南京建設(shè)公共服務(wù)型政府

戴維新

南京市政府于2002年初提出建設(shè)“服務(wù)型”政府（公共服務(wù)型政府）的目標(biāo)，并將公共服務(wù)型政府建設(shè)任務(wù)逐項(xiàng)分解，制定了“一年構(gòu)建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的計(jì)劃。經(jīng)過(guò)兩年多探索實(shí)踐，南京市公共服務(wù)型政府的建設(shè)初顯成效。

以民為本，創(chuàng)新政務(wù)模式

（一）堅(jiān)定執(zhí)政為民的服務(wù)宗旨，加強(qiáng)與群眾的溝通聯(lián)系。南京市政府于2002年初，在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站設(shè)立了市長(zhǎng)信箱和市民意見(jiàn)征集處。越來(lái)越多的人通過(guò)市長(zhǎng)信箱，反映問(wèn)題，建言獻(xiàn)策。同時(shí)，市長(zhǎng)信箱與各委辦局和區(qū)縣的信箱之間，也實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上公文批復(fù)和流轉(zhuǎn)。要求對(duì)市民的意見(jiàn)必須在5個(gè)工作日內(nèi)給予回復(fù)。到目前為止，已公開(kāi)回復(fù)了7000多封市民來(lái)信，回復(fù)率超過(guò)80%。一些群眾反映的問(wèn)題和建議，如關(guān)于城市景觀設(shè)計(jì)、路燈改造、交通管理中的拖車(chē)問(wèn)題，以及組建公安騎警等，都已得到比較好的落實(shí)。這種穿越行政層級(jí)的現(xiàn)代通訊方式，以快捷、便利、無(wú)障礙的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)了政府與市民的溝通和聯(lián)系，促進(jìn)了政務(wù)改革。

建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)接待日”制度，規(guī)定市領(lǐng)導(dǎo)每月一次，13個(gè)區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)及各個(gè)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)每周三定期接待群眾來(lái)訪，所有部門(mén)的接待地點(diǎn)、時(shí)間和聯(lián)系電話(huà)均向社會(huì)公布。2002年上半年，僅區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)就接待群眾1554批、3605人次，解決信訪難題990件。原江蘇省委副書(shū)記、南京市委書(shū)記（現(xiàn)江蘇省委書(shū)記）李源潮到任后的第一個(gè)月，就在“領(lǐng)導(dǎo)接待日”接待群眾來(lái)訪，協(xié)調(diào)解決了南京長(zhǎng)江大橋北堡2萬(wàn)居民拖了多年的“出行難”問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)直接與群眾對(duì)話(huà)，及時(shí)化解和處理了一些棘手矛盾。

（二）推行政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)公共管理和公共服務(wù)職能。近年來(lái)，南京市政府采取試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面的工作方法，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。1999年政務(wù)公開(kāi)試點(diǎn)，2000年交流政務(wù)公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)，到2001年底，全市15個(gè)區(qū)縣、78個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、64個(gè)行政部門(mén)都實(shí)行了政務(wù)公開(kāi)。南京市對(duì)各級(jí)政府及政府各部門(mén)提出了辦事內(nèi)容、程序、權(quán)限、時(shí)限、結(jié)果及收費(fèi)依據(jù)“六公開(kāi)”的要求，并重點(diǎn)圍繞優(yōu)化南京發(fā)展環(huán)境，增加政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容，增強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)的規(guī)范性，提高政務(wù)公開(kāi)的有效性，確保政務(wù)公開(kāi)取得實(shí)實(shí)在在的成效。

南京市在推行政務(wù)公開(kāi)工作中，采取多種形式、應(yīng)用多種手段，搭建從市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四個(gè)層面的政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)。

1、南京市政府2002年開(kāi)始啟動(dòng)電子政務(wù)網(wǎng)，構(gòu)建政府信息平臺(tái)（2003年上半年己建成市政務(wù)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)部門(mén)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通），在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)上開(kāi)辦了“政務(wù)大廳”。有審批職能的59個(gè)部門(mén)全部在網(wǎng)上政務(wù)大廳辦公，將政府各部門(mén)的主要職能、辦事規(guī)定和政府執(zhí)法依據(jù)全部公開(kāi)，并設(shè)有投訴、咨詢(xún)、審批表格下載等便民措施。市政府還決定，刊載政府重要法規(guī)文件的《南京政報(bào)》免費(fèi)發(fā)送到全市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

