廉政保證金如何“保證”廉政

一個22歲、剛剛參加工作的公務(wù)員，按照規(guī)定，他要每年繳納保證金500元，初定他的貼補系數(shù)為0.3，如果表現(xiàn)優(yōu)秀，這個系數(shù)會逐步提高，可能會調(diào)到0.6、0.8，甚至達到1，那么單位每年貼補的數(shù)額就為150元左右。而按照正常的公務(wù)員升遷，一個公務(wù)員從踏入機關(guān)到處長這個職級上退休，初步測算，可一次性拿到近30萬元。這就是備受社會各界矚目的浙江杭州市下城區(qū)公務(wù)員“廉政保證金”制度實施后的一道簡單算術(shù)題。

形式上，廉政保證金制度很像已經(jīng)普遍建立的住房公積金制度。在公職人員退休之前，由政府或公職人員個人共同出資設(shè)立一個資金賬戶，由政府管理；一旦公職人員的腐敗問題被發(fā)現(xiàn)，不管是及時發(fā)現(xiàn)或滯后若干年，政府都擁有根據(jù)其腐敗損害程度而沒收個人賬戶中部分或全部資金的權(quán)力。廉政保證金制度由新加坡政府原創(chuàng)，是中央公積金制度在公務(wù)員廉潔擔(dān)保上的推廣和應(yīng)用。

廉政保證金的制度功能

腐敗的原因是多方面的，最直接的是制度上存在著不合理因素或漏洞，而比制度原因更為深層的則是人的心理動機。預(yù)防腐敗可以針對這兩類原因來進行。傳統(tǒng)的預(yù)防腐敗側(cè)重于從制度層面，政策建議往往就是堵塞漏洞，盡可能使制度更加嚴(yán)密，使人不能腐敗。殊不知，制度是有成本的，而且，越嚴(yán)密的制度，不僅建設(shè)制度的成本迅速提高，制度的執(zhí)行成本可能增加得更快。因此，如果能建立一些制度，以有效地抑制或減少人的腐敗動機，那將是更為有效率的策略。廉政保證金就是這樣一種制度安排。

本質(zhì)上，廉政保證金是一種信用工具，是公職人員個人對其終身職業(yè)生涯的廉潔擔(dān)保。另一方面，它屬于行政管理制度，比司法制度更有效率。尤其是在腐敗調(diào)查困難的情況下，這種行政制度的效率就更明顯。根據(jù)新加坡、中國香港等地的法律，如果公職人員的財產(chǎn)收入超出其合法收入，就可以推定其存在腐敗行為。這個時候，可以不必經(jīng)過曠日持久的司法調(diào)查就可以經(jīng)由行政程序，除沒收其來源不明財產(chǎn)外，還可以沒收其廉政保證金賬戶中的資金，從而對腐敗行為形成有威懾力的、現(xiàn)實的有效懲罰。

廉政保證金制度能夠起到廉潔信用擔(dān)保的作用。由于腐敗行為的發(fā)現(xiàn)難度很大，尤其是及時發(fā)現(xiàn)難度更大，因此，設(shè)計這種擔(dān)保制度是非常有價值的。廉政保證金制度促進和抑制腐敗動機的效應(yīng)也是明顯的。如果一個公職人員是廉潔奉公的、誠實的，那他就能得到政府提供的資金獎勵，而且隨著服務(wù)公職時間越長，激勵力度就越大，其廉潔的動機或愿望也隨之而增；反之，如果一個公職人員想去腐敗，不管滯后多長時間被發(fā)現(xiàn)，他都遭受確定的損失。同樣，隨著服務(wù)公職時間越長，損失數(shù)額越大，因此抑制效應(yīng)就越明顯。比較“59歲現(xiàn)象”在中國和在新加坡發(fā)生的可能性，人們就能對這種心理效應(yīng)有所體會。這種心理效應(yīng)就是國內(nèi)人士所說的使人不想腐敗的對策，所不同的是，達到“不想”不是通過改造人的世界觀，而是基于制度工具的激勵和約束功能。

