理者有權(quán)予以制止。而在其他國家，許多貧民窟就是建立在有產(chǎn)權(quán)爭議的土地或是無主地上，執(zhí)法部門有管理的難度。

2．改革前城市被作為政治中心和工業(yè)基地來發(fā)展，加之戶籍制度的存在，農(nóng)村人口向城市的遷移受到嚴(yán)格的限制。有限的城市新移民都被納入城市服務(wù)的范圍，和城市居民一起享受國家福利政策下提供的合適的、可長久使用的住房和社會服務(wù)(如供電、供水、衛(wèi)生設(shè)施)等，城市成為圍墻內(nèi)安逸的孤島。中國運(yùn)用國家資源保證城市居民的生活，遠(yuǎn)離了貧民窟的困擾。由于當(dāng)時(shí)特殊的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，中國反城市貧困化和貧民窟改造的經(jīng)驗(yàn)在世界范圍內(nèi)來說都是獨(dú)特的和不可復(fù)制的。

隨著中國城市化的飛速發(fā)展，人們漸漸認(rèn)識到原有的戶籍政策限制了勞動力資源的合理配置，既不經(jīng)濟(jì)又不符合建立和諧社會的原則，已經(jīng)不適用于市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求。但是鑒于中國農(nóng)村沉積已久的巨大勢能，一旦打開城市的大門，無序的流動人口洪流很有可能在城市為他們準(zhǔn)備好足夠的資源之前就已經(jīng)在城市的邊緣安營扎寨，加劇城市貧民窟的發(fā)展。根據(jù)國家的總體發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國城市化率將達(dá)到55％～60％，屆時(shí)城市人口將從目前的5．2億增長到7．8億～8．5億，凈增加2．6億～3．3億，每年平均增加1700萬～2200萬人。這些新增人口的住房在哪里?如何把他們平穩(wěn)地納入城市生活的軌道是中國未來幾十年需要面臨的挑戰(zhàn)。

應(yīng)對中國城市化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的貧民窟問題的思考

世界各國的城市發(fā)展歷程表明，貧民窟是城市化進(jìn)程中很難回避的問題，只要具備一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和聚集效應(yīng)，大城市總是會吸引越來越多的農(nóng)村和周邊中小城市的移民，從而引發(fā)并加深貧民窟問題。即便是已經(jīng)走過了300年城市化歷程的西方發(fā)達(dá)國家，在高福利高稅收的制度下他們還是面臨貧民窟的壓力，中國作為一個(gè)發(fā)展中的人口大國，城市化將面臨更大的壓力。

城市化不是簡單的全民戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非過程，或者僅僅允許農(nóng)民搬進(jìn)城那么簡單：作為一個(gè)人口大國，城市化對中國意味著今后連續(xù)幾十年要新增巨額基礎(chǔ)設(shè)施投入，意味著每年要創(chuàng)造數(shù)以百萬計(jì)的工作機(jī)會，意味著要為城市的新居民提供耗資龐大的教育、醫(yī)療和衛(wèi)生服務(wù)。對于不同國家和地區(qū)的貧民窟問題，世界上并沒有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的解決方案。但是我們可以從正確認(rèn)識貧民和貧民窟，減緩貧民窟的發(fā)展速度，保障貧民的社會權(quán)利，制定相對公平的社會資源的分配和再分配制度來應(yīng)對可能出現(xiàn)的貧民窟問題。

1．正確認(rèn)識貧民和貧民窟。貧民窟是城市貧民和移民的一種理智的經(jīng)濟(jì)選擇。國外的一些研究表明居住在貧民窟的居民大部分是勤勞守法的移民，他們有好手藝，受過不錯的教育，是農(nóng)村人口中很有闖勁的開拓型人物；盡管他們來到人生地不熟的城市，但是他們總能很快找到工作，并更熱心于一切提升自身技能的教育機(jī)會。不管城市給他們提供了什么樣的條件，他們努力適應(yīng)新的環(huán)境，不將自己隔絕于城市生活之外。他們不是城市中的失敗者，相比于生活在主流社會的城市人口，惟一的不同之處在于他們不能得到足夠的機(jī)會。隨著對貧民和貧民窟的深入了解，國際上的許多研究發(fā)現(xiàn)，扶持比對抗更有利于減少負(fù)面影響，解決貧民窟問題。例如目前國際上通行的“自助式原住區(qū)提升改造(Self-help and in-siteupgrading)”，是當(dāng)土地所有者與居民對土地所有權(quán)分配達(dá)成協(xié)議后采用的一種改造方式。貧民窟的居民被允許擁有或正式租賃他們目前居住的小塊土地，政府幫助他們?nèi)〉觅J款并提供一定的基礎(chǔ)設(shè)施，社區(qū)內(nèi)的居民必須負(fù)責(zé)顯著提升住區(qū)的環(huán)境和狀況，這是一種鼓勵居民用自己的能力和資源來改善住房條件的方式?！鞍l(fā)揮能動性(Enabling Policies)”是其他一些國家在上世紀(jì)80年代到90年代采用的政策。人們開始認(rèn)識到住區(qū)的貧民窟化是居民貧困化的結(jié)果，光著眼于物質(zhì)環(huán)境的改善是不夠的，決策者應(yīng)該通過民主決策的方式，自下而上地讓居民參與到社區(qū)更新的規(guī)劃過程中來，傾聽他們的意見，發(fā)揮他們的能動性，培養(yǎng)他們的能力，幫助貧民改善經(jīng)濟(jì)狀況，使得城市的更新和發(fā)展順應(yīng)人民的需要，反映他們的意愿，取得他們的支持，最終造福于他們。

