投資體制新政　十年磨一劍

各界期待多年的投資體制改革方案終于出臺(tái)了。

7月22日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)電視電話會(huì)議，部署投資體制改革工作。新華社播發(fā)的消息稱：“近日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。”

不過(guò)，截至23日，外界并沒(méi)有看到《決定》全文，以及投資體制改革方案的真面目。

關(guān)于投資體制改革方案出臺(tái)的消息，之前就已經(jīng)傳開(kāi)。20日，一位曾經(jīng)參與方案討論的專家肯定地告訴記者，“方案很快就會(huì)出臺(tái)，最快可能本周就會(huì)公布。”

19日，溫家寶總理即已對(duì)投資體制改革作出重要批示，他指出，推進(jìn)投資體制改革，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措，對(duì)當(dāng)前加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控有特別重要的意義。實(shí)行這項(xiàng)改革一定會(huì)對(duì)調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)揮積極作用。

事實(shí)上，7月14日，溫家寶總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，被外界普遍認(rèn)為是投資體制改革方案將出臺(tái)的一個(gè)明確信號(hào)。在這次會(huì)議上，“加快出臺(tái)投資體制改革方案”被列入下半年主抓的10項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。

這是今年以來(lái)，國(guó)務(wù)院會(huì)議首次明確提及投資體制改革方案的時(shí)間表。在總結(jié)上半年工作時(shí)，會(huì)議認(rèn)為，宏觀調(diào)控已經(jīng)收到明顯成效，這也被認(rèn)為是改革方案出臺(tái)的一個(gè)契機(jī)。

至此，中共十二屆三中全會(huì)后即開(kāi)始醞釀的投資體制改革方案，在經(jīng)歷了10多年的波折后終于面世。

十年磨一劍

投資體制改革方案從1992年就已經(jīng)列入議事日程。在朱杌總理就任之初，投資體制改革被列入其任期內(nèi)的5項(xiàng)改革之一，并被列在第二位。

一位當(dāng)時(shí)即參與此項(xiàng)改革的人士說(shuō)，上屆政府投資體制改革方案是不斷地在修改著。這個(gè)方案需要各方面的認(rèn)可。需要征求中央和其他部門(mén)的意見(jiàn)，征求地方，專家和企業(yè)家的意見(jiàn)。之所以一直沒(méi)有出臺(tái)正式文件，一個(gè)原因是，在當(dāng)時(shí)，各方面認(rèn)識(shí)不一樣，而且認(rèn)識(shí)還有一個(gè)跟進(jìn)的過(guò)程。

不過(guò)他說(shuō)，當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想是允許地方和部門(mén)先干著，嘗試著進(jìn)行改革，改革出了大漏子我再說(shuō)你，不出漏子你先改著。因而，如果從1993年說(shuō)起，投資體制改革方案可能變了多少版本了，但是換句話說(shuō)，當(dāng)時(shí)討論的很多問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)了。

在新一屆政府就任之后，投資體制改革開(kāi)始加速。

據(jù)悉，發(fā)改委組建后，馬凱主任就投融資體制改革曾主持召開(kāi)了4次相關(guān)座談會(huì)，分別聽(tīng)取了發(fā)改委有關(guān)司局、部門(mén)以及地方和大型企業(yè)集團(tuán)的意見(jiàn)，并向曾培炎副總理做了匯報(bào)。此外，負(fù)責(zé)《方案》具體起草工作的發(fā)改委投資司還召開(kāi)民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)，數(shù)次征求了有關(guān)司局的意見(jiàn)。并根據(jù)曾培炎副總理以及有關(guān)方面的意見(jiàn)，對(duì)《方案》幾經(jīng)修改。而因?yàn)槠渲邪算y行獨(dú)立審貸等融資方面的內(nèi)容，一度被稱為投融資體制改革方案的文件，在2003年最終被確定為投資體制改革方案。

