公共財(cái)政管理工具有效嗎？（上）

艾倫·希克　王宇

摘 要：信息、流程和規(guī)則三大公共財(cái)政管理工具都存在缺陷，如獲取外部信息成本高、信息超載、決策分工沖突、規(guī)則具有副作用等等，但管理工具并非無(wú)用。公共財(cái)政管理現(xiàn)代化是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要不斷探尋更完備的信息、更完整的流程、更有效的規(guī)則。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；信息；流程；規(guī)則

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2016）06-0033-04

公共財(cái)政管理工具有三個(gè)：信息、流程和規(guī)則。在現(xiàn)實(shí)中，公共財(cái)政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于那些管理公共財(cái)政的人——管理財(cái)政事務(wù)的官員、分配的管理決策者、提供服務(wù)的管理人員和工作人員。這意味著，要轉(zhuǎn)變政府中每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者和工作者的行為——將揮霍者變?yōu)楣?jié)儉者，將計(jì)劃制定者變?yōu)橛?jì)劃評(píng)估者，將服務(wù)提供者變?yōu)榭?jī)效專家——需要付出巨大的努力。

這的確是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)認(rèn)為，要完成這一任務(wù)，必須改變激勵(lì)機(jī)制——人們做什么以及如何做的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力。事實(shí)上，改變激勵(lì)機(jī)制是非常困難的，因?yàn)橛绊懶袆?dòng)和績(jī)效的因素很多，公共財(cái)政管理作為一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，在其中并不起主導(dǎo)作為。更為重要的是，從激勵(lì)機(jī)制到行為變化之間不存在確定的路徑。否則，很多國(guó)家在財(cái)政政策方面將會(huì)更加“節(jié)制”，政府將會(huì)更為科學(xué)地進(jìn)行項(xiàng)目撥款，高效服務(wù)將成為常態(tài)。為此，可以將公共財(cái)政管理改革概括為：要改變行為和結(jié)果，政府必須改變參與者獲得信息、處理信息的方法以及對(duì)參與者行為的約束。

一、信息

從某種意義上講，公共財(cái)政管理就是信息管理。在這一流程的各個(gè)階段，信息被開(kāi)發(fā)、分類、匯編成文件，并轉(zhuǎn)化為政策、行動(dòng)和財(cái)政成果。那些從事公共財(cái)政管理工作的人既是信息的生產(chǎn)者也是信息的消費(fèi)者。

有一個(gè)基本假設(shè)，即改變信息的組合方式可以改變公共財(cái)政管理者的行為。每個(gè)早期確定的目標(biāo)都需要有自己的信息庫(kù)，每一公共財(cái)政管理創(chuàng)新也是如此。隨著政府影響力的擴(kuò)大，對(duì)公共財(cái)政管理的信息需求已經(jīng)上升到這種程度：信息組合量如此巨大，以致削弱了公共財(cái)政管理改變行為的能力。強(qiáng)加給公共財(cái)政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常來(lái)說(shuō)，管理者可以從基本信息中分辨出有用信息?；拘畔⑼ǔＪ蔷臏?zhǔn)備的，比理想信息更及時(shí)、更易于應(yīng)用。這就解釋了為什么本財(cái)政年度信息質(zhì)量要比對(duì)未來(lái)預(yù)測(cè)更高，以及為什么輸入的數(shù)據(jù)往往比計(jì)算出的數(shù)據(jù)更加可靠。

公共財(cái)政管理改革所面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)，是將信息從“有用”轉(zhuǎn)化為“必要”。政府規(guī)則可以使理想的信息變?yōu)楸匾畔?？這一做法似乎很有吸引力，因?yàn)楝F(xiàn)成的信息容易被忽視，而由規(guī)則規(guī)定的信息卻很難被忽視。

（一）信息成本及其對(duì)信息可用性的影響

從理論上講，獲取一個(gè)單位的內(nèi)部數(shù)據(jù)并不太困難且成本較低，而獲取外部數(shù)據(jù)的代價(jià)可能較大。這種區(qū)別可以通過(guò)比照醫(yī)院管理來(lái)說(shuō)明，雖然它幾乎適用于所有公共服務(wù)。

