轉(zhuǎn)制科研單位內(nèi)部控制的問(wèn)題與對(duì)策

劉湘秦

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，科學(xué)技術(shù)的重要作用愈來(lái)愈突出。為了搞活經(jīng)濟(jì)，國(guó)務(wù)院１９９９年已正式批準(zhǔn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的１０個(gè)國(guó)家局所屬２４２家科研機(jī)構(gòu)的管理體制改革實(shí)施方案。其中共有２００家科研院所轉(zhuǎn)為科技企業(yè)，按企業(yè)化運(yùn)行機(jī)制運(yùn)行。這是自１９８５年科技體制改革以來(lái)最大的改革，即科研單位的性質(zhì)發(fā)生了根本的變化，由事業(yè)單位管理體制轉(zhuǎn)化為企業(yè)管理體制。在這幾年的實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)科研單位轉(zhuǎn)制后的內(nèi)部控制問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起重視。

一、我國(guó)轉(zhuǎn)制科研企業(yè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

１、法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)控組織虛位。由于過(guò)去長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，許多管理者的管理思想和經(jīng)營(yíng)方式還停留在行政領(lǐng)導(dǎo)的角色上，沒有從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)觀念，沒有把企業(yè)當(dāng)作自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和經(jīng)營(yíng)個(gè)體?？蒲衅髽I(yè)的轉(zhuǎn)制也沒有從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。我國(guó)許多科研企業(yè)雖然設(shè)立了一些機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有起到應(yīng)有的作用?？蒲衅髽I(yè)內(nèi)部管理者的產(chǎn)生，依然具有很強(qiáng)的政府色彩。這樣產(chǎn)生的管理者習(xí)慣于用行政命令的方式“治理”企業(yè)，而不是管理企業(yè)。大多數(shù)管理者還不習(xí)慣應(yīng)用現(xiàn)代企業(yè)管理的控制方法，對(duì)下屬人員的工作不能實(shí)施科學(xué)、有效的監(jiān)督。很多科研企業(yè)要么沒有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，要么建立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。如果科研企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，同時(shí)缺乏有效的組織控制和措施控制，勢(shì)必導(dǎo)致各方權(quán)力不能受到有效的監(jiān)督，造成大量“內(nèi)耗”，無(wú)形中也提高了公司的經(jīng)營(yíng)成本。

２、科研企業(yè)內(nèi)部控制制度不完善，執(zhí)行不得力。目前，相當(dāng)一部分科研企業(yè)對(duì)建立內(nèi)部控制制度不夠重視，存在重生產(chǎn)、輕經(jīng)營(yíng)、重開發(fā)、輕內(nèi)部管理，并沒有從心理上意識(shí)到內(nèi)控的重要性。從我國(guó)科研企業(yè)的現(xiàn)狀來(lái)看，由于固有的管理模式使企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并沒有隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提到應(yīng)有的高度，還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下賣方市場(chǎng)的水平上，沒有形成風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，更缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。相當(dāng)一部分科研企業(yè)不重視建立健全規(guī)范的內(nèi)部控制制度，在執(zhí)行的過(guò)程中遇到具體問(wèn)題多強(qiáng)調(diào)靈活性，使內(nèi)部控制制度流于形式，失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。

３、內(nèi)部控制制度設(shè)置職責(zé)不清，責(zé)任不明，考核機(jī)制不完善。一個(gè)良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)確保企業(yè)組織中的每個(gè)人都清楚地知道其所承擔(dān)的特定職責(zé)。我國(guó)科研企業(yè)由于固有的管理模式，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)企業(yè)干部政績(jī)、業(yè)績(jī)的考核缺乏綜合考察。有些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為了在任期內(nèi)出“成績(jī)”，便指使財(cái)會(huì)人員弄虛作假。還有些行業(yè)主管部門，為了加快本系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在沒有進(jìn)行科學(xué)論證的情況下，下達(dá)一些脫離實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核指標(biāo)，而部分企業(yè)管理者為討好行業(yè)主管部門，借此顯示自己的能力，通過(guò)提供虛假會(huì)計(jì)信息等手段來(lái)“實(shí)現(xiàn)”上級(jí)主管部門下達(dá)的有關(guān)指標(biāo)。同時(shí)，企業(yè)職員的職責(zé)往往存在著范圍不清的現(xiàn)象：誰(shuí)都可以管，誰(shuí)都可以不管。出了問(wèn)題以后常常是互相推卸責(zé)任，互相指責(zé)，最終不了了之，無(wú)法追究責(zé)任。

４、內(nèi)控機(jī)制不健全，控制乏力。目前，有不少科研企業(yè)存在雖有不少規(guī)章制度，但僅是紙上談兵，流于形式，并沒有很好地落實(shí)。同時(shí)，多數(shù)科研企業(yè)內(nèi)部控制活動(dòng)中最大的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)就是考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠健全、有效。計(jì)劃可能是好的，但由于沒有人去考核、去檢查，或者說(shuō)沒有認(rèn)真地去考核、去檢查，而只是流于形式，走過(guò)場(chǎng)，其執(zhí)行效果往往很差。無(wú)論制度多么先進(jìn)、多么完備，在沒有有效控制、考核的情況下，都很難發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。我國(guó)由于管理體制和管理方式的問(wèn)題，企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，使內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有起到應(yīng)有的作用。企業(yè)內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督。

