《公務(wù)員法》草案醞釀新亮點(diǎn)：創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法類職位

在經(jīng)過４年起草砥礪、13次易稿后，《公務(wù)員法》草案前不久正式提請全國人大常委會會議審議。這也是我國首次專門就人事管理進(jìn)行立法。各界至為關(guān)注的是，這部與500萬公務(wù)員群體息息相關(guān)的法律將會呈現(xiàn)哪些亮點(diǎn)，有些什么新的規(guī)定？

《公務(wù)員法》草案規(guī)定，國家可以根據(jù)工作需要，在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中設(shè)置“專業(yè)技術(shù)職務(wù)”、“行政執(zhí)法職務(wù)”。實(shí)際上這是在劃分職位類別基礎(chǔ)上，重新設(shè)置公務(wù)員的職務(wù)。職務(wù)、職級的設(shè)置不僅要有利于開發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的人才資源，而且要在分類管理的框架下提高公務(wù)員管理的科學(xué)化水平。

對公務(wù)員的職務(wù)進(jìn)行重新調(diào)整和設(shè)置是這次《公務(wù)員法》草案的重要內(nèi)容，而創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法類職位則是其中的亮點(diǎn)之一。

從某種意義上說，政府行政機(jī)關(guān)都是執(zhí)法機(jī)關(guān)，所有行政機(jī)關(guān)的職位都屬于行政執(zhí)法類。但這種觀點(diǎn)不利于對政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的職位做出區(qū)別，以及提供有針對性的管理。從分類管理的角度，行政執(zhí)法類職位只存在部分行政機(jī)關(guān)，且只存在于這些行政機(jī)關(guān)中的基層行政機(jī)關(guān)。

為什么要單獨(dú)創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法類公務(wù)員職位？它將會對公務(wù)員隊(duì)伍的管理和行為規(guī)范產(chǎn)生哪些積極的效應(yīng)？

國家行政學(xué)院的宋世明博士是《公務(wù)員法》起草小組的成員之一，他負(fù)責(zé)調(diào)研和起草的主要內(nèi)容即為行政執(zhí)法類職位的創(chuàng)設(shè)。本刊特向其約稿，具體分析此次公務(wù)員職位重新設(shè)置的緣由。

行政執(zhí)法類職位是指政府部門中直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的職位。這是行政執(zhí)法類職位的本質(zhì)特征。行政執(zhí)法類職位主要集中在稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、環(huán)保、藥監(jiān)等政府機(jī)關(guān)，且分布在這些機(jī)關(guān)在市、縣兩級處、科規(guī)格的政府部門中。創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法類職位是這次《公務(wù)員法》草案中的主要內(nèi)容之一。將行政執(zhí)法類職位區(qū)分出來，有利于更好地激勵和約束一線執(zhí)法隊(duì)伍，更好地適應(yīng)社會管理與市場監(jiān)管的需要，更好地與中央已經(jīng)確定的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)改革原則相銜接，更好地加強(qiáng)對一線執(zhí)法人員的監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制。

“入口”軟約束導(dǎo)致執(zhí)法水準(zhǔn)低下

當(dāng)前，由于沒有建立一線行政執(zhí)法類公務(wù)員的基本素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，錄用進(jìn)口不規(guī)范。如河南安陽市委組織部、人事局2002年6月提供的數(shù)據(jù)表明，該市近年來除軍轉(zhuǎn)干部安置在行政機(jī)關(guān)外，基本上未面對社會公開錄用人員，碩士研究生以上學(xué)歷的畢業(yè)生，進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的渠道也未放開。全市行政執(zhí)法人員中，高學(xué)歷的人比較少，本科以上學(xué)歷的人1481人，占行政執(zhí)法總?cè)藬?shù)的24.4%。個別部門在進(jìn)口管理環(huán)節(jié)，“近親繁殖”比較明顯。多數(shù)部門沒有建立行政執(zhí)法崗位資格與執(zhí)法能級考核認(rèn)證制度，培訓(xùn)失去針對性，執(zhí)法的專業(yè)水準(zhǔn)不高。職務(wù)層次低，而執(zhí)法權(quán)限又比較大，造成權(quán)責(zé)失衡。執(zhí)法部門存在著決策、執(zhí)行、監(jiān)督“一條龍”的運(yùn)行機(jī)制，執(zhí)法責(zé)任難以追究。