一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的醫(yī)院需要各類數(shù)據(jù)，比如，員工人數(shù)及薪酬、入院和出院患者人數(shù)、床位數(shù)和入住率等。獲得投入、工作量、產(chǎn)出這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)須付出太多的精力，只需一定的成本就可將其編成表格。然而，關(guān)于醫(yī)療成果和影響的數(shù)據(jù)則在醫(yī)院之外。一個(gè)醫(yī)院能掌握其內(nèi)部的運(yùn)行情況，但卻無(wú)法知道患者出院后是否能夠按處方服藥，低收入居民是否有能力去醫(yī)院就診，以及醫(yī)院服務(wù)是否適合社區(qū)的年齡結(jié)構(gòu)等。這個(gè)例子說(shuō)明，為什么許多國(guó)家的政府在獲取可靠的成果和有影響的數(shù)據(jù)時(shí)，都經(jīng)歷過(guò)很多困難，以及在開(kāi)發(fā)信息需求時(shí)，他們需要充分考慮成本和難度。問(wèn)題不在于信息是否有用，而在于獲取數(shù)據(jù)的成本是否合理。

（二）信息需求與信息超載

公共財(cái)政管理創(chuàng)新的累積效應(yīng)，增加了對(duì)中央機(jī)構(gòu)的信息需求。創(chuàng)新通常會(huì)增加而不是減少信息量，并且會(huì)使信息之間相互獨(dú)立。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制并不能消除收付實(shí)現(xiàn)制，一個(gè)多期限的財(cái)政框架仍然需要有詳細(xì)的年度預(yù)算，將產(chǎn)出納入考慮并不表示不需要了解投入情況。固然現(xiàn)代信息技術(shù)和較為完善的金融體系可以減輕工作量，但有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生相反的效果。

一些關(guān)鍵的公共財(cái)政管理系統(tǒng)，比如預(yù)算，具有有限的處理信息能力。最后期限比比皆是，當(dāng)一個(gè)任務(wù)完成了，另一個(gè)任務(wù)又來(lái)了。與其他政策領(lǐng)域的大多數(shù)情況相反，對(duì)于公共財(cái)政管理來(lái)說(shuō)，無(wú)所作為或拖延期限不是一種策略選擇。在分配資源之前，政府不會(huì)期待更好的信息，也不會(huì)為做出更合理的決策而認(rèn)真審查所有信息。越來(lái)越多的政府聲稱，愿意運(yùn)用項(xiàng)目規(guī)劃或績(jī)效預(yù)算，但是，仍然通過(guò)結(jié)算工資、差旅、設(shè)備和其他項(xiàng)目等費(fèi)用來(lái)設(shè)置支出水平。

可以通過(guò)清除公共財(cái)政管理系統(tǒng)中的過(guò)時(shí)信息來(lái)減輕信息超載。在設(shè)立新規(guī)定時(shí)，需要去除一些舊的報(bào)表和報(bào)告。雖然可以減緩數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)，但是很難完全消除信息超載現(xiàn)象。

（三）信息引發(fā)沖突

“超載”不僅是信息量的函數(shù)，也是分配資源、評(píng)估項(xiàng)目和檢測(cè)政策選項(xiàng)所引發(fā)的沖突強(qiáng)度的函數(shù)。增量行為是一種普遍采用的控制沖突的策略，通過(guò)縮小決策范圍和保護(hù)已有資源，可以減少?zèng)_突。也可以通過(guò)減少在編制預(yù)算時(shí)產(chǎn)生及審核的數(shù)據(jù)類型來(lái)緩解沖突。由此產(chǎn)生的分配可能是次優(yōu)的，但卻是以一種及時(shí)和壓力較小的方式。

許多公共財(cái)政管理創(chuàng)新產(chǎn)生的效果與“增量行為”相反，其使問(wèn)題、利害關(guān)系復(fù)雜化，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的通過(guò)妥協(xié)達(dá)成共識(shí)的處理方式?，F(xiàn)代財(cái)政管理理論告誡政府，只考慮當(dāng)年的財(cái)政狀況是不夠的，還必須考慮未來(lái)的情況，審查現(xiàn)有的項(xiàng)目，并且不能滿足增量主義，不僅要考慮機(jī)構(gòu)的財(cái)政需求，還要考慮項(xiàng)目的進(jìn)展情況。這些以及其他當(dāng)代公共財(cái)政管理改革可能加劇沖突。

