違憲審查還在遠(yuǎn)處

文　曄　張意軒

全國人大法工委法規(guī)審查備案室的新張，并不標(biāo)志著中國違憲審查機(jī)制的啟動

2004年5月，全國人大常委會法律工作委員會新設(shè)了一個工作機(jī)構(gòu)——法規(guī)審查備案室。該室設(shè)立近2個月后，仍鮮為人知，沒有任何官方消息通告其存在。

6月20日，“法規(guī)審查備案室”成立的消息方被媒體報出，并很快吸引了國人眼球——一些人歡呼：中國“違憲審查機(jī)制”終于啟動。但是，在本刊記者采訪的多位專家中卻沒人給出這樣的評語。事實上，多數(shù)專家認(rèn)為，這距離中國違憲審查制度的真正啟動還很遙遠(yuǎn)。

法規(guī)審查備案室之前世今生

法規(guī)審查備案制度，對公眾來說也許是個新鮮事。但是，對全國人大常委會法工委來說，對法規(guī)備案審查，自1982年已經(jīng)開始。

據(jù)中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任胡錦光介紹，我國有兩個法律文件對法規(guī)備案進(jìn)行了規(guī)定：一是《立法法》，規(guī)定了行政法規(guī)和地方法規(guī)備案的時間和提交備案的主體；一個是國務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案程序條例》。

這些法律規(guī)定，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務(wù)院各部門制定的行政規(guī)章必須在公布后的30日內(nèi)報有關(guān)部門備案，行政法規(guī)需要報全國人大常委會備案。

備案有兩種意義：一是形式上的意義，接收備案的主體需要掌握和了解下級行政機(jī)關(guān)制定了哪些法規(guī)；二是實質(zhì)意義，即接收備案的主體要對這些法規(guī)進(jìn)行審查。審查主要包括兩個方面：合法和合憲。

但胡錦光稱，在實踐中以前我國法規(guī)備案僅有形式上的意義，第二項工作基本上沒做。建國以來，我國沒有宣布過任何一個法律規(guī)章因與憲法相抵觸無效。

據(jù)知，備案審查的具體做法是：法規(guī)報全國人大常委會備案后，由辦公廳秘書局分送法工委下屬的專門委員會進(jìn)行審查。專門委員會提出審查意見后，轉(zhuǎn)送有關(guān)地方人大辦理。

據(jù)統(tǒng)計，從1993年八屆人大開始到2000年6月底《立法法》實施之前，送交各專門委員會審查的法規(guī)近6300件。

雖然工作量很大，但這種審查卻收效甚微。據(jù)中國政法大學(xué)憲法研究所所長、北京大學(xué)人民代表大會與議會制度研究中心主任蔡定劍統(tǒng)計，八屆全國人大對備案法規(guī)審查了3100多件，全國共發(fā)現(xiàn)90多件有抵觸的法規(guī)，都反饋給了地方人大。但全國人大只收到8件反饋意見；最終只有1件按全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會的意見糾正了。

勞而無功，因此在九屆全國人大期間，對備案法規(guī)事先審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設(shè)定的被動審查原則，即通常所說的“不告不理”。

“告”又分為兩種，一種是由國家機(jī)關(guān)提出的審查“要求”，一般必須審查；另一種是由單位和個人提出的審查“建議”，要經(jīng)過法規(guī)審查工作機(jī)構(gòu)篩選以后，決定是否送專門委員會審查。專門委員會可以審查也可以不審查。

全國人大常委會副秘書長劉鎮(zhèn)曾在一次法制講座上說，《立法法》實施以來，全國人大常委會一直沒有收到國務(wù)院、中央軍委、“兩高”和各省人大常委會對哪一件法規(guī)提出進(jìn)行“審查的要求”，只收到一些企事業(yè)單位和個人提出的對某些法規(guī)進(jìn)行“審查的建議”。

去年5月，3位法學(xué)博士因“孫志剛案”上書全國人大常委會，意在啟動違憲審查程序。但國務(wù)院隨即廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，違憲審查程序也自然沒有啟動。

中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、中國憲法學(xué)會副會長韓大元對媒體表示，此后全國人大常委會收到了20多份違法違憲審查建議。但是如何確立違憲審查制度、如何啟動特別調(diào)查程序都尚無先例。據(jù)了解，在《立法法》實施后的近3年時間里，沒有一件備案的法規(guī)正式進(jìn)入專門委員會的審查程序。

繼主動審查之后，被動審查也未見實效，被動審查與主動審查相結(jié)合，成為新的選擇。2003年8月，十屆全國人大第八次委員長會議上修訂的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》把主動審查的程序明確下來，在“有告才理”的基礎(chǔ)上新增一條：“專門委員會對備案的法規(guī)認(rèn)為需要審查的，可以提出書面的報告，經(jīng)常委會辦公廳、法工委研究，報秘書長同意后，進(jìn)行審查?！?/p>

這一程序還規(guī)定，法律委員會和有關(guān)專門委員會審查認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議決定。法規(guī)審查結(jié)束后，常委會辦公廳可根據(jù)需要將審查結(jié)果書面告知提出審查要求和審查建議的單位和個人。

