借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)　完善我國(guó)助學(xué)貸款制度

張世春

一、美國(guó)助學(xué)貸款的成功經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)的助學(xué)貸款在開辦初期也曾經(jīng)面臨過與中國(guó)助學(xué)貸款目前同樣尷尬的局面。聯(lián)邦政府1965年為高等教育助學(xué)貸款工程立法，啟動(dòng)了第一個(gè)聯(lián)邦助學(xué)貸款工程，1970年，許多從事助學(xué)貸款的銀行開始抵制助學(xué)貸款工程，從1972年開始，政府為了鼓勵(lì)銀行對(duì)學(xué)生發(fā)放貸款，采取了一系列措施與方法，才使得助學(xué)貸款制度不斷完善。根據(jù)2003年劍橋消費(fèi)者信用指數(shù)調(diào)查，22%的美國(guó)人負(fù)有助學(xué)貸款債務(wù)，助學(xué)貸款已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)大學(xué)生資助的最重要的方式。而近年來貸款的拖欠率卻從1990年的歷史最高峰22.4%降到了5.4%的歷史最低點(diǎn)。美國(guó)助學(xué)貸款的成功經(jīng)驗(yàn)歸納起來有以下幾點(diǎn)：

（一）助學(xué)理念的多元化

在美國(guó)高等教育發(fā)展史上，先后出現(xiàn)了六種大學(xué)生資助理念。最早出現(xiàn)的是來自民間的“慈善”與“宗教”理念，即以慈善之心資助學(xué)生，又通過學(xué)生去傳播宗教、弘揚(yáng)學(xué)問、效力社會(huì)；第二種資助理念是“為了國(guó)家利益，資助貧寒學(xué)生，培養(yǎng)精英人才”；第三、第四種資助理念是“人力資本投資”和“促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等”；第五種理念是“擴(kuò)大選擇自由”，其目的是使學(xué)生在選擇學(xué)校時(shí)能從自己的能力、專長(zhǎng)和興趣出發(fā)而不是將學(xué)費(fèi)的高低作為選擇報(bào)考志愿時(shí)考慮的首要因素；進(jìn)入80年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰斯通（B.Johnstone）提出了“成本分擔(dān)”理論，形成了第六種資助理念，他認(rèn)為納稅人、大學(xué)、企業(yè)、家庭和學(xué)生都是高等教育的獲利者，因此，高等教育的成本應(yīng)該由這四方分擔(dān)，而目前的情形是納稅人負(fù)擔(dān)過重，學(xué)生作為高等教育的直接受益者分擔(dān)不足。在財(cái)政危機(jī)的壓力和這一理念的支持下，聯(lián)邦政府大幅度調(diào)整了助學(xué)金和助學(xué)貸款的比例。

（二）助學(xué)項(xiàng)目的多樣化

多元混合的資助理念使美國(guó)大學(xué)生資助事業(yè)呈現(xiàn)出助學(xué)機(jī)構(gòu)多層次、資金來源多渠道、助學(xué)性質(zhì)多樣化的局面，眾多的助學(xué)項(xiàng)目從資助性質(zhì)看，可分為助學(xué)金、助學(xué)貸款、校園工讀和獎(jiǎng)學(xué)金四類；從資金來源看，大致分為聯(lián)邦政府資金（包括政府擔(dān)保的銀行資金）、州政府資金、高等院校資金以及慈善團(tuán)體資金，其中，聯(lián)邦政府是最大的資助者，其資助主要包括兩種形式：

1.PELL捐助。這是美國(guó)目前最重要的助學(xué)金項(xiàng)目，它的資助目標(biāo)是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，向最低收入家庭學(xué)生提供“一個(gè)經(jīng)濟(jì)資助的基礎(chǔ)”。2000-2001學(xué)年最高金額為4000美元。