各國(guó)政府處理超載沖突的方式，在很大程度上與處理超載信息的方式相同。他們忽略信息，或沒(méi)有挖掘到信息。完成工作成了最重要的，即使這意味著要忽略掉某些信息。他們還會(huì)有更過(guò)分的行為，比如，刻意修飾信息，使其適用于其他用途。他們將戰(zhàn)略計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楂@取更多資源的工具，為了適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)圖而排列各類項(xiàng)目，完全無(wú)視目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。支出機(jī)構(gòu)在績(jī)效預(yù)算中填塞大量信息，以顯示他們做了大量工作，從而需要更多的資源。在預(yù)測(cè)當(dāng)前決策的未來(lái)成本時(shí)，他們使用過(guò)于樂(lè)觀的假設(shè)。他們軟化中期預(yù)算框架的硬約束，將其視為未來(lái)支出的下限而非上限。這些將公共財(cái)政管理改革變成了案例展示，它使政府能夠吹噓其擁有先進(jìn)的績(jī)效預(yù)算，驕傲地展示中期預(yù)算框架，但實(shí)際上什么也沒(méi)有。

擴(kuò)大沖突并不是公共財(cái)政管理創(chuàng)新的衍生產(chǎn)品——它對(duì)公共財(cái)政紀(jì)律、分配方案和公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，是必不可少的。在實(shí)際工作中，那些為了避免公共財(cái)政管理議程的沖突，經(jīng)常導(dǎo)致過(guò)度的赤字、僵化的分配、低效的服務(wù)和封閉的系統(tǒng)。即便沖突加劇了完成公共財(cái)政管理任務(wù)的復(fù)雜性，但是，在這種情況下，沖突也是有益的。

政府面臨挑戰(zhàn)：在管理沖突和公共財(cái)政時(shí)，既要維持穩(wěn)定的財(cái)政進(jìn)程，又要適應(yīng)政治訴求；既要支持現(xiàn)有項(xiàng)目，又要為新的分配方式拓展空間；既要提升公共服務(wù)質(zhì)量，又不能使公職人員的士氣低落；既要使財(cái)政決策更加透明，又要使政府正常履職。尋求平衡的困難在于，公共財(cái)政管理設(shè)計(jì)者只能解決部分問(wèn)題，因?yàn)樗麄內(nèi)狈?gòu)建一個(gè)完善框架的必要工具

（四）利益不對(duì)稱與信息不對(duì)稱

擁有信息和控制資源的人們通常存在一些對(duì)立關(guān)系。各部門(mén)負(fù)責(zé)人（內(nèi)閣部長(zhǎng)、中央機(jī)構(gòu)或部門(mén)高級(jí)官員）用于資源分配決策的許多信息，依賴于管理項(xiàng)目和提供服務(wù)的經(jīng)辦人來(lái)提供。負(fù)責(zé)人尋求更全面的信息，以支撐其做出正確決策；經(jīng)辦人則尋求更有利的方式展示其項(xiàng)目重要性，以獲取更多的預(yù)算。負(fù)責(zé)人試圖通過(guò)建立自己的信息來(lái)源，以減少對(duì)經(jīng)辦人的依賴，但這并不能消除財(cái)政管理中的信息不對(duì)稱問(wèn)題。

盡管那些分配資源的官員擁有權(quán)力，但經(jīng)辦人具有操作優(yōu)勢(shì)，他們更清楚項(xiàng)目如何運(yùn)轉(zhuǎn)和控制提供給他人的信息。相互的依存（一方有資金，另一方有信息）、持續(xù)的關(guān)系（在每個(gè)預(yù)算周期各方相互影響）和達(dá)成協(xié)議的自覺(jué)需求（政府必須提出一個(gè)預(yù)算）促使各方相互妥協(xié)，形成合作。

公共財(cái)政管理創(chuàng)新，旨在通過(guò)增加已處理的數(shù)據(jù)（包括有效性和效率性數(shù)據(jù)）供給，以及授權(quán)中央機(jī)構(gòu)控制一些關(guān)鍵信息，來(lái)減少信息不對(duì)稱性。例如，盡管通常由支出機(jī)構(gòu)估計(jì)來(lái)年的資源需求，但是，中央機(jī)構(gòu)也可以運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和項(xiàng)目規(guī)劃模型，為同一年進(jìn)行基線預(yù)測(cè)。同樣，中央機(jī)構(gòu)可以評(píng)估項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)成果測(cè)量方法、調(diào)查公民對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量的看法、設(shè)定產(chǎn)出和其他績(jī)效指標(biāo)、比較不同機(jī)構(gòu)間的運(yùn)行效率。