投資體制改革方案自去年12月31日經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，到現(xiàn)在已經(jīng)近8個(gè)月的時(shí)間了。在此期間，國(guó)家發(fā)改委官員曾經(jīng)不止一次表示，投資體制改革方案將在近期出臺(tái)。

在今年3月召開(kāi)的中國(guó)發(fā)展高層論壇上，發(fā)改委主任馬凱就曾表示，新的投資體制將會(huì)盡快出臺(tái)。這場(chǎng)關(guān)系到資源配置從政府為主向市場(chǎng)為主的轉(zhuǎn)軌性改革，重要的兩點(diǎn)在于對(duì)政府投資建立起責(zé)任約束機(jī)制，同時(shí)將民間投資準(zhǔn)入的調(diào)控權(quán)更多的交給市場(chǎng)。

最近一次是，今年6月下旬，發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)孔令龍?jiān)谝粋€(gè)研討會(huì)上說(shuō)：“社會(huì)各方關(guān)注已久的新投資體制改革方案即將出臺(tái)?！卑l(fā)改委投資司負(fù)責(zé)方案的起草工作。

在國(guó)務(wù)院14日召開(kāi)常務(wù)會(huì)議之前，7月2日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家座談會(huì)。一位與會(huì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家透露，在那個(gè)會(huì)上，有學(xué)者提出，投資體制改革方案應(yīng)盡早出臺(tái)。這個(gè)意見(jiàn)得到了溫總理的認(rèn)可，他還表示，宏觀調(diào)控應(yīng)該有制度上的保證，不能老是依靠短期政策。

今年6月，記者就投資體制改革方案為何遲遲未出臺(tái)求證時(shí)，一位參與投資體制改革方案起草的專家曾經(jīng)表示，方案雖然已經(jīng)原則通過(guò)，但是局部還會(huì)有一些修改，可能涉及到一些技術(shù)問(wèn)題，在權(quán)限劃分上還有一些爭(zhēng)論，在一些具體問(wèn)題的提法上，也還在探討。

而對(duì)于方案最近遲遲未能出臺(tái)，學(xué)界也有一種解釋，認(rèn)為在中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在過(guò)熱，國(guó)家出臺(tái)一系列宏觀調(diào)控措施遏制投資增長(zhǎng)過(guò)快勢(shì)頭的情況下，出臺(tái)以放權(quán)為核心的投資體制改革方案，可能影響宏觀調(diào)控的效果，不利于抑制投資過(guò)快增長(zhǎng)和低水平重復(fù)建設(shè)。因而有“改革服從于宏觀調(diào)控”這樣的說(shuō)法。

曾參與該方案的國(guó)家發(fā)改委投資所所長(zhǎng)羅云毅然博士認(rèn)為，這種擔(dān)心不無(wú)道理，卻不夠全面。即使從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，盡早推出投資體制改革方案也將有利于加強(qiáng)和完善投資宏觀調(diào)控。

改革新政與宏觀調(diào)控

根據(jù)22日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院電視電話會(huì)議，此次改革的要點(diǎn)之一，就是確立企業(yè)投資主體地位。要按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。對(duì)企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。

之前一直有學(xué)者質(zhì)疑，此次宏觀調(diào)控中動(dòng)用的一些行政手段有強(qiáng)化政府審批之嫌。羅云毅認(rèn)為，這次投資體制改革方案的出臺(tái)可以清楚地表明政府按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則改革投資管理體制的決心，應(yīng)能消除人們的疑問(wèn)甚至誤解。

羅云毅1993年起就參與了投資體制改革方案的設(shè)計(jì)和討論工作。他解釋說(shuō)：“這次投資體制改革的核心就是給企業(yè)放權(quán)，讓企業(yè)自行決定生產(chǎn)規(guī)模，產(chǎn)品規(guī)格，盈利水平，技術(shù)路線，融資結(jié)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)控制等應(yīng)由投資者自行決定的事項(xiàng)。政府對(duì)此不再干預(yù)?！?/p>