二、加強(qiáng)科研企業(yè)內(nèi)部控制的對(duì)策

１、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)經(jīng)營(yíng)者的控制，不但要有以資本市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)以及法律規(guī)章制度為主體的外部控制機(jī)制，而且要有以董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)為主體的內(nèi)部控制機(jī)制。董事會(huì)是內(nèi)部控制的最高層，擁有最高的權(quán)力。董事會(huì)只有具有相應(yīng)的權(quán)力和作用，才能充分發(fā)揮監(jiān)控、引導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。必須明確界定董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)和高級(jí)管理當(dāng)局的責(zé)任。建立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)，可統(tǒng)一管理公司的內(nèi)部審計(jì)工作和協(xié)調(diào)外部注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)工作。內(nèi)部審計(jì)既是企業(yè)內(nèi)部控制的一個(gè)部分，也是監(jiān)督內(nèi)部控制其它環(huán)節(jié)的主要力量。審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立可以充分保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，從而可以更大程度的發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、控制、服務(wù)的職能。企業(yè)管理者必須針對(duì)人員、財(cái)務(wù)、作業(yè)和組織的總體績(jī)效建立適當(dāng)、有效的控制政策和控制措施，建立有效的控制系統(tǒng)。一個(gè)有效的控制系統(tǒng)應(yīng)該是準(zhǔn)確的、及時(shí)的、經(jīng)濟(jì)的、靈活的和易懂的，應(yīng)當(dāng)采用合理的標(biāo)準(zhǔn)，具有戰(zhàn)略性的高度，強(qiáng)調(diào)例外情況的存在和發(fā)生，并且能指明糾正問(wèn)題的方向。

２、建立健全內(nèi)部控制制度，提高人員素質(zhì)。首先，企業(yè)要按照《會(huì)計(jì)法》、《內(nèi)部控制規(guī)范》等法律、法規(guī)的規(guī)定，建立健全本單位內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制制度包括以下內(nèi)容：①不相融職務(wù)相互分離控制；②授權(quán)批準(zhǔn)控制；③內(nèi)部會(huì)計(jì)控制；④預(yù)算控制；⑤財(cái)產(chǎn)保全控制；⑥風(fēng)險(xiǎn)控制；⑦內(nèi)部報(bào)告控制；⑧電子信息技術(shù)控制。規(guī)定工作流程和操作規(guī)程，也有利于管理層目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)展戰(zhàn)略的制定。一個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制體系，具體應(yīng)包括三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的控制層次：第一個(gè)層次是在企業(yè)一線“供產(chǎn)銷”全過(guò)程中不相融職務(wù)相互牽制、相互制約的制度，建立以防為主的監(jiān)控防線。有關(guān)人員在從事業(yè)務(wù)時(shí)，必須明確業(yè)務(wù)處理權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)一般業(yè)務(wù)或直接接觸客戶的業(yè)務(wù)，均要經(jīng)過(guò)復(fù)核，重要業(yè)務(wù)最好實(shí)行雙簽制，禁止一個(gè)人獨(dú)立處理業(yè)務(wù)的全過(guò)程。第二個(gè)層次是設(shè)立事后監(jiān)督，即在會(huì)計(jì)部門常規(guī)性的會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上，對(duì)其各個(gè)崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行日常性和周期性的核查，建立以“堵”為主的監(jiān)控防線。事后監(jiān)督可以在會(huì)計(jì)部門內(nèi)設(shè)立一個(gè)具有相應(yīng)職務(wù)的專業(yè)崗位，配備責(zé)任心強(qiáng)，工作能力全面的人員擔(dān)任此職，并納入程序化、規(guī)范化管理，將監(jiān)督的過(guò)程和結(jié)果定期直接反饋給財(cái)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人，中小企業(yè)如不需配備專職人員，可由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。第三個(gè)層次是以現(xiàn)有的稽核、審計(jì)、紀(jì)律檢查部門為基礎(chǔ)，成立一個(gè)直接歸董事會(huì)管理并獨(dú)立于其它部門的審計(jì)委員會(huì)。審計(jì)委員會(huì)通過(guò)內(nèi)部常規(guī)稽核、離任審計(jì)、落實(shí)舉報(bào)、監(jiān)督審查企業(yè)的會(huì)計(jì)報(bào)表等手段，對(duì)會(huì)計(jì)部門實(shí)施內(nèi)部控制，建立有效的以“查”為主的監(jiān)督防線。以上三個(gè)層次構(gòu)筑的內(nèi)部控制體系對(duì)企業(yè)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)部門進(jìn)行“防、堵、查”遞進(jìn)式的監(jiān)督控制，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防范和化解企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，將具有重要的作用。其次，人員的素質(zhì)在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中起著非常重要的作用，人員的素質(zhì)不同，對(duì)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的影響也不相同，進(jìn)而影響到企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果。人員的素質(zhì)不僅僅指知識(shí)與技能，還包括道德觀、價(jià)值觀、世界觀等各方面，都深深地影響著內(nèi)部控制的成效。一個(gè)企業(yè)良好的人力資源政策，對(duì)培養(yǎng)企業(yè)的員工，提高企業(yè)員工的素質(zhì)，更好地貫徹和執(zhí)行內(nèi)部控制有很大的幫助。企業(yè)堅(jiān)持以人為本的現(xiàn)代企業(yè)文化建設(shè)，加大對(duì)人力資源的管理和控制是企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的重要內(nèi)容，嚴(yán)把用人關(guān)，對(duì)重要崗位的人才選拔和配備，應(yīng)全面考核其德、能、勤、績(jī)等綜合素質(zhì)，確保各崗位人盡其才、才盡其能、能盡其展、展其所長(zhǎng)。因此，科研企業(yè)必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的原則，形成任人唯賢的用人機(jī)制，為企業(yè)的發(fā)展和壯大配置合格的人才。

