波德意三國(guó)在區(qū)域發(fā)展中處理中央與地方關(guān)系的做法及其啟示

[摘要]地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要中央政府與地方政府的共同努力，然而，如何合理有效地確定中央與地方政府各自的責(zé)任和義務(wù)，如何通過制度設(shè)計(jì)保障中央與地方政府履行各自的職能，是關(guān)系到一個(gè)國(guó)家地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素，也是需要認(rèn)真加以解決的一個(gè)重要問題。波蘭、德國(guó)、意大利從各自的國(guó)情出發(fā)形成了各不相同的做法，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)區(qū)域政策的完善提供了有益的啟示。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域發(fā)展 中央與地方關(guān)系

[中圖分類號(hào))F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2005)06-0075-03

[作者簡(jiǎn)介]申兵(1966－)，女，河北保定人，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所科研處長(zhǎng)、副研究員。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)。

在各國(guó)的區(qū)域發(fā)展過程中，如何明確中央與地方政府的職能和各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，做到既能調(diào)動(dòng)各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性，又能發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控作用，是保證區(qū)域政策的有效實(shí)施，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面。波蘭、德國(guó)、意大利三國(guó)在這方面的實(shí)踐各有特色，也提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1．發(fā)蘭：建立國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略——發(fā)展援助執(zhí)行計(jì)劃——中央地方合同這樣的制度體系，明確界定中央和地方的責(zé)權(quán)

波蘭是一個(gè)區(qū)域發(fā)展不平衡的國(guó)家。東部地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，最落后地區(qū)的人均GDP僅相當(dāng)于波蘭平均水平的57％；西部地區(qū)發(fā)展較好，最為發(fā)達(dá)的華沙市人均GDP則為全國(guó)平均水平的近300％。人均GDP的最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為5：1(2001年數(shù)據(jù))。隨著經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌，同時(shí)也為配合歐盟區(qū)域政策的實(shí)施，波蘭的區(qū)域政策近年來有了相應(yīng)的調(diào)整。在地區(qū)發(fā)展方面，強(qiáng)化分權(quán)和增加地方政府責(zé)任就是重要措施之一。

波蘭傳統(tǒng)的區(qū)域政策中，包括省在內(nèi)的地方政府在本地區(qū)的發(fā)展方面基本上服從于高度集權(quán)的中央政府安排，與此同時(shí)，中央各部門間在政策安排上也缺乏協(xié)調(diào)。1989年，以地方政府自我管理為核心的地方自治機(jī)制開始引入波蘭。1999年后，省、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)都成為地方自治機(jī)構(gòu)。之前高度集中于中央的一些職責(zé)開始下放地方，如由各地區(qū)負(fù)責(zé)制訂區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及執(zhí)行地區(qū)發(fā)展政策等。

中央政府通過“國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”指導(dǎo)地區(qū)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中明確了波蘭區(qū)域政策的基本目標(biāo)、基本原則及重點(diǎn)任務(wù)。其基本目標(biāo)是提高各地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展機(jī)會(huì)的均等和提高居民的基本生活水平。在基本原則中則明確提出區(qū)域政策的實(shí)施應(yīng)充分考慮各區(qū)域的潛在優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)支持影響廣泛和具有長(zhǎng)期效益的項(xiàng)目。區(qū)域政策的重點(diǎn)任務(wù)則包括：重大基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化；地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和地方發(fā)展的多元化；人力資源開發(fā)；促進(jìn)邊緣化地區(qū)的發(fā)展以及促進(jìn)地區(qū)問合作五個(gè)方面。

國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略分為長(zhǎng)期和中期戰(zhàn)略，前者是基于國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略所制訂的，為6年期的發(fā)展戰(zhàn)略；后者是在地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，并通過與省發(fā)展戰(zhàn)略和省級(jí)空間布局協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，為3年期的發(fā)展戰(zhàn)略。

省級(jí)政府根據(jù)中期發(fā)展戰(zhàn)略制訂地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并據(jù)此規(guī)劃與中央政府設(shè)立的部長(zhǎng)委員會(huì)簽訂“中央一地區(qū)合同”——即中央政府與省政府關(guān)于支持地區(qū)發(fā)展的協(xié)議。此協(xié)議明確了地方政府為執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃所需完成的任務(wù)和中央的財(cái)政支持力度。地區(qū)合同確定了省級(jí)政府動(dòng)員各方面資金用于重大建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)想和要求、省級(jí)政府的自備資金數(shù)目、國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥付金額、國(guó)家預(yù)算外資金、其它財(cái)政基金的支持力度以及需要進(jìn)行的重大建設(shè)項(xiàng)目?？紤]到地方政府的財(cái)政承受能力，中央財(cái)政支持資金與省政府的配套資金大體為3：1。

