２００１年以來我國房地產(chǎn)政策評述

夏筱英

2001年以來的我國房地產(chǎn)政策

2001年的195號文件

文件劃定了我國房地產(chǎn)金融的模式，即銀行資金對房地產(chǎn)開發(fā)僅僅起助推作用，不能成為房地產(chǎn)開發(fā)主要資金來源。該文件對銀行資金進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)圈定了三條途徑：一是開發(fā)商以自有資金支付土地出讓金和拆遷補(bǔ)償費(fèi)取得國有土地使用權(quán)，并辦理了《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃使用證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》后，銀行可向其發(fā)放開發(fā)貸款，但房地產(chǎn)企業(yè)自有資金應(yīng)不低于總投資的30％；二是在項目施工臨近尾聲，即多層住宅封頂或高層住宅完成總投資2／3時，商業(yè)銀行可向個人發(fā)放按揭貸款，但貸款額不得超過房價的80％；三是商業(yè)銀行可向房地產(chǎn)公司發(fā)放少量的流動資金貸款。

遺憾的是，2001年以來，195號文件一直沒有得到有效實(shí)施。房地產(chǎn)金融的現(xiàn)實(shí)模式是連環(huán)抵押和融資，其通行的操作程序是以流動資金貸款交納土地出讓金，取得“四證”，然后申請開發(fā)貸款，同時建設(shè)施工單位墊資修建，項目打好地基就啟動按揭貸款程序。這樣實(shí)施的結(jié)果導(dǎo)致銀行信貸資金大量流入房地產(chǎn)業(yè)，積累了一定的金融風(fēng)險；房地產(chǎn)企業(yè)占用施工企業(yè)資金，加大了施工企業(yè)負(fù)擔(dān)，形成施工企業(yè)拖欠民工工資；一部分房地產(chǎn)企業(yè)在當(dāng)?shù)刭J款，異地使用，帶動部分地區(qū)土地價格和房價過快上漲，局部性過熱有所顯現(xiàn)。

2002年對房地產(chǎn)金融的大檢查

檢查的范圍是商業(yè)銀行在2001年6月—2002年9月的房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)的辦理情況。檢查結(jié)果在2003年2月發(fā)布的《2002年貨幣政策執(zhí)行報告》中進(jìn)行了披露。其主要內(nèi)容是“違規(guī)貸款”主要集中在房地產(chǎn)開發(fā)貸款和個人商業(yè)用房貸款，表現(xiàn)為對“四證”不全項目發(fā)放貸款、在開發(fā)商自有資金尚未達(dá)到開發(fā)項目總投資30％的情況下發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款。

《2002年貨幣政策執(zhí)行報告》的文件盡管措辭嚴(yán)厲而明確，但僅僅具有警示性意義，房地產(chǎn)金融違規(guī)現(xiàn)象并未得到有效遏制。假按揭、房價虛增、流動資金貸款用作開發(fā)費(fèi)用等行為有增無減，上海首富周正毅的上海市“東八塊”項目騙取銀行信貸資金超過10億元等案件的浮出水面，使管理層不得不正視房地產(chǎn)金融所隱藏的問題。

2003年6月的121號文件適時出臺

該文是195號文件的具體化，其主要內(nèi)容是要求商業(yè)銀行不得向未取得“四證”的開發(fā)項目發(fā)放任何形式貸款，嚴(yán)禁以房地產(chǎn)開發(fā)流動資金貸款及其他形式貸款科目發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款；不得向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放用于繳交上地出讓金的貸款；施工企業(yè)只能將所獲流動資金貸款用于購買施工所需設(shè)備，禁止為房地產(chǎn)企業(yè)墊資；只能對購買主體結(jié)構(gòu)已封頂住房的個人發(fā)放個人住房貸款。

121號文件是一個窗口指導(dǎo)性的措施，其收效并不十分顯著。

2004年中國銀監(jiān)會的“指引”