2.聯(lián)邦擔(dān)保貸款。主要包括兩種：（1）“帕金斯貸學(xué)金”,其資金直接來源于政府，目標(biāo)是“為國(guó)家利益資助貧困學(xué)生，造就國(guó)家所需人才”。與此目標(biāo)相一致的資助條件和優(yōu)惠有：一是資助對(duì)象為家庭狀況低下的學(xué)生；二是在校學(xué)習(xí)的利息由政府支付，還款期限的年利率僅為5%；三是借貸的學(xué)生畢業(yè)后如參軍服役或到特定公立中小學(xué)任教等都可以部分或全部免還貸款。（2）“斯泰福貸學(xué)金”，這是美國(guó)目前最盛行的助學(xué)貸款。“斯泰福貸學(xué)金”按貸款資金來源不同分為兩種：一種是資金直接來源于政府；另一種是由銀行或其他金融機(jī)構(gòu)提供貸款，由州政府進(jìn)行擔(dān)保，聯(lián)邦政府進(jìn)行再擔(dān)保。如果學(xué)生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法還貸，州政府和聯(lián)邦政府將向銀行賠付95%的拖欠貸款。

（三）政府為助學(xué)貸款提供擔(dān)保，提高了銀行放貸的積極性

如前面介紹的美國(guó)目前最流行的“斯泰福貸學(xué)金”，大部分資金由銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供，由州政府為貸款進(jìn)行擔(dān)保，聯(lián)邦政府進(jìn)行再擔(dān)保。由此可見，在美國(guó)的助學(xué)貸款制度中，銀行發(fā)放助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)很小，政府和學(xué)生扮演主角，銀行只是扮演配角，承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)的是政府而不是銀行。

（四）完善的“防”、“罰”措施，降低了貸款拖欠率

首先，美國(guó)政府在助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)防范上大做文章，其具體措施主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是規(guī)定了非常靈活的還款方式和眾多的優(yōu)惠減免措施，以避免學(xué)生因還貸任務(wù)過重而造成拖欠。二是利用經(jīng)濟(jì)杠桿提高銀行追討債務(wù)的積極性，從而降低拖欠率。政府規(guī)定，如果發(fā)生拖欠，銀行經(jīng)過努力，并且要提供自己已經(jīng)盡了最大努力卻確實(shí)無法收回貸款的證據(jù)——包括與拖欠者進(jìn)行電話聯(lián)系的記錄、郵寄的追討信函等，180天以后仍然未能成功回收，銀行才能將被拖欠的貸款轉(zhuǎn)給政府的擔(dān)保機(jī)構(gòu)并從那得到全部補(bǔ)償。三是政府利用法律手段完善助學(xué)貸款制度，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)1992年《高等教育法》的修正案規(guī)定，如果某個(gè)高校學(xué)生貸款拖欠率太高，教育管理部門會(huì)對(duì)其進(jìn)行審查，暫停該校學(xué)生的貸款申請(qǐng)資格，這將嚴(yán)重危及學(xué)校的生存，從而促進(jìn)高校強(qiáng)化對(duì)學(xué)生的信用教育，加強(qiáng)助學(xué)貸款的管理。

其次，在擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)違約貸款進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，聯(lián)邦政府也加大了對(duì)拖欠者的懲罰力度。懲罰措施主要有：（1）將拖欠者情況報(bào)告給信用局，記入學(xué)生信用記錄；（2）失去申請(qǐng)延期還款及債務(wù)免除的資格；（3）拖欠賬戶會(huì)被轉(zhuǎn)給專門的追討機(jī)構(gòu)進(jìn)行追討，拖欠者除需要繳納滯納金、罰息以外，還要承擔(dān)追討費(fèi)用；（4）授權(quán)稅務(wù)部門從個(gè)人所得稅返還款中扣款，授權(quán)雇傭單位扣除一定比例工資抵充拖欠款；（5）將拖欠者名字在媒體上曝光；（6）將惡意拖欠者訴諸法律，并由拖欠者承擔(dān)審判費(fèi)、律師費(fèi)等。

二、借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)助學(xué)貸款制度

（一）正確認(rèn)識(shí)高等教育與助學(xué)貸款的關(guān)系，設(shè)計(jì)合理的助學(xué)貸款制度

1.高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。高等教育被公認(rèn)是提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利水平的根本手段，它有助于提高全社會(huì)的文化和文明程度、降低貧困和犯罪；它還是一種人力資本投資，有利于提高全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有很強(qiáng)的正外部性，因此，政府有責(zé)任承擔(dān)高等教育費(fèi)用；但是，高等教育不是純公共產(chǎn)品，它是職業(yè)教育，家庭和學(xué)生是其直接獲益者，一般來說，接受了高等教育的人與只具有普通教育學(xué)歷的人相比能夠獲得相對(duì)更高的收入和更多的工作保障，因此，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”原則，高等教育的費(fèi)用應(yīng)該由這幾方共同分擔(dān)，而不應(yīng)該由政府獨(dú)自承擔(dān)。