全國人大法工委法規(guī)審查備案室的工作人員透露，該室建立的契機(jī)，就是這個《程序》。

僅一個工作機(jī)構(gòu)難有作為

在蔡定劍看來，法規(guī)審查備案室的成立是加強(qiáng)法規(guī)備案審查工作的一個進(jìn)步，但與啟動違憲審查機(jī)制完全是兩碼事。

首先，法規(guī)審查備案室是人大法工委下面的一個工作機(jī)構(gòu)，它沒有撤銷法律法規(guī)的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)違法問題要由人大法工委提交審查意見報告，而人大常委會的慣常做法是交由地方人大常委會自行糾正。由于審查意見沒有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規(guī)審查備案室同樣可能如以前一樣陷入尷尬。

其次，該部門只有20多人，而每年通過的地方法規(guī)達(dá)1000多件，國務(wù)院法規(guī)也要報備，件件都審是不可能完成的任務(wù)。而且蔡定劍認(rèn)為，光看法律條文是很難找到?jīng)_突的，法規(guī)沖突的問題要在實施中才容易暴露。對于備案法規(guī)的抽象審查，如同大海撈針，缺乏效率。

多年前，學(xué)者們呼吁在全國人大下設(shè)專門的憲法委員會，承擔(dān)違憲審查的工作。不過，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任胡錦光認(rèn)為，現(xiàn)在這個“法規(guī)審查備案室”和學(xué)者們呼吁的“憲法委員會”顯然是兩個概念。舉個簡單的例子，如果一個公民想保障自己的憲法權(quán)利，他顯然不可能直接到法規(guī)審查備案室申訴，因為這個機(jī)構(gòu)僅僅是對交來備案的法律法規(guī)進(jìn)行審查。韓大元也認(rèn)為，它不是一個新的機(jī)構(gòu)，只是把過去相同職能的部門專門化了。從這個機(jī)構(gòu)發(fā)展到憲法委員會必須引進(jìn)新的機(jī)制。起碼，“憲法委員會首先應(yīng)該是一個權(quán)力機(jī)構(gòu)”，而這是“法規(guī)審查備案室”所不具備的。

專家們比較一致的看法是，通過司法途徑解決“法律打架”的問題會更有效。但這在現(xiàn)實中卻難以實現(xiàn)，北京市人大常委會法工委副主任李小娟在一個論壇上說：地方性法規(guī)與法律沖突，北京市的法院判決不適用地方性法規(guī)，這在實踐中行不通。在中國的體制內(nèi)，法院由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，不能超越人大的權(quán)力。

可以說，“法規(guī)審查備案室”是現(xiàn)有機(jī)制下解決的問題的一種嘗試，但同樣，它的局限性也就在所難免。

離違憲審查還有多遠(yuǎn)

蔡定劍還表示，即使有一個專門機(jī)構(gòu)，我們離真正意義上的違憲審查機(jī)制仍相去甚遠(yuǎn)，因為違憲審查還缺少起碼的根基——體制和程序。缺少這個根基，很難說法規(guī)審查備案室能起多大作用?！叭绻娴陌l(fā)現(xiàn)問題了，它能否報全國人大常委會，做出類似于撤銷的建議，這還有待觀察。長期以來，中國國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系相對平和，全國人大常委會雖然享有對法規(guī)的撤銷權(quán)，但從建國以來，還沒有撤銷過一個?！?/p>

至于有媒體說“該室可以責(zé)令相關(guān)立法部門限期修改法規(guī)”，專家認(rèn)為從法律上講，這個新設(shè)機(jī)構(gòu)不可能具備這個職能。它如何在違憲違法審查上發(fā)揮作用還有許多未知數(shù)。

正如法規(guī)審查備案室負(fù)責(zé)人對本刊記者所言：“我們還沒什么可說的，很多事都沒定下來?！?/p>

在法規(guī)審查備案室成立之初，一些專家就認(rèn)為它由于地位所限，很難大有作為。另一些專家對這個新機(jī)構(gòu)則仍抱有期待，胡錦光說，“進(jìn)一步擴(kuò)大職權(quán)，不但對備案法規(guī)進(jìn)行審查，還要對案件進(jìn)行違憲審查，是這個機(jī)構(gòu)的發(fā)展前途?！?/p>

北京大學(xué)法學(xué)院王磊副教授說，違憲審查機(jī)制起步的重要標(biāo)志應(yīng)該是，通過一些個案確立一種可以參照的程序。如果只是從機(jī)構(gòu)和人員上去著手去做這件事情，只能算是在準(zhǔn)備階段。

蔡定劍也認(rèn)為，比成立工作機(jī)構(gòu)更重要的，是全國人大常委會應(yīng)公布并細(xì)化按立法規(guī)定的違憲違法審查程序，并按程序來處理公民的違憲審查建議。

“等到哪天，出了公告，宣布某個法規(guī)是違憲的，撤銷了它，這才標(biāo)志著違憲審查制度正式開始啟動了?！蓖趵谡f。