然而，很少有中央機(jī)構(gòu)努力去做這些事情。如果他們這樣做，可能會(huì)加劇其與支出機(jī)構(gòu)的對(duì)立，并有可能促使支出機(jī)構(gòu)在給上級(jí)提供數(shù)據(jù)時(shí)變得更加狡猾。此外，信息集中也與新公共管理理論相悖。新公共管理理論認(rèn)為，當(dāng)那些提供政府服務(wù)的人，對(duì)其所消耗資源和產(chǎn)出成果負(fù)有完全的責(zé)任時(shí)，就會(huì)減少其投機(jī)取巧的行為，提高其績(jī)效。更為重要的是，如果支出機(jī)構(gòu)擁有信息的所有權(quán)，可能會(huì)增加對(duì)新信息的使用。因此，即便信息不對(duì)稱會(huì)限制負(fù)責(zé)人合理分配資源的能力，但一些擁有先進(jìn)公共財(cái)政管理系統(tǒng)的國(guó)家都會(huì)選擇不集中控制信息。

這里提出的四個(gè)問(wèn)題，都是對(duì)信息本身會(huì)改變公共財(cái)政管理者行為的觀點(diǎn)的質(zhì)疑。了解一個(gè)項(xiàng)目比另一個(gè)更有效，并不足以促使政府重新分配資金。同樣地，認(rèn)識(shí)到一個(gè)項(xiàng)目不具備財(cái)政上的可持續(xù)性，也不足以讓政府更加謹(jǐn)慎行事。要使信息產(chǎn)生不同的效果，必須按照能夠改變公共資金運(yùn)用者行為的方式處理信息。

二、流程

在公共財(cái)政管理中，流程是將信息轉(zhuǎn)換為決策、行為或文件的過(guò)程。每一個(gè)重大的公共財(cái)政管理創(chuàng)新，都會(huì)改變一個(gè)甚至多個(gè)步驟，這些改變通常與信息的改變相關(guān)。為此，我們有必要區(qū)分兩種不同類型的流程：一類流程是許可性的，即可供政府選擇使用的；另一類流程是強(qiáng)制性的，即政府必須運(yùn)用規(guī)定的方法。

（一）常規(guī)流程

公共財(cái)政管理的顯著特點(diǎn)是大部分流程年年重復(fù)，變化很小。例如，審計(jì)者的常規(guī)流程包括審查賬目及編制財(cái)政狀況報(bào)告，預(yù)算制定者的常規(guī)工作是分配資源和監(jiān)督支出。常規(guī)流程的這種重復(fù)性能夠減少?zèng)_突、簡(jiǎn)化任務(wù)、穩(wěn)定角色和關(guān)系、協(xié)調(diào)大量瑣事。參與者不必每年為流程爭(zhēng)執(zhí)或者臨時(shí)建立新的流程。一般來(lái)說(shuō)，這部分常規(guī)性工作在做出單一決策前就已經(jīng)完成了，除非決策周期中的一些流程做出了新的調(diào)整。這些常規(guī)流程讓公共財(cái)政管理平穩(wěn)，并有助于及時(shí)開(kāi)展。

只有當(dāng)一項(xiàng)公共財(cái)政管理創(chuàng)新被植入到公共財(cái)政管理步驟時(shí)，才可以說(shuō)完成了這項(xiàng)創(chuàng)新。檢驗(yàn)新步驟融入常規(guī)流程的程度，是評(píng)估創(chuàng)新是否真正融入公共財(cái)政管理的有效手段。政府每年都需要決定是否進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，但項(xiàng)目評(píng)估不可能成為資源配置工作的全部。一段時(shí)間內(nèi)，澳大利亞是少數(shù)有效利用項(xiàng)目評(píng)估的國(guó)家之一，因?yàn)榘拇罄麃営幸粋€(gè)評(píng)估策略，能夠定期將有價(jià)值的發(fā)現(xiàn)納入預(yù)算決策過(guò)程中。相對(duì)于常規(guī)流程本身，其連接新舊流程之間的方式可能更重要。例如，一個(gè)中期預(yù)算框架作為獨(dú)立的流程不會(huì)有太大的作用，只有當(dāng)它被整合到年度預(yù)算中時(shí)，它才能對(duì)當(dāng)前的決策產(chǎn)生約束作用。