2004年：月26日，中國銀監(jiān)會在網(wǎng)站上發(fā)布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險管理指引(征求意見稿)》?！爸敢币苑浅＞唧w和富于操作性的方式，對商業(yè)銀行房地產(chǎn)信貸風(fēng)險管理做出了要求。這還只是征求意見稿，“征求社會各方面意見”的公示期為一個月，到2004年3月26日到期。該意見稿的主要內(nèi)容是建立核查制度，商業(yè)銀行應(yīng)對內(nèi)部職能部門和分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)貸款發(fā)放質(zhì)量的年度全面稽核，并形成稽核報告：規(guī)定具體的違規(guī)懲戒措施；要求商業(yè)銀行對房地產(chǎn)企業(yè)的貸款前做詳盡調(diào)查，其詳盡程度幾乎與房地產(chǎn)企業(yè)上市審核相仿：針對虛假按揭實(shí)施完整的預(yù)防辦法，加強(qiáng)做假的代價和責(zé)任，規(guī)定還款能力的明確指標(biāo)。

2005年3月，央行公布新的房貸政策

2005年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，2005年“將重點(diǎn)抑制生產(chǎn)資料價格和房地產(chǎn)價格過快上漲”。從2005年3月17日起，將現(xiàn)行的住房貸款優(yōu)惠利率回歸到同期貸款利率水平，實(shí)行下限管理，下限利率水平為相應(yīng)期限檔次貸款基準(zhǔn)利率的o．9倍，商業(yè)銀行法人可根據(jù)具體情況自主確定利率水平和內(nèi)部定價規(guī)則。同時，對房地產(chǎn)價格上漲過快城市或地區(qū)，個人住房貸款最低首付款比例可由現(xiàn)行的20％提高到30％；具體調(diào)整的城市或地區(qū)，可由商業(yè)銀行法人根據(jù)國家有關(guān)部門公布的各地房地產(chǎn)價格漲幅自行確定，不搞一刀切。3月l 7日，央行再次決定公積金貸款利率提高0．18個百分點(diǎn)。盡管央行的調(diào)控舉動在預(yù)料之中，但值得關(guān)注的是，其一，此次房地產(chǎn)調(diào)控并不是從緊縮開發(fā)商銀根和土地供給上，而是從需求上調(diào)控；其二，房地產(chǎn)商對此反應(yīng)溫和，相反，老百姓卻態(tài)度激烈。據(jù)新浪網(wǎng)調(diào)查顯示：近六成的網(wǎng)民認(rèn)為，央行房貸新政會影響自己的購房計劃，近八成網(wǎng)民認(rèn)為，央行調(diào)整利率受影響最大的是普通買房人。

2005年3月的《通知》

2005年3月26日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價格的通知0。這份《通知》針對房價上漲過快的現(xiàn)象明確提出八點(diǎn)要求。4月3日，新華社以評論員文章的形式向全國發(fā)布了該《通知》的主要精神，即“國八點(diǎn)”。第一條要求高度重視穩(wěn)定房價，第二條要求切實(shí)負(fù)起穩(wěn)定住房價格的責(zé)任，其后六條均為調(diào)控房價的具體政策路徑?！锻ㄖ愤€警告：如不及時加以控制或處理不當(dāng)，局部性和結(jié)構(gòu)性問題有可能演變?yōu)槿中詥栴}。

這并非一份操作手冊，而是要求各地在落實(shí)國家政策的前提下，研究制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的調(diào)控措施。具體政策路徑是大力調(diào)整和改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格限制被動性住房需求，正確引導(dǎo)居民合理消費(fèi)預(yù)期，全面監(jiān)測房地產(chǎn)市場運(yùn)行，積極貫徹調(diào)控住房供求的各項措施，認(rèn)真組織對穩(wěn)定住房價格工作的督促檢查。

2005年4月房地產(chǎn)形勢座談會

2005年4月24～25日，全國部分城市房地產(chǎn)形勢座談會在上海召開，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理曾培炎出席會議并講話。曾培炎指出，抑制房價過快上漲勢頭是今年宏觀調(diào)控的一項重要任務(wù)。要加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場和房價波動的監(jiān)測，從實(shí)際出發(fā)制定和落實(shí)調(diào)控措施，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