廉政保證金制度便是一種激勵導(dǎo)向的制度。在現(xiàn)實世界上，真正激勵誠實動機的制度性約束條件確實很稀少，在我國尤其稀缺。在制度建設(shè)上要堅持激勵導(dǎo)向，而不是懲罰和強制導(dǎo)向，這才是更有效率的制度思維。制度的效力比單純的廉潔自律教育要可靠得多。過度相信人性，或者過度否定之，結(jié)果都是一樣的：讓人的道德和自律在現(xiàn)實的制度安排下經(jīng)歷可怕的破壞性試驗。

建立廉政保證金制度需要設(shè)立配套措施

廉政保證金制度很多地方也計劃推行或正在觀望之中，也有個別試行的地方根本就是歪曲了保證金制度工具的定位。因此，有必要對建立廉政保證金制度設(shè)立配套措施。

首先，做長期性安排是必要的。有的地方以年為時間單位，如果一年內(nèi)沒有發(fā)生行政過失或腐敗，年底就一次性發(fā)還個人。這種設(shè)計過于短期，擔(dān)保效應(yīng)幾乎喪失殆盡。理想的廉政保證金制度應(yīng)該是一個公務(wù)人員對其終身職業(yè)生涯廉潔的擔(dān)保，嚴(yán)格來說，只有在其退休之后才能分期使用賬戶中的資金。這樣就可以防止腐敗之后一走了之的機會主義傾向。

其次，保證金的額度應(yīng)該有個最優(yōu)值。數(shù)額越高固然保證或擔(dān)保的效果越好，但政府為公務(wù)人員支付過多會失去公平，更會加重財政的負(fù)擔(dān)，公務(wù)人員個人生活也可能會受到不利影響。而數(shù)額過低，激勵和約束效應(yīng)由于微乎其微而失去制度的應(yīng)有效力。就像公務(wù)員工資制度中的工齡工資一樣，由于過度寒微，已經(jīng)根本不可能實現(xiàn)其激勵優(yōu)秀公務(wù)人員長期服務(wù)公職的主要目的。因此，在構(gòu)建廉政保證金制度時，應(yīng)該設(shè)置一個高低適當(dāng)?shù)臄?shù)額。這也是該制度的一個關(guān)鍵變量。

最后，系統(tǒng)改革效果更好。單一的改革總會存在各種問題，系統(tǒng)改革的效果是最理想的。如果能把廉政保證金制度和相關(guān)的制度都結(jié)合起來，效果會更好、更徹底。當(dāng)然，綜合改革的難度也更大。但是，把廉政保證金制度和公務(wù)人員工資制度以及社會保障制度結(jié)合起來是值得考慮的，因為這三者之間的相關(guān)度最高。再擴展到職務(wù)消費制度，會產(chǎn)生更好的效果。

政府決策必須走出“單邊主義”

政府的傳統(tǒng)行政思維中的“單邊主義”依然盛行，很多政策都是政府關(guān)起門來秘密決定，政務(wù)公開、信息公開根本談不上。結(jié)果，凡是激勵導(dǎo)向的廉政制度創(chuàng)新，例如，職務(wù)消費制度、工資制度改革、廉政保證金制度設(shè)立等等，都遭到極不信任的批評。

透明公開、民主協(xié)商是十分重要的政策形成方式。政府應(yīng)該放棄擔(dān)心，敢于向群眾公開，通過聽證等方式和群眾溝通，來共同構(gòu)建廉政保證金制度。通過廣泛的宣傳和討論，群眾參與和監(jiān)督的積極性可以被極大地調(diào)動起來。畢竟，公務(wù)人員是否腐敗的絕大多數(shù)信息還是要靠群眾的眼睛。另外，群眾一定是講道理的，只要政府陳述有理，說服群眾的難度并不大。在政策制定的過程中，專家學(xué)者也可以以中立者的身份發(fā)揮積極作用。

曾有這樣一個對廉政保證金制度的批評，“政府給自己漲錢也就罷了，干嗎非要和廉政貼在一起呢？”如果政府不學(xué)會通過同公民社會協(xié)商的方式推行一些出于良好動機的改革，問題恐怕還要越來越嚴(yán)重。如果一些政府敢于面對媒體和公眾，通過廣泛的討論來形成改革方案，推行起來則要容易得多。