2.城市化不能超前于工業(yè)化。城市化應(yīng)該是與人均收入的增加緊密相連的，這個(gè)模式在歐洲、拉丁美洲、亞洲都得到了驗(yàn)證。但是非洲卻是個(gè)例外。城市化超前于工業(yè)化給非洲大陸帶來了大量的城市貧民和城市貧民窟。非洲城市化的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不以經(jīng)濟(jì)增長為前提的盲目城市化會造成城市的災(zāi)難。為此，我們應(yīng)該努力縮小收入差距，減緩人口遷移速度。蔡肪和都陽(蔡肪等，2000)利用在西北4個(gè)貧困縣的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)對經(jīng)濟(jì)地位變化對農(nóng)戶遷移決策的影響做了檢驗(yàn)。研究的結(jié)果表明，當(dāng)某人在居住地感受到的相對經(jīng)濟(jì)地位下降程度越強(qiáng)，他遷移到外地就業(yè)的動機(jī)就越強(qiáng)，同時(shí)絕對收入對遷移也是必要條件。因此，蔡日方和都陽提出，縮小城鄉(xiāng)收入差距是減緩遷移速度的根本所在，當(dāng)這一目標(biāo)難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮小農(nóng)村內(nèi)部的收入差距，這將減少選擇向城市遷移的人口，一定程度上緩和城市面臨的人口壓力。

3．城市貧民窟的產(chǎn)生歸根結(jié)底是城市貧困化的產(chǎn)物，因此解決貧民窟問題就必須致力于減少城市貧困現(xiàn)象。洪朝暉(2002)將城市貧困的原因歸納為貧民的物資條件不足、社會權(quán)利不足、自身能力不足和脫貧動力不足幾種，其中最根本的是權(quán)利不足。他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素不足，更是社會權(quán)利貧困的表現(xiàn)，社會權(quán)利包括適當(dāng)?shù)馁Y源分配權(quán)、工作權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)、遷徙權(quán)等，許多城市貧民并不缺乏必要的能力，只是社會沒有賦予他們發(fā)揮這些能力的公平機(jī)會和公正權(quán)利。權(quán)利的不足造成了機(jī)會的有限，而有限的機(jī)會則影響了經(jīng)濟(jì)收入最終導(dǎo)致了貧困。所以治理與消除經(jīng)濟(jì)貧困應(yīng)該強(qiáng)化社會權(quán)利的平等，保障社會權(quán)利的公正。在中國的城市化進(jìn)程中，我們應(yīng)該致力于創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、沒有歧視的社會環(huán)境，保障移民的權(quán)利，同時(shí)給予弱勢群體參與制定與他們利益息息相關(guān)的政策的空間；對于物質(zhì)條件不足造成的貧困，我們應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)姆龀趾完P(guān)注，提供有利的條件幫助他們脫貧：對于自身能力不足造成的貧困，我們應(yīng)該提供適宜的技術(shù)培訓(xùn)和再教育機(jī)會，提高貧民適應(yīng)社會的能力。

4．制定相對公平的社會資源的分配和再分配制度，使公民較平等地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。政府可以通過制定相應(yīng)的公共政策直接或間接地達(dá)到這一目標(biāo)。以世界上人口高度密集的國家新加坡為例，上世紀(jì)50年代末新加坡還是英聯(lián)邦內(nèi)的自治邦，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨重重困難，人民生活水平很低，住房奇缺，平均每戶還不到一間住宅，200萬人口有40％居住在貧民窟和窩棚內(nèi)，能夠住上像樣的住宅的人只占居民總數(shù)的9％，住宅問題成為當(dāng)時(shí)新加坡面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新加坡獨(dú)立后，政府決定把住房建設(shè)視為城市發(fā)展和振興的戰(zhàn)略性問題，放在最優(yōu)先的位置上來考慮。通過“五年(1961～1965)建屋計(jì)劃”和“居者有其屋”計(jì)劃等解決了房荒，消除了貧民窟，達(dá)到了更新市區(qū)的目標(biāo)。到1984年，新加坡新建公共組屋50萬套，80％的居民搬進(jìn)了新居，人均居住面積15平方米，居亞洲首位。

5．樹立科學(xué)的發(fā)展觀，將城市可持續(xù)發(fā)展作為長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，以居民整體福利的提高為發(fā)展的目的。為了更好地解決城市貧民窟問題，我們應(yīng)該注意平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困之間的關(guān)系，作出科學(xué)的預(yù)測，制定前瞻性的規(guī)劃，合理預(yù)期將來發(fā)展的需要并預(yù)留未來發(fā)展的空間。只有為所有的城市居民提供和諧共存的居住和生存環(huán)境，才有可能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

對于中國的城市而言，由于社會主義國家獨(dú)特的社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國現(xiàn)階段的城市化發(fā)展并沒有出現(xiàn)貧民窟包圍城市的窘?jīng)r，近些年人們常提到的“城中村”也不同于“貧民窟”。和某些拉美國家相比，也許我們可以竊喜一番。但是我們也應(yīng)該看到，其他國家的城市化已經(jīng)相當(dāng)成熟，他們的貧民窟逐漸進(jìn)入了靜態(tài)發(fā)展的階段；而我們國家的城市化才剛剛開始，未來的15年間將有兩億人加入到城市里來生活，城市將不再是圍墻內(nèi)溫暖的孤島。有人預(yù)言，中國的未來發(fā)展的關(guān)鍵不在于現(xiàn)有城市的變化，而在于大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市后給城市帶來的變化。中國的城市，你準(zhǔn)備好了嗎?