常規(guī)流程還有另外一面，它能緩和沖突，但卻無(wú)法吸引政治家和管理者給予支持和關(guān)注。在年檢中需要關(guān)注常規(guī)流程可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。改革者頻繁地對(duì)其創(chuàng)新進(jìn)行修補(bǔ)，以保持流程的活力，從而避免因流程太過(guò)常規(guī)化而喪失影響力。公共財(cái)政管理面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)是在保持政治領(lǐng)導(dǎo)人和管理負(fù)責(zé)人參與熱情的前提下，將創(chuàng)新嵌入到常規(guī)流程之中。用臨時(shí)措施豐富常規(guī)流程，可能是一種既能保持流程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又能吸引高層關(guān)注的明智之舉。

（二）決策框架

處理財(cái)政數(shù)據(jù)的第一步是將信息進(jìn)行分類，以用于決策或其他行動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，改變信息分類將不可避免地影響制定決策的方式。一般預(yù)算注重資金的投入——如工資、差旅、食宿以及其他項(xiàng)目支出金額。把預(yù)算方式從一般改變?yōu)轫?xiàng)目預(yù)算后，則關(guān)注重點(diǎn)是各項(xiàng)政策目標(biāo)——政府應(yīng)該支出多少以達(dá)成減少貧困、改善環(huán)境質(zhì)量以及其他公共目標(biāo)。

然而，流程與決策之間的聯(lián)系并不像改革者所認(rèn)為的那樣顯而易見(jiàn)，因?yàn)樗休^為復(fù)雜的公共財(cái)政管理系統(tǒng)都有多重分類。各國(guó)政府通常依據(jù)明細(xì)項(xiàng)目（即使他們有項(xiàng)目預(yù)算或績(jī)效預(yù)算）、行政單位、經(jīng)濟(jì)類別和職能部門(mén)來(lái)安排支出。其他分類可能依據(jù)區(qū)域、性別、年齡、接受者的收入，這些分類可能是強(qiáng)制的，也可能是自定的。然而，盡管政府可能維持多重分類標(biāo)準(zhǔn)，但只能以一種分類方式作為制定權(quán)威性決策的基礎(chǔ)。常見(jiàn)的公共財(cái)政管理改革錯(cuò)誤，是將陳述誤當(dāng)做決策，例如，將項(xiàng)目中的預(yù)算陳述或存在的績(jī)效模板，作為政府擁有此項(xiàng)預(yù)算的依據(jù)。大多數(shù)國(guó)家是按行政單位對(duì)會(huì)計(jì)核算、預(yù)算和其他財(cái)政管理流程進(jìn)行分類的。預(yù)算支出機(jī)構(gòu)（而非項(xiàng)目）提供服務(wù)，并為主要的問(wèn)責(zé)對(duì)象。而真正的項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)該無(wú)視機(jī)構(gòu)的界限，把服務(wù)于相同目標(biāo)的所有活動(dòng)與支出劃歸于同一個(gè)類別。然而在實(shí)踐中，大多數(shù)政府雖然宣稱他們有項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)際上他們僅僅將項(xiàng)目與可確定的機(jī)構(gòu)單位相聯(lián)系。例如，他們可能將水質(zhì)項(xiàng)目歸于水務(wù)局，但是沒(méi)有把其他開(kāi)展水質(zhì)工作的行政主體納入項(xiàng)目中。

根據(jù)上述的分類特征，可以得出如下啟示：第一，具有完整行政分類的政府，可能會(huì)去考慮以下這些問(wèn)題，即引入新的項(xiàng)目分類是否真的出于改變決策流程和責(zé)任關(guān)系的考慮？如果不是，這項(xiàng)改革可能耗費(fèi)多年，或者僅僅是改變表象，尤其是當(dāng)政府內(nèi)部對(duì)于目標(biāo)或最佳項(xiàng)目結(jié)構(gòu)存在分歧時(shí)。第二，公共財(cái)政管理變革應(yīng)著力于提高政府及機(jī)構(gòu)的管理能力，因?yàn)檫@些主體決定如何使用公共資金。第三，在主要分類中附注重要問(wèn)題或表明公共資金管理方式的計(jì)劃表或聲明，以此作為補(bǔ)充能夠更好地促進(jìn)財(cái)政管理。

Abstract：There exist shortfalls in the three public finance management tools，namely，information，procedure and rules. For example，the cost of obtaining external information is high，and there is information overload，conflict of policy-making division and negative function of rules. However，the management tools are not totally useless. The modernization of public finance management is a long-term task，which needs to constantly explore more complete information，complete procedure and more effective rules.

Key Words：public finance，information，procedure，rules

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) GX）