走向開放性決策

嚴官金　王潤濤

決策失誤，常讓人痛徹心扉。人們期望用智慧和制度來避免或減少人為因素造成的損失。2005年湖北省政府以一號文件的形式出臺了《關于推進行政決策科學化民主化的若干意見》，引起了社會的廣泛關注和熱烈期盼。

起草背景：加強執(zhí)政能力建設的必然要求

現(xiàn)代社會的多元與復雜性決定一個政府的科學決策必須依賴于廣泛的咨詢，必須有章可循。黨的十六大報告指出，“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化”。黨的十六屆三中全會提出要把完善政府重大經(jīng)濟問題的科學化、 民主化、規(guī)范化決策程序，作為轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能的重要任務，充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術，增強透明度和公眾參與度。2004年3月，國務院頒發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，明確了健全行政決策機制的基本要求，架構了公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制，強調(diào)實行依法決策、科學決策、民主決策。2004年9月，黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設的高度，提出要“科學決策、民主決策、依法決策”。這充分說明，著力推進決策科學化、民主化，已成為黨和國家的一種戰(zhàn)略和決策。

與此同時，我省決策科學化、民主化推進工作也在積極醞釀之中。2004年1月30日，中共中央政治局委員、湖北省委書記俞正聲同志對胡鞍鋼先生撰寫的《積極建言，影響決策》一文作出批示：“我省在決策的民主化、科學化、廣泛聽取各方面意見等方面，有不少應改進之處，特別是將其制度化，更需要做出進一步的努力?！?月16日，省政府辦公廳召集研究室、發(fā)展研究中心、參事室、文史館、社科院等部門負責同志，討論如何促進我省決策科學化民主化的問題。與會同志對我省決策科學化民主化的相關工作進行了回顧和總結(jié)，對我省推進決策科學化民主化提出了建議。會后，專門成立文件起草組，經(jīng)過研討、起草、修改，先后五易其稿，形成了《關于推進決策科學化民主化的若干意見》。羅清泉省長、周堅衛(wèi)常務副省長親自審改，省長辦公會于2004年12月討論通過，并以2005年省政府1號文件的形式頒布。

2005年2月，溫家寶總理在國務院第三次廉政工作會議上、在湖北省政府系統(tǒng)廉政工作會議上，都提出今年重點要抓好八個方面的改革和制度建設，第一條都是改革和完善政府決策機制。

就我國、我省的決策機制建設而言，這些無疑是一個積極的信號。

意義詮釋：從領導決策到廣納良言

決策的科學化，就是要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，尊重人類社會發(fā)展規(guī)律和自然規(guī)律，使重大經(jīng)濟決策能夠正確反映市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，反映客觀實際，使各項決策具有預測性、前瞻性和引導性。決策的民主化，就是要在決策過程中，廣泛聽取各方面意見，廣納群賢，集思廣益，集中群眾的智慧，兼顧各方面的愿望和要求。不僅要聽取專家學者的意見，也要聽取一般老百姓的意見；不僅要聽取正面的建議，也要聽取不同的意見；不僅在決策前聽取各方面意見，而且要在決策實施過程中注意聽取各方面的反映。

推進決策科學化民主化是建設社會主義政治文明的重要任務。決策的科學化民主化是社會主義民主政治建設的重要任務，是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)。多年來，我省在重大行政決策的形成過程中，十分重視調(diào)查研究，善于聽取和采納各方面的意見與建議。全省在加強民主政治建設、推進決策科學化民主化方面，作了大量扎實而有效的工作。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和武漢市的“禁麻”就是這方面的典型范例。但現(xiàn)行的行政決策機制仍然存在諸多缺陷和不足，憑經(jīng)驗決策、盲目決策、倉促決策的現(xiàn)象時而有之。武漢外灘花園和龜山武赤壁全景畫館的修建，為我們留下了深刻的教訓。