2005年5月《意見》

2005年5月11日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等七部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》，《意見》將從6月1日起生效，要求遏制投機(jī)性炒房，控制投資性購房，鼓勵普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，合理引導(dǎo)住房消費(fèi)，促進(jìn)住房價格的基本穩(wěn)定和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。實(shí)行實(shí)名制購房，“期房”將禁止轉(zhuǎn)讓。禁止商品房預(yù)購人將購買的未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓；在預(yù)售商品房竣工交付，預(yù)購人取得房屋所有權(quán)證之前，房地產(chǎn)主管部門不得為其辦理轉(zhuǎn)讓等手續(xù)；房屋所有權(quán)申請人與登記備案的預(yù)售合同載明的預(yù)購人不一致的，房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)不得為其辦

理房屋權(quán)屬登記手續(xù)。實(shí)行實(shí)名制購房，推行商品房預(yù)銷售合同網(wǎng)上即時備案，防范私下交易行為。

2005年5月《通知》

5月26日國稅局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)稅收管理的通知》，要求對房地產(chǎn)稅收實(shí)施一體化管理。房地產(chǎn)稅收一體化管理的總體要求是，在現(xiàn)行職責(zé)分工和征管要求的基礎(chǔ)上，整合征管資源，以契稅管理先繳納稅款、后辦理產(chǎn)權(quán)證書(簡稱“先稅后證”)為把手，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，搞好各征管環(huán)節(jié)連接，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)諸稅種間的有機(jī)銜接。

《意見》體現(xiàn)的新含義

內(nèi)容具體且針對性強(qiáng)

與此前針對房價出臺的還貸“加息”、“國八條”等政策不同，這個被稱為“新八條”，的房產(chǎn)新政，既不是就某一環(huán)節(jié)進(jìn)行的調(diào)整，也不似往常宏觀政策多以概括性指導(dǎo)意見為主，而是以非常細(xì)致的邊界給出了房地產(chǎn)業(yè)的整體走向。

2005年3月的住房還貸“加息”政策出臺，本為打擊炒房者，但“一刀切”的加息卻影響了炒房者與買房人。顯然，“新八條”的政策指向更為明確，例如，這次房產(chǎn)新政規(guī)定：嚴(yán)禁“炒地”，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓“期房”，兩年內(nèi)轉(zhuǎn)手交易征收全額營業(yè)稅。這對于想把住房當(dāng)作中短期投資品的人而言，無疑增大了成本壓力?！靶掳藯l”不僅意味著政府對于房地產(chǎn)的調(diào)節(jié)政策更加細(xì)致，更在講求效率的基礎(chǔ)上注入了公平因素。在需求方面，瞄準(zhǔn)具有炒房動機(jī)者，而不是買房行為本身，正是“新八條”較加息政策的進(jìn)步之處。

決策層取得共識

《意見》是建設(shè)部等七部委聯(lián)合出臺的，足見決策層在這個問題的認(rèn)識上取得了高度的一致。在此前，高層對房地產(chǎn)市場的認(rèn)識并不十分統(tǒng)一。最早對房地產(chǎn)行業(yè)提出預(yù)警的是央行，2002年8月，央行首次提到要“防止產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫，防止信貸過度集中于房地產(chǎn)業(yè)”。2003年6月，下發(fā)了被業(yè)界稱為“121號文件”的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，重申了商業(yè)銀行不得給自有資金比例低于30％的房地產(chǎn)商貸款的規(guī)定。但是時隔不久，國務(wù)院又出臺了18號文件，業(yè)界也有人認(rèn)為這個文件是對央行121號文件的一個否定。2004年，在關(guān)于“房地產(chǎn)泡沫”的爭論中，相關(guān)國家部門之間的意見出現(xiàn)了不統(tǒng)一，最明顯的標(biāo)志是建設(shè)部和國土資源部在觀點(diǎn)上的不一致。這次，與房地產(chǎn)有關(guān)的七部委聯(lián)合出臺文件，充分地反映了中央各部門在對房地產(chǎn)泡沫問題的認(rèn)識上得到了統(tǒng)一，這是一個質(zhì)的變化。