2.助學(xué)貸款不是純粹的金融產(chǎn)品。助學(xué)貸款是銀行為高等教育融資、向社會(huì)提供的一種金融產(chǎn)品，但它又不是一般的金融產(chǎn)品，它是為了實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公平”、“機(jī)會(huì)均等”等政府的政策目標(biāo)而向貧困家庭學(xué)生發(fā)放的貸款。由于助學(xué)貸款的目標(biāo)群體是貧困家庭學(xué)生，而經(jīng)濟(jì)困難家庭往往難為貸款提供有效的抵押和擔(dān)保，因而使得助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)較大，加之助學(xué)貸款單筆業(yè)務(wù)量小、學(xué)生畢業(yè)后流動(dòng)性大，給銀行貸后催收管理帶來了很大的困難，因此又增加了銀行的管理成本。正是由于助學(xué)貸款的高風(fēng)險(xiǎn)和高成本特點(diǎn)，如果沒有政府的參與，銀行要么收取較高的利率和承擔(dān)費(fèi)來彌補(bǔ)高風(fēng)險(xiǎn)、高成本，要么減少甚至干脆放棄經(jīng)營(yíng)該種金融產(chǎn)品，這勢(shì)必造成助學(xué)貸款市場(chǎng)的萎縮。

3.正確認(rèn)識(shí)和處理高等教育與助學(xué)貸款的關(guān)系，設(shè)計(jì)出合理的、可持續(xù)發(fā)展的助學(xué)貸款制度。由于高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，使得作為金融產(chǎn)品的助學(xué)貸款已不再是學(xué)生和銀行之間的純粹的商業(yè)性貸款，而是在政府廣泛參與和支持下的一種政策性貸款，是一種具有公益性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此在助學(xué)貸款的制度設(shè)計(jì)上，要體現(xiàn)出助學(xué)貸款的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，加大政府的支持力度，充分考慮貸款銀行的利益以保證助學(xué)貸款的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)財(cái)政的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)的助學(xué)貸款由銀行出資、政府擔(dān)保是最理想的選擇。

（二）建立“一攬子”助學(xué)規(guī)劃，完善我國(guó)高等教育資助體系

建立“一攬子”助學(xué)規(guī)劃，首先就是要拓寬大學(xué)生資助的籌資渠道，擴(kuò)大助學(xué)資金來源。一方面通過政府和媒體大力宣傳，動(dòng)員社會(huì)各界力量，如企業(yè)集團(tuán)、民間機(jī)構(gòu)、宗教組織以及個(gè)人等，提供貸款或設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金來捐資助學(xué)；另一方面可以考慮設(shè)立政府擔(dān)保的助學(xué)基金，通過向社會(huì)公開集資的方式解決財(cái)政資金不足問題、擴(kuò)大助學(xué)資金來源；其次就是要增加助學(xué)方式，國(guó)家助學(xué)貸款只是幫助經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生完成高等教育的重要措施之一，根據(jù)我國(guó)人口眾多、城鄉(xiāng)差別明顯、大學(xué)生資助需求多樣的特點(diǎn)，我國(guó)的高等教育資助體系應(yīng)該包括獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)等多種資助方式，應(yīng)該建立以助學(xué)貸款為主，獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、勤工儉學(xué)、減免措施等為輔的“一攬子”助學(xué)規(guī)劃，完善我國(guó)高等教育資助體系。