設(shè)立行政執(zhí)法類職位，就是要體現(xiàn)對行政執(zhí)法類人員的嚴(yán)格要求。在錄用環(huán)節(jié)，采取競爭性考試的辦法，嚴(yán)把“入口關(guān)”；在考核環(huán)節(jié)，增加社會評價(jià)的因素；在培訓(xùn)環(huán)節(jié)，要把任職培訓(xùn)的成績與上崗任職聯(lián)系起來，任職培訓(xùn)不合格的，一律不得上崗執(zhí)法，違反紀(jì)律、執(zhí)法錯誤的，重新進(jìn)行任職培訓(xùn)，遇到新法出臺或者法律修改時(shí)，及時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)。

設(shè)置行政執(zhí)法類職位，制定完善的行政執(zhí)法類職位管理制度，明確各執(zhí)法崗位的職責(zé)，可以進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效能，有利于明確執(zhí)法責(zé)任制，使一線執(zhí)法公務(wù)員的能力、水平與所擁有的權(quán)力與所承擔(dān)責(zé)任相對等，更好地落實(shí)依法行政。

激勵本身就是一種約束

不可忽視對一線執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍的激勵。一線行政執(zhí)法公務(wù)員所處的機(jī)構(gòu)規(guī)格低，職數(shù)少，晉升階梯較少，職業(yè)發(fā)展空間不大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，科員、辦事員幾乎占全部一線行政執(zhí)法公務(wù)員的70%。絕大多數(shù)人在30-40年的職業(yè)生涯中只有辦事員與科員兩個晉升臺階。

激勵本身就是一種約束。根據(jù)弗魯姆創(chuàng)建的期望理論，激勵作用的大小，取決于兩個因素：對激勵因素實(shí)現(xiàn)可能性大小的期望，稱為期望值；激勵因素實(shí)現(xiàn)對本人意義的大小，成為效價(jià)。并提出進(jìn)行激勵時(shí)要處理好三個方面的關(guān)系：一是努力與績效之間的關(guān)系。人們總是希望通過一定的努力達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，如果個人主觀認(rèn)為達(dá)到目標(biāo)的概率很高，就會有信心，并激發(fā)出很強(qiáng)的工作力量，反之，如果他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的概率很小，就會失去內(nèi)在的動力。二是績效與獎勵之間的關(guān)系。人們總是希望獲得成績后能夠得到物質(zhì)或精神上的獎勵。如果人們認(rèn)為取得成績后能獲得合理的激勵，就會產(chǎn)生工作熱情，否則就可能沒有積極性。三是獎勵與滿足個人需要的關(guān)系。人總是希望自己所獲得的獎勵能夠滿足自己某方面的需要。然而，一線執(zhí)法類公務(wù)員期望值很小，即使努力工作也得不到合理的物質(zhì)和精神方面的激勵，因此不僅可能失去工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，而且還可能放松對自己的要求，回避各種約束。一旦付出努力得不到合理回報(bào)，就很難進(jìn)行監(jiān)督了。

中國老百姓還有一種潛意識，那就是追求“政治上的發(fā)展”。追求“政治上的發(fā)展”，大概就是追求職務(wù)上有進(jìn)步，即使沒有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，哪怕是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也好。如果兩種職務(wù)都沒有，就是說“政治上的發(fā)展”斷了路，有些意志薄弱的公務(wù)員，就可能去追求“經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展”，一線執(zhí)法公務(wù)員去追求“經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展”，很可能就是執(zhí)法犯法。這樣約束一線執(zhí)法公務(wù)員的難度就空前加大了。執(zhí)法不規(guī)范，人民不滿意，政府為難，是長期以來困擾我們的管理難題。而沒有建立針對一線行政執(zhí)法類公務(wù)員性質(zhì)、特點(diǎn)的管理辦法，約束不夠，激勵不足，是造成執(zhí)法不規(guī)范的主要原因。