３、強(qiáng)化監(jiān)督，督促實(shí)施，并建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，內(nèi)部控制一般是作為企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，由企業(yè)管理當(dāng)局來(lái)制定。這種做法可以使各企業(yè)充分考慮本企業(yè)的實(shí)際情況，但由企業(yè)設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制機(jī)制權(quán)威性差，在實(shí)際運(yùn)作中執(zhí)行情況往往不佳。而且，不少企業(yè)對(duì)內(nèi)部控制知之甚少，甚至干脆沒有內(nèi)部控制。為了解決這些問(wèn)題，財(cái)政部制定了《內(nèi)部控制制度》使它上升到法律高度。當(dāng)內(nèi)部控制制度失控造成嚴(yán)重的外部影響時(shí)，可以利用法律的強(qiáng)制性和約束性對(duì)企業(yè)進(jìn)行控制，使我國(guó)企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。為了保證企業(yè)內(nèi)部控制制度能有效地發(fā)揮作用，并使之不斷地得到完善，企業(yè)必須定期對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查與考核，看企業(yè)內(nèi)部控制制度是否得到有效遵循，執(zhí)行中有何成績(jī)，出現(xiàn)了什么問(wèn)題，為什么某項(xiàng)內(nèi)部控制制度不能執(zhí)行或不完全執(zhí)行，估計(jì)可能產(chǎn)生或已經(jīng)造成什么后果。對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的，給予精神鼓勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于違規(guī)違章的，堅(jiān)決給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰，并與職務(wù)升降掛鉤；對(duì)沒有按照規(guī)定完成任務(wù)、造成損失的，由有關(guān)機(jī)構(gòu)追究責(zé)任。只有做到壓力與動(dòng)力相結(jié)合，才能最終達(dá)到內(nèi)部控制的目的。

４、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)。一般來(lái)講，對(duì)內(nèi)部控制的檢查與評(píng)價(jià)是通過(guò)內(nèi)部審計(jì)來(lái)完成的。內(nèi)部審計(jì)在某種程度上可理解為對(duì)內(nèi)部控制的控制，設(shè)立對(duì)管理層直接負(fù)責(zé)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，使其獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)控，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)建設(shè)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。美國(guó)世通公司的財(cái)務(wù)問(wèn)題正是內(nèi)審部門憑借職業(yè)敏感性發(fā)現(xiàn)的。因此，完善內(nèi)部控制制度，在治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化董事會(huì)的作用，完善決策機(jī)制；在組織結(jié)構(gòu)上健全監(jiān)控體系，設(shè)立內(nèi)部審計(jì)、稽核等專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予其在業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)部門相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，建立覆蓋各環(huán)節(jié)的控制系統(tǒng)。真正做到股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)之間，權(quán)責(zé)明確，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有效制衡，適應(yīng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的要求。

現(xiàn)代內(nèi)控制度作為一種先進(jìn)的企業(yè)內(nèi)部管理制度已經(jīng)被實(shí)踐所證明，得控則強(qiáng)，失控則弱，無(wú)控則亂，不控則敗。這已成為企業(yè)能否生存發(fā)展壯大的必由之路。內(nèi)控制度在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。因此，建立和完善內(nèi)部控制制度是改進(jìn)法人治理機(jī)制的重要保證，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從而使管理層的戰(zhàn)略目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要舉措。但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，我國(guó)企業(yè)這種加強(qiáng)內(nèi)部控制的動(dòng)力不是很強(qiáng)，這就需要我國(guó)的政府和有關(guān)部門制定內(nèi)部控制的示范體系，并通過(guò)制定法律法規(guī)促使企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制。

（作者單位：陜西省收費(fèi)公路管理中心）