對地方政府治理框架提出了新要求

新政策明確要求地方政府要切實(shí)負(fù)起各個城市房地產(chǎn)價格上漲的責(zé)任，也就是說，房地產(chǎn)價格會列入到地方政府的責(zé)任范圍之內(nèi)。此舉對房地產(chǎn)行政控制最有效，是符合中國特色的。因?yàn)橹袊糠址康禺a(chǎn)價格不健康的上漲是地方政府主導(dǎo)下的價格上漲。一些地方政府調(diào)控房地產(chǎn)市場主要有大量拆遷，刺激市場需求；提高拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動房價不斷上漲；抬高土地拍賣的價格；控制和取消經(jīng)濟(jì)適用房；操縱媒體，有的甚至操縱房地產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，誤導(dǎo)消費(fèi)者。可見，讓地方政府對當(dāng)?shù)胤績r負(fù)責(zé)是有根據(jù)的。所以新政策的效果是否達(dá)到預(yù)期的效果，關(guān)鍵還是要看地方政府的執(zhí)行力度。

房地產(chǎn)調(diào)控未來展望與建議

調(diào)控點(diǎn)要轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)價格

調(diào)控的重點(diǎn)由房地產(chǎn)的投資規(guī)模轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)價格。2003年以后，我國宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，投資牢和投資增長速度都偏高。宏觀調(diào)控的著力點(diǎn)放在調(diào)控投資規(guī)模上，對房地產(chǎn)市場的調(diào)控思路是控制兩個閘門：一個是信貸閘門，一個是土地閘門。但調(diào)控的結(jié)果并不理想，控制土地的結(jié)果是地價不斷上漲，刺激了房價的不斷上漲。房價的不斷上漲必然使房地產(chǎn)行業(yè)利潤率增加，而暴利的存在就會沖破任何行政和法律的約束。事實(shí)表明，2003年之后，大量的資金通過非銀行的渠道進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)，企圖通過控制上地和信貸的方式調(diào)控房地產(chǎn)很難取得成功。因此，今年對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控從投資規(guī)模轉(zhuǎn)向了控制房地產(chǎn)價格的做法是及時而正確的。

要加大加快適用房建設(shè)

我國1998年以前的住房制度屬于高度福利化的住宅制度，1998年出臺的住房制度改革的目標(biāo)是要把高度福利化的住房制度改革為以市場化為導(dǎo)向的住房分配制度。由于國家財政的壓力，政府希望通過市場化的方式解決城市住房問題。在此過程中，政府為了解決低收入人口的住房問題，也實(shí)施了相應(yīng)的住房保障制度，如采取了實(shí)物配租、租賃住房補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房等政策。但我們更多地將這些政策作為暫時的過渡性措施來對待，沒有對公共住房保障制度給予應(yīng)有的重視。建設(shè)部等有關(guān)部門規(guī)定，每個地區(qū)每年都應(yīng)有一定比例的經(jīng)濟(jì)適用房，但國家統(tǒng)計局提供的資料表明，經(jīng)濟(jì)適用房一路衰退，1996年全國經(jīng)濟(jì)適用房的比重是16．6％，到200t年降為11．3％，2003年銳減至6．1％，2004年則不到5％。因此，經(jīng)濟(jì)適用房政策在我國當(dāng)前的住房制度中并不占有重要地位，它無法從根本上解決數(shù)目眾多的低收入群體的住房問題。

完善相關(guān)法律法規(guī)

鼓勵地方政府興建普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房，并非“新八條”或者地方政府紛紛出臺細(xì)則就能一蹴而就，真正理順“市場”與“管制”，“效率”與“公平”的關(guān)系，形成一套關(guān)于住房全方位的社會保障制度才是根本之舉。獲得適當(dāng)?shù)淖》渴枪竦幕救藱?quán)，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”是政府對公眾最起碼的承諾。從發(fā)達(dá)國家走過的道路看，完全依靠市場力量將無法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，因此政府必須干預(yù)市場，保障公民的基本人權(quán)。一些國家把享有住房的權(quán)利寫入了憲法。英國《住宅法》、日本《公營住宅法》等，這些部是通過立法建立住房社會保障制度的先例，只有向著這個方向努力，“新八條”這個房產(chǎn)新政的創(chuàng)新才能成為具有歷史意義的進(jìn)步之舉。

(作者單位：中國人民銀行安慶市中心支行)

責(zé)任編輯：李蕊