只有更好地約束、激勵一線執(zhí)法公務(wù)員，才能真正優(yōu)化一線執(zhí)法人員的人才結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法專業(yè)水準(zhǔn)，滿足老百姓的需求。執(zhí)法部門中的人力資源配置結(jié)構(gòu)應(yīng)該以老百姓的需求為依歸，不應(yīng)該僅以公務(wù)員的個人意志為轉(zhuǎn)移。老百姓需要與自己打交道的是一些高素質(zhì)的、能為自己提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的公務(wù)員?？墒侨肆Y源配置的導(dǎo)向是由制度來塑造的，必須設(shè)計(jì)一種優(yōu)秀人才充實(shí)管理、服務(wù)一線的制度安排。否則，再多的高素質(zhì)人才，與老百姓的關(guān)系也不大。進(jìn)口不嚴(yán)，說的是學(xué)歷層次高的人進(jìn)不來，與高等教育發(fā)展的時(shí)代形勢反差太大。從另一個方面來講，如果高學(xué)歷的人進(jìn)了執(zhí)法部門，但只愿意擔(dān)任指揮員的角色，不愿意擔(dān)任基層“服務(wù)員”的角色，對提高執(zhí)法專業(yè)水準(zhǔn)以及執(zhí)法效能又有多大作用呢？那么，為什么大家不愿意到基層一線呢？道理是不講自明的，還是對一線執(zhí)法的公務(wù)員激勵不夠。

行政執(zhí)法職務(wù)是推動清理整頓執(zhí)法隊(duì)伍的誘因

具有公務(wù)員身份的執(zhí)法人員只是中國現(xiàn)行行政執(zhí)法隊(duì)伍的一部分。具有公務(wù)員身份的執(zhí)法人員，一般集中在依法進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰的政府機(jī)關(guān)；不具有公務(wù)員身份的執(zhí)法人員一般集中在法律授權(quán)或政府部門委托進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰的事業(yè)單位。前者經(jīng)費(fèi)來源一般是財(cái)政撥款，后者的經(jīng)費(fèi)來源主要是自收自支和差額補(bǔ)助；前者使用行政編制，后者使用事業(yè)編制。不具有公務(wù)員身份的執(zhí)法隊(duì)伍中，只有一部分參照公務(wù)員管理。行政執(zhí)法隊(duì)伍都需要清理整頓。但清理整頓的難點(diǎn)是不具有公務(wù)員身份的公務(wù)員隊(duì)伍。不具有公務(wù)員身份的執(zhí)法隊(duì)伍編制、經(jīng)費(fèi)、人員任用方面的隨意性更大。各級黨委與政府采取了多種措施對執(zhí)法隊(duì)伍存在的上述問題進(jìn)行清理整頓，取得了一些積極成效。但許多問題沒有從根本上解決。

清理整頓執(zhí)法隊(duì)伍的原則和主要方向應(yīng)該是明確的，但清理整頓執(zhí)法隊(duì)伍涉及到各方面的利益調(diào)整，不會一帆風(fēng)順。設(shè)立行政執(zhí)法類職位，有助于弱化改革阻力，推動行政執(zhí)法隊(duì)伍清理整頓。

行政執(zhí)法類職位肯定是在行政機(jī)關(guān)中設(shè)置。只有具有公務(wù)員身份，才能作為行政執(zhí)法類公務(wù)員。國家根據(jù)工作需要，為行政執(zhí)法類公務(wù)員設(shè)置行政執(zhí)法職務(wù)。行政執(zhí)法職務(wù)屬于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，行政執(zhí)法職務(wù)序列將為一線行政執(zhí)法類公務(wù)員拓展更為合理的職業(yè)發(fā)展空間，于是，行政執(zhí)法職務(wù)就是一個推動清理整頓執(zhí)法隊(duì)伍的誘因。

凡是按改革要求清理整頓執(zhí)法隊(duì)伍的政府部門，對行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一線執(zhí)法人員，可以按照行政執(zhí)法類公務(wù)員來管理。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在確定職能、機(jī)構(gòu)和編制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行職位設(shè)置，確定職位的職責(zé)和任職資格條件。在全面清理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員的基礎(chǔ)上，按照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)和一線行政執(zhí)法的職業(yè)特點(diǎn)，對行政執(zhí)法人員進(jìn)行專門的錄用考試，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競爭，擇優(yōu)錄用，經(jīng)培訓(xùn)上崗，實(shí)行輪崗制度，按照行政執(zhí)法類公務(wù)員的管理方式進(jìn)行管理。