（三）加快高等教育資助立法

政府應(yīng)盡快制定和頒布《高等教育資助法》，使我國(guó)的大學(xué)生資助尤其是助學(xué)貸款工程有法可依。美國(guó)的助學(xué)貸款工程能夠順利實(shí)施并不斷完善，很大程度上得益于美國(guó)國(guó)會(huì)為助學(xué)工程制定并不斷修正相應(yīng)的法律與法規(guī)。立法一是要保障各項(xiàng)助學(xué)資金的專項(xiàng)使用和安全營(yíng)運(yùn)，讓社會(huì)各界放心地捐資助學(xué)；二是要為助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與防范提供法律保障，通過立法明確規(guī)定政府、銀行、借款學(xué)生在助學(xué)貸款中的權(quán)利和義務(wù)，以法律形式確保銀行信貸資金的安全，提高銀行放貸的積極性。

（四）建立和完善國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

為了鼓勵(lì)商業(yè)銀行開展國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，我國(guó)政府已經(jīng)著手建立“國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金”。根據(jù)2004年6月8日教育部、財(cái)政部、人行、銀監(jiān)會(huì)共同頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)家助學(xué)貸款工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱意見）中規(guī)定“按隸屬關(guān)系，由財(cái)政和普通高校按貸款當(dāng)年發(fā)生額的一定比例建立國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，給予經(jīng)辦行適當(dāng)補(bǔ)償，具體比例在招投標(biāo)時(shí)確定?！骷?jí)國(guó)家助學(xué)貸款管理中心在確認(rèn)經(jīng)辦銀行年度貸款實(shí)際發(fā)放額后，將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金統(tǒng)一支付給經(jīng)辦銀行。”《意見》中規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的支付方法值得商榷，提前將“適當(dāng)”比例的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金支付給銀行，“適當(dāng)補(bǔ)償”的比例難以把握，過低，彌補(bǔ)不了銀行的損失；過高，增加財(cái)政和高校的負(fù)擔(dān)，甚至可能出現(xiàn)尋租行為——商業(yè)銀行合謀大幅度提高補(bǔ)償比例以謀取超額利潤(rùn)，最終造成補(bǔ)償機(jī)制缺乏效率。

完善的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該是既公平又有效率的，一方面國(guó)家助學(xué)貸款作為具有公益性質(zhì)的政策性貸款，由銀行出資、政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)才合乎公平原則；另一方面銀行發(fā)放貸款獲得了利息收入，理應(yīng)承擔(dān)加強(qiáng)貸后催收管理的責(zé)任，當(dāng)銀行盡了責(zé)而貸款仍然無法收回時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任就應(yīng)該由政府承擔(dān)，然后由政府的助學(xué)貸款管理機(jī)構(gòu)繼續(xù)行使追收責(zé)任，直至把損失減低到最少。因此，政府和銀行團(tuán)結(jié)協(xié)作，共同努力防范和降低風(fēng)險(xiǎn)才是有效率的。具體的操作方法可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際制定：按五級(jí)分類方法，銀行將劃分為損失類的助學(xué)貸款連同催收記錄轉(zhuǎn)交給國(guó)家助學(xué)貸款管理中心，管理中心審查后將確認(rèn)的損失額支付給銀行，然后由管理中心根據(jù)貸款的具體情況或繼續(xù)行使催收責(zé)任或予以核銷。

（五）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是降低貸款拖欠率，提高助學(xué)資金使用效率的關(guān)鍵。一是要加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的誠(chéng)信教育。因?yàn)檎\(chéng)信度決定了借款學(xué)生是否愿意履行契約是否有還款的主觀愿望。因此，高校和社會(huì)傳媒要加大宣傳力度，幫助學(xué)生樹立信用意識(shí)，筑起防范風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障。二是要設(shè)置靈活的還款方式和減免措施。因?yàn)閷W(xué)生能否按期還款，除了有還款意愿以外還取決于他們的還款能力，那么按照學(xué)生的還款能力來設(shè)計(jì)靈活的還款方式就成為保障貸款按期收回、降低拖欠率的第二道防線；對(duì)于愿意放棄大城市工作機(jī)會(huì)去貧困地區(qū)和西部地區(qū)工作或確實(shí)喪失還款能力的學(xué)生實(shí)施減免，減免部分由政府承擔(dān)，將風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制落到實(shí)處。三是要對(duì)違約者實(shí)施行之有效的處罰，使違約成本高于履約成本，迫使借款人履行契約，按期還本付息。