此外，波蘭制訂了《國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略法》，對(duì)中央及地方政府在制定和實(shí)施“國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”過程中的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了法律規(guī)定。

2．德國(guó)：將實(shí)施區(qū)域政策列為聯(lián)邦和州的共同任務(wù)并納入法律，以州為主體組織實(shí)施區(qū)域政策，聯(lián)邦政府按照共同任務(wù)的要求提供相對(duì)應(yīng)的資助

根據(jù)德國(guó)區(qū)域政策的重要法律《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》，聯(lián)邦政府要對(duì)“結(jié)構(gòu)薄弱地區(qū)”(包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展低于全國(guó)平均水平的地區(qū)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)落后的老工業(yè)地區(qū)以及原東德地區(qū)等)提供援助，主要手段包括投資補(bǔ)貼、長(zhǎng)期貸款、利息補(bǔ)貼和財(cái)政擔(dān)保等，目的是幫助這些地區(qū)的發(fā)展，以縮小區(qū)域發(fā)展差距。

對(duì)于州而言，“共同任務(wù)”給了各州接受援助的機(jī)會(huì)，而不是特權(quán)。得到聯(lián)邦政府的資助，州需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，如各地區(qū)在實(shí)施“共同任務(wù)”時(shí)，必須制定“基本計(jì)劃”，確定本州希望資助的重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域、計(jì)劃目標(biāo)、分年度資金計(jì)劃、行動(dòng)計(jì)劃等。各州的計(jì)劃需通報(bào)聯(lián)邦政府和其它州，以提高計(jì)劃的透明度并避免各州的計(jì)劃有所矛盾。

聯(lián)邦政府對(duì)于地方的資助最高不超過項(xiàng)目資金50％，視不同類型地區(qū)而定。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定及歐盟的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)可劃分為A、B、C、D、E、F六類地區(qū)，其中A、B、C、D、E為各類受援地區(qū)。A類地區(qū)為發(fā)展嚴(yán)重滯后地區(qū)；B、C、D地區(qū)均為結(jié)構(gòu)問題地區(qū)，只是根據(jù)結(jié)構(gòu)問題的不同性質(zhì)，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)(如歐盟標(biāo)準(zhǔn))進(jìn)行劃分。如B類為有特殊的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)問題地區(qū)，C類為有結(jié)構(gòu)問題地區(qū)，D為中小企業(yè)發(fā)展不足的結(jié)構(gòu)問題地區(qū)等；E為援助力度較小的地區(qū)。A、B類地區(qū)集中于原東德地區(qū)，此地區(qū)50％以上屬于A類地區(qū)，20％多為B類地區(qū)。德國(guó)西部地區(qū)最低類別為C類。大部分C、D、E地區(qū)為邊境地區(qū)。

聯(lián)邦政府的資助標(biāo)準(zhǔn)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)投資有所不同。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資助最高受援額度可以達(dá)到項(xiàng)目資金90％。對(duì)于企業(yè)投資的資助則在不同地區(qū)并視企業(yè)規(guī)模大小而不同。對(duì)于A類地區(qū)企業(yè)，中小企業(yè)可得到的資助最高達(dá)到項(xiàng)目投資額50％，大企業(yè)最高不超過35％；對(duì)于B類地區(qū)中小企業(yè)的最高資助比例為43％，大企業(yè)最高為28％；C類地區(qū)中小企業(yè)最高資助比例為28％，大企業(yè)最高為18％。對(duì)于企業(yè)而言，接受資助的條件之一是企業(yè)5年內(nèi)不能遷往州外。

此外，對(duì)于地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的改革和創(chuàng)新，聯(lián)邦政府也給予支持。比如，隨著德國(guó)各地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相鄰地區(qū)的聯(lián)合發(fā)展成為一種新的趨勢(shì)。為了聯(lián)合吸引發(fā)展資金，德國(guó)一些原有的地方招商局開始向地區(qū)性招商局演變，目前已形成46個(gè)“區(qū)域性經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局”，并由此產(chǎn)生了“區(qū)域經(jīng)理”，負(fù)責(zé)跨地區(qū)招商引資和相關(guān)協(xié)調(diào)活動(dòng)。此經(jīng)理的工作如果能夠得到認(rèn)可的話，聯(lián)邦和州政府可各自為其提供年資助額10萬歐元的支持。

3．意大利：調(diào)整“由上至下”的南方地區(qū)開發(fā)政策，更加注重強(qiáng)調(diào)南方地區(qū)政府的發(fā)展責(zé)任與積極性