在羅云毅看來(lái)，投資體制過(guò)去的弊病是，除了問(wèn)環(huán)保土地，資源外，還要問(wèn)你有沒(méi)有市場(chǎng)，能不能賺錢(qián)，使用什么技術(shù)，而這些都是投資者自己的事情?！斑@是把政府從公共利益角度應(yīng)該關(guān)心的問(wèn)題跟企業(yè)從贏利角度關(guān)心的問(wèn)題混在一起了?！彼f(shuō)。

不過(guò)也正是因?yàn)槿绱?，一些人?dān)心企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大，會(huì)使投資形勢(shì)出現(xiàn)反復(fù)。對(duì)此，羅云毅認(rèn)為，此次改革的精髓不僅在于把應(yīng)由投資者考慮的問(wèn)題交給投資者，還在于突出了外部性的問(wèn)題，強(qiáng)化了政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目公共利益等方面的審核。他說(shuō)，過(guò)去一段時(shí)期的投資增長(zhǎng)過(guò)快，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過(guò)熱，這方面的“制度真空”也是重要原因之一。

羅云毅說(shuō)，當(dāng)前很多項(xiàng)目的上馬是以犧牲公共利益為代價(jià)的，因此，只要對(duì)投資項(xiàng)目事關(guān)公共利益的審核中嚴(yán)格堅(jiān)持現(xiàn)行的各項(xiàng)法律規(guī)章制度，正確運(yùn)用保護(hù)公共利益這把利劍，就必然可以把相當(dāng)一大批不合格的項(xiàng)目拒之于門(mén)外。

不要期望解決所有問(wèn)題

據(jù)曾經(jīng)看到過(guò)上報(bào)方案的人士說(shuō)，核準(zhǔn)制適用于一些重大項(xiàng)目和屬于國(guó)家限制發(fā)展的項(xiàng)目，除此之外的項(xiàng)目，適用于備案制。核準(zhǔn)制目錄確定什么樣的行業(yè)，什么樣的項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院審批，什么樣的項(xiàng)目由發(fā)改委審批，什么樣的項(xiàng)目由省一級(jí)投資管理部門(mén)審批。分類(lèi)依據(jù)主要是根據(jù)規(guī)模和項(xiàng)目的性質(zhì)，此外，對(duì)于到底什么才算是涉及到公共利益，也會(huì)有明確的界定。

這次投資體制改革要解決的另外一個(gè)核心問(wèn)題，是政府投資管理體制。與方案配套，還將出臺(tái)政府投資管理?xiàng)l例。今后，政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。

羅云毅認(rèn)為，政府投資體制中，決策和約束是兩個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題，比如說(shuō)，決策走什么樣的程序？如果國(guó)家的錢(qián)投資效益不好，浪費(fèi)了，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？但是他說(shuō)，文件中說(shuō)要加強(qiáng)約束，加強(qiáng)監(jiān)督，都是強(qiáng)調(diào)要按程序辦事，不能個(gè)人說(shuō)了算，該是什么程序是什么程序。但是，如果都按照程序辦事了，出了問(wèn)題，就不好追究了。因?yàn)椴话闯绦蜣k事，可以追究你瀆職，如果都按程序來(lái)的，又造成了重大損失，怎樣追究個(gè)人責(zé)任？到目前為止，這個(gè)問(wèn)題從制度上還沒(méi)有很好的解決辦法。

盡管各界對(duì)投資體制改革寄予厚望，但是仍然有專家表示，投資體制改革解決不了投資領(lǐng)域內(nèi)所有的問(wèn)題。這位專家說(shuō)：“投資體制背后是一系列各個(gè)方面的制度和政策，比如說(shuō)，政績(jī)工程就不是投資體制能夠解決的問(wèn)題。政府的投資約束問(wèn)題，期望投資體制改革解決也是不現(xiàn)實(shí)的?！?/p>

“不要把解決投資領(lǐng)域一切問(wèn)題的希望都寄托在一次改革上。”他說(shuō)。