推進決策科學化民主化是提高政府行政能力和科學執(zhí)政的重要內(nèi)容。按照加強黨的執(zhí)政能力建設的總體要求，做好政府工作必須不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力?！拔宸N能力”的提高都要求改革和完善決策機制，推進決策科學化民主化。只有不斷推進行政決策科學化民主化，才能確保公共政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和有效性，才能做到科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。推進決策科學化民主化是我省實現(xiàn)全面建設小康社會目標的重要保證。在國際國內(nèi)新形勢下，按照全面建設小康社會目標和科學發(fā)展觀的要求，必須多視角、多層次、全方位地對改革、發(fā)展和穩(wěn)定工作中的重大問題進行深入研究。這既為我們提出了一系列新的重大決策課題，也對政府的決策機制、決策方式、決策能力、決策效率提出了新的要求。當前，發(fā)展不夠仍然是我省的突出問題，面對極其復雜的決策環(huán)境，如果沒有完善的決策機制，就難免出現(xiàn)決策失誤。

我省《關于推進行政決策科學化民主化的若干意見》在很多方面進行了探索和創(chuàng)新，其中有幾大亮點：

一是兼聽則明，少數(shù)人的不同意見有了地位。《意見》提出，全省重大政策調(diào)整、重要資源配置、重大建設項目等重大行政決策，一般要遵循以下程序：立項，前期調(diào)研，論證，決定，評估與修正。要特別注意聽取不同意見。切實做到不經(jīng)個別醞釀的問題不倉促上會，意見分歧大的問題不急于拍板決策。這從法規(guī)的層面上，給確?！凹媛爠t明”立下了規(guī)矩，從而為減少、糾正和避免決策失誤提供了制度保證。

二是決策效果跟蹤，給項目實施裝上“剎車”，杜絕“釣魚工程”。《意見》提出，行政決策形成決定進入實施階段后，要分別組織有關部門、社會組織和專家對決策效果進行跟蹤評估，對決策實施過程中可能出現(xiàn)的問題及時提出修正意見，對于存在問題的決策事項，要對其作出是否停止實施、延期實施、修正實施的決定。有關部門曾對“八五”期間我省批準設計概算投資的100個項目進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)實際完成總投資比概算翻了一番，最高的竟超過五倍，而且有近1/3的項目為超過設計工期和成本、不能投資使用的不正常項目。造成這種現(xiàn)象，一方面是對政府決策缺乏有效的監(jiān)督和制約，項目決策、建設、運營處于“三脫節(jié)”狀態(tài)；另一方面，是缺乏對項目建設過程中的動態(tài)效果監(jiān)控機制，無法及時終止無效項目?！兑庖姟藩殑?chuàng)對決策進入實施階段后的“評估與修正”程序，確保隨時對決策實施過程中可能出現(xiàn)的問題作出反應，猶如給項目實施裝上了“剎車”。

三是決策失誤追究“拍板者”責任。法律對貪污、受賄等經(jīng)濟犯罪有明確的懲治依據(jù)，而對決策失誤造成的國家經(jīng)濟損失，沒人出來承擔責任或因此受到處罰和制裁，充其量檢討一番，易地挪窩繼續(xù)做“太平宮”?！兑庖姟诽岢?，按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權力與決策責任相統(tǒng)一。對于未經(jīng)認真調(diào)查研究、未經(jīng)充分論證、未經(jīng)領導集體討論作出的決策，或集體決策失誤造成重大損失的，要追究決策人的行政過錯責任?！兑庖姟访鞔_了行政首長對行政決策負全部責任，過去在決策方面存在的“責任真空”，如今在法規(guī)的層面上被填補了這是很大的進步。

四是無記名投票考核重大行政決策效果。強調(diào)決策過程中的公眾參與，是《意見》中最讓人眼睛一亮的內(nèi)容?！兑庖姟诽岢觯ㄆ趯χ卮鬀Q策事項進行考核檢查。條件成熟時，可組織市(州)、縣(市)對省級重大行政決策效果進行無記名投票考核，組織群眾對重大行政決策進行評議，把群眾的認可程度作為評價行政決策科學性的重要依據(jù)。群眾可通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政府熱線、信訪部門、座談會、聽證會以及調(diào)查機構等多種形式，參與決策的全過程。政府決策的根本目的是為了滿足公眾需要，在決策形成過程中，注意吸收和聽取公眾的利益表達，有利于保障決策的科學性，也有利于決策的執(zhí)行，凸顯了“以人為本”、“以民為本”的現(xiàn)代政府理念。

從個人決策向集體決策乃至廣泛民主參與決策的方向轉(zhuǎn)變，從不透明決策向透明決策轉(zhuǎn)變，從封閉型決策向開放型決策轉(zhuǎn)變。這些決策機制的重大變化，反映了社會的日益進步，政治的日益民主，輿論的日益開放。