從1950年代開始，意大利中央政府對(duì)南方地區(qū)的開發(fā)進(jìn)行了大規(guī)模的支持。1980年代中期后，由中央直接組織干預(yù)為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐源髤^(qū)獨(dú)立負(fù)責(zé)為主導(dǎo)。這從南方開發(fā)基金的發(fā)展歷史上可窺一斑。

南方開發(fā)基金產(chǎn)生于1950年意大利政府開始實(shí)施南方開發(fā)計(jì)劃之時(shí)，是意大利政府組織南方地區(qū)開發(fā)的重要政策工具。這一基金的特點(diǎn)之一就是不需要每年向中央預(yù)算申請(qǐng)，不受年度撥款的限制，而是在一定的計(jì)劃期內(nèi)每年由中央財(cái)政撥付，如按最初的10年開發(fā)計(jì)劃(1950～1960年)，每年由中央財(cái)政固定撥付1000億里拉，10年間共計(jì)1萬億里拉，之后每年撥付的數(shù)額不再固定，到1975年共計(jì)支出約17．7萬億里拉(1975年不變價(jià))，年均達(dá)到7000多億里拉。1976～1984年間為30萬億里拉，年均3000多億里拉。

基金支持發(fā)展的重點(diǎn)隨著發(fā)展階段的不同而有所調(diào)整，在南方開發(fā)的最初階段(1950～1957年)，77％的基金用于農(nóng)業(yè)(包括土地改革、農(nóng)業(yè)設(shè)施等)，18％用于供排水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在1965～1975年則有近50％用于支持工業(yè)發(fā)展。1970年代中期至1980年代中期則主要用于支持中小企業(yè)發(fā)展。

到1984年，隨著意大利南方開發(fā)機(jī)構(gòu)的撤消，南方開發(fā)基金也最終結(jié)束。意大利南方開發(fā)政策的調(diào)整及南方基金結(jié)束主要是基于以下背景：

一是意大利中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制開始改革，管理權(quán)限逐步下放地方。1975年開始，意大利20個(gè)大區(qū)政府的職權(quán)得以加強(qiáng)。隨著各大區(qū)開始制訂本地區(qū)的發(fā)展計(jì)劃和管理本地區(qū)的發(fā)展，過去由中央統(tǒng)一制訂南方開發(fā)計(jì)劃的做法也相應(yīng)停止。缺乏統(tǒng)一計(jì)劃支撐的南方基金獨(dú)立性不復(fù)存在，且其支出方向需要聽取大區(qū)政府的意見。由此形成的分散支配和使用的格局降低了基金的使用效率，基金繼續(xù)存在的必要性已不大。實(shí)際上，進(jìn)入1990年代后，意大利中央政府職能的改革步伐加快，包括手工業(yè)、工業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、博覽會(huì)和開發(fā)市場(chǎng)、旅游、企業(yè)國(guó)際化等主要管理職能均由中央政府下放到了大區(qū)政府和地區(qū)機(jī)構(gòu)。中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)由直接控制轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)地方自力更生和自主發(fā)展的趨勢(shì)更加明顯。

二是以自上至下、中央集權(quán)為特點(diǎn)的傳統(tǒng)區(qū)域開發(fā)政策顯示出諸多不足，難以為繼。雖然以羅馬為中心的開發(fā)政策在促進(jìn)南方地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但這種任由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一決策的做法忽視了地方政府在提供公共服務(wù)方面的責(zé)任和動(dòng)力，既增加了決策的不科學(xué)性，也影響了地方積極性的發(fā)揮。1980年代后期和1990年代初期，隨著地方政府職能的加強(qiáng)，南方國(guó)有企業(yè)私有化進(jìn)程的加快，意大利自上而下的南方開發(fā)政策宣告結(jié)束，作為政策工具的南方基金也由此結(jié)束。

三是在中央政府開發(fā)政策的支持下，盡管與北方地區(qū)相比仍較為落后，但南方地區(qū)的貧困面貌已有了很大程度的改善，人均GDP相對(duì)于中部一北部地區(qū)的水平由1951年的49．8％上升為1981年的58％，居民生產(chǎn)水平明顯提高?；A(chǔ)設(shè)施水平顯著改善，社會(huì)事業(yè)持續(xù)發(fā)展，如南方的路網(wǎng)水平在1980年代初已接近北方水平，南方地區(qū)每萬人病床數(shù)相當(dāng)于中部一北部地區(qū)的比例由1961年的57.4％上升為1975年的67．2％。南方地區(qū)基本具備了自我發(fā)展的基礎(chǔ)，加之自我發(fā)展責(zé)任的提高，以中央政府大規(guī)模直接干預(yù)為前提的開發(fā)基金已沒有存在的必要了。