工作推進：給“三拍”式?jīng)Q策畫上句號

深刻了解民情是決策的基礎。民情，是我們作出決策的根本依據(jù)。各級行政機關無論作出什么決策，首先必須深入群眾，深入基層，認真調(diào)查研究，了解實際情況，使各項決策真正建立在客觀公正的堅實基礎之上。

充分反映民意是決策的關鍵。人民群眾既應是各項決策的直接受益者，又是這些決策的具體實踐者。他們的各種意見、建議和愿望，對各項決策的制定理應具有至關重要的影響。各級行政機關作決策時必須廣泛聽取群眾的呼聲，充分反映人民的意愿，切實把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應，作為衡量各項決策正確與否的根本標準。

切實珍惜民力是決策的落腳點。所謂民力，就是指蘊藏在人民群眾之中的各種力量，既包括物質(zhì)力量，也包括精神力量；既包括人力、物力和財力，也包括人的積極性、創(chuàng)造性和建設熱情。要愛惜人民的勞動果實，珍惜群眾的建設熱情，實事求是，量力而行，不搞那些勞民傷財、沽名釣譽的“形象工程”、“政績工程”。

過去，由于責任不明，決策者沒有壓力，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”，“三拍工程”屢見不鮮，給國家和人民的財富、環(huán)境等多方面造成巨大損失?！兑庖姟诽岢觯⒑屯晟菩姓Q策科學化民主化的基本制度，包括建立重大行政決策依法向人大及其常委會報告制度、建立重大行政決策的民主協(xié)商制度、進一步健全和落實專家咨詢制度、建立社情民意反饋制度、建立和完善民主科學決策的監(jiān)督制度、建立健全決策失誤責任追究制度。當前，主要是突出四項制度建設：

一是建立社情民意反映制度。各級政府及其組成部門要廣泛開辟社情民意的反饋渠道。通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政府熱線、信訪部門以及調(diào)查機構等多種形式，了解群眾對行政決策的意見和建議。高度重視人民群眾來信來訪工作，進一步完善信訪制度，確保信訪渠道暢通。對群眾來信來訪中反映的決策方案實施前、執(zhí)行中以及可能出現(xiàn)的各種問題，予以高度關注，并認真研究解決辦法。善于從群眾來信來訪中確立行政決策事項，完善行政決策措施。

二是健全社會公示制度和聽證制度。社會公示制度和聽證制度是現(xiàn)代社會民主政治建設的重要標志。對那些與群眾利益密切相關的重大決策及事項，如干部人事任免、基礎設施建設、行政處罰事項等，實行社會的公示制、聽證制，有利于調(diào)動人民群眾的政治參與熱情，擴大公民有序的政治參與；有利于使各項決策的過程和內(nèi)容更加公開化，增加決策的透明度，保證人民群眾知情權、選擇權的落實；有利于加強人民群眾對決策過程的監(jiān)督，保證決策的公平公正、科學合理，更加符合人民群眾的利益。建立健全重大決策的社會公示制度和聽證制度，是各級黨委和政府推進決策的科學化民主化，彰顯政治誠信，取信于民的重要舉措。

三是完善專家咨詢制度。提請政府討論決定的重大決策建議，必須以重大行政決策研究計劃為依據(jù)，經(jīng)過政府咨詢機構的論證評估和政府法制機構合法性論證。起草重要的地方政府規(guī)章，一般應采取座談會、研討會、聽證會等形式，廣泛聽取有關機關、組織、相關領域?qū)＜壹吧鐣姷囊庖?。凡屬重大行政決策事項，在提交政府常務會議或省(市)長辦公會議討論決定前，應經(jīng)專家咨詢論證。有組織地廣泛聯(lián)系專家學者，建立健全決策咨詢網(wǎng)絡和信息支持系統(tǒng)。

四是實行決策論證制和責任制。不經(jīng)論證，倉促決策，造成決策嚴重失誤的現(xiàn)象，在少數(shù)地方、基層仍然存在。有鑒于此，黨的十六大報告強調(diào)指出，要“實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”。對于那些不遵重國家、社會、集體利益和公民合法權益的決策行為，要毫不手軟地追究決策者的責任。各級黨委和政府一定要按照“三個代表”的要求，深懷愛民之心，恪守為民之責，善謀富民之策，多辦利民之事，千方百計使各項決策更加符合人民群眾的根本利益。