4．若干啟示

第一，以有效的形式明確和約束中央和地方政府各自責(zé)任和義務(wù)。促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中央政府對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的重要內(nèi)容，但地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還需要調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地區(qū)政府的積極性，因此需要明確中央政府和地方政府在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一共同任務(wù)中的各自責(zé)任，實(shí)行共同開發(fā)。與此同時(shí)，這種責(zé)任的劃分不能停留于一般的呼吁和號(hào)召，而需要以行之有效的方式加以明確和保障。德國(guó)以《共同任務(wù)法》的形式確定中央與地方政府各自所承擔(dān)任務(wù)的做法，波蘭通過地區(qū)合同使得中央與地方政府的責(zé)任明晰化、規(guī)范化的做法，都是可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

第二，進(jìn)行科學(xué)的區(qū)域劃分，針對(duì)不同類型區(qū)域確定中央與地方政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。發(fā)展程度不同的地區(qū)，在發(fā)展能力上有所不同，所承擔(dān)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任也有所區(qū)別，中央對(duì)不同地區(qū)支持的力度及重點(diǎn)也應(yīng)各有側(cè)重?；蛘哒f，只有科學(xué)劃分出區(qū)域類型，才能提高中央政府支持的針對(duì)性和有效性。從這個(gè)意義上講，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)劃分對(duì)于明確中央和地方責(zé)任十分重要。德國(guó)將受援地區(qū)依據(jù)不同問題劃分為五種類型，并依此得到聯(lián)邦政府不同程度、不同領(lǐng)域支持的做法，對(duì)我國(guó)這樣國(guó)土遼闊、地區(qū)差異明顯的大國(guó)就具有很大的參考價(jià)值。

第三，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，調(diào)整區(qū)域政策的實(shí)施力度及方式。區(qū)域政策的實(shí)施需要根據(jù)不同的發(fā)展階段進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。在受援地區(qū)較為貧困、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展能力均十分落后的情況下，中央政府制訂相應(yīng)開發(fā)援助規(guī)劃并據(jù)此在一定時(shí)期內(nèi)建立穩(wěn)定的開發(fā)資金渠道，集中資助農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化推進(jìn)等領(lǐng)域，對(duì)于盡快改善這些地區(qū)的發(fā)展條件是必要的。但隨著這類地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)的形成，這種援助方式需要逐步向激勵(lì)地方政府自主發(fā)展、增加地方自我發(fā)展責(zé)任轉(zhuǎn)變。意大利南部地區(qū)開發(fā)政策的調(diào)整，開發(fā)基金的建立、發(fā)展及歷史使命的結(jié)束就說明了這一點(diǎn)。

第四，加強(qiáng)法制建設(shè)，為區(qū)域發(fā)展提供法律保障。對(duì)于地區(qū)發(fā)展中中央及地方政府各自所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)還需要相關(guān)法律給予約束。需要從法律上明確各級(jí)政府在區(qū)域發(fā)展方面的責(zé)任義務(wù)、資金劃撥及相應(yīng)的監(jiān)督管理程序，為各級(jí)政府制定和履行地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略提供法律保障。德國(guó)以《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》約束聯(lián)邦和州在地區(qū)發(fā)展上的各自任務(wù)，波蘭以“國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略法”保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有效實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)不乏啟迪意義。

第五，區(qū)域規(guī)劃的編制和組織實(shí)施需要利益相關(guān)的各方共同參與?？茖W(xué)編制和組織實(shí)施區(qū)域規(guī)劃是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段和有效形式。為了提高區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，需要根據(jù)不同類型、不同層次的區(qū)域，通過中央政府指導(dǎo)、組織、委托，由各利益主體參與編制和實(shí)施區(qū)域規(guī)劃。波蘭、德國(guó)制定和實(shí)施區(qū)域規(guī)劃的做法值得借鑒。

需要指出的是，加強(qiáng)地方政府責(zé)任，使地方成為區(qū)域政策執(zhí)行主體是與地方政府具有相應(yīng)的管理和發(fā)展能力直接相聯(lián)的。不同發(fā)展能力的地區(qū)在“分權(quán)”背景下的“自主發(fā)展”有可能加劇地區(qū)分化和發(fā)展不平衡問題，因此，加強(qiáng)地方政府管理能力建設(shè)需要中央與地方政府共同努力。

(收稿日期：2005-07-26 責(zé)任編：垠 喜)