2、市各部門(mén)都設(shè)立了“窗式服務(wù)”。市級(jí)有行政審批權(quán)力的部門(mén)，全都實(shí)行了“一窗式受理、首問(wèn)負(fù)責(zé)、時(shí)效控制，急事急辦、責(zé)任追究”制度，切實(shí)為企業(yè)、投資者做好服務(wù)。

3、各區(qū)縣和開(kāi)發(fā)區(qū)都建立了“一站式服務(wù)”形式的行政服務(wù)中心或招商服務(wù)中心。玄武區(qū)政府投入近300萬(wàn)元，建成1200平方米的區(qū)政務(wù)中心，集中工商、稅務(wù)、市容、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等21個(gè)部門(mén)聯(lián)合辦公，實(shí)行“一門(mén)式”服務(wù)，完善和推行“六公開(kāi)”的辦事公開(kāi)制度，有效地提高了服務(wù)質(zhì)量。鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)、白下區(qū)、傈水縣等區(qū)縣的招商服務(wù)中心，積極為企業(yè)提供工商注冊(cè)、稅務(wù)登記。銀行開(kāi)戶(hù)、財(cái)務(wù)審計(jì)、統(tǒng)籌保險(xiǎn)和法律咨詢(xún)等方面的“一站式”服務(wù)，并根據(jù)投資者的不同情況，提供各種優(yōu)惠政策的“套餐”，營(yíng)造了良好的投資環(huán)境。

4、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“政務(wù)超市”。政務(wù)超市是對(duì)街道政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的一種大膽探索和創(chuàng)新。2000年10月16 日，作為全國(guó)的首創(chuàng)，中共南京市下關(guān)區(qū)委、區(qū)政府在該區(qū)的小市和熱河南路兩個(gè)街道推出行政服務(wù)新形式。它以“公平、公開(kāi)、公正”為原則，以“便民、利民、為民”為宗旨，將街道的50多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目梳理分類(lèi)成5-7條線(xiàn)，把民政、就業(yè)、城建、經(jīng)濟(jì)、信訪、法律、行政等八大類(lèi)40余個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的行政功能，在一個(gè)大廳或幾個(gè)窗口集中辦理。這一形式具有公開(kāi)性、可選擇性、便捷性和豐富性，構(gòu)成“超市”的特點(diǎn)，故形象地稱(chēng)為政務(wù)超市。政務(wù)超市強(qiáng)化了民主監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大了民主決策的“半徑”，提高了辦事效率，縮短了政府與老百姓的心理距離，使老百姓真正享受了“知情權(quán)”和“知政權(quán)”。因而深受廣大基層群眾的歡迎。

（三）嘗試規(guī)范“并聯(lián)審批”（工商登記前置、建設(shè)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目、外商投資企業(yè)三大并聯(lián)審批項(xiàng)目），推進(jìn)行政審批制度的改革。從2001年開(kāi)始，先后兩次削減行政審批事項(xiàng)967項(xiàng)，其中市級(jí)審批事項(xiàng)己減少2/3。2003年在國(guó)家、省相繼公布取消的審批事項(xiàng)之后，南京市又取消審批事項(xiàng)134項(xiàng)。目前暫保留行政審批事項(xiàng)279項(xiàng)。通過(guò)清理一批不合理的行政審批事項(xiàng)，在一定程度上促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。南京市的企業(yè)注冊(cè)登記實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批后，企業(yè)只要交上相關(guān)材料，然后通過(guò)網(wǎng)絡(luò)申報(bào)，相關(guān)部門(mén)就將在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)共同主動(dòng)提供服務(wù)，最快只要3至4天，最長(zhǎng)不超過(guò)12天，企業(yè)的注冊(cè)登記即可完成。

建立民主、科學(xué)的公共決策機(jī)制

1、社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議進(jìn)入政府決策。去年“兩會(huì)”期間，市政協(xié)委員提出了《關(guān)于提請(qǐng)政府支持建設(shè)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的建議》。建議提交后，市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，羅志軍市長(zhǎng)作了專(zhuān)門(mén)批示，市政府派專(zhuān)人與提案人進(jìn)行了詳細(xì)的面談和交流。市政府經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為，采取市場(chǎng)化手段，實(shí)施行政決策咨詢(xún)是政府決策模式的一種創(chuàng)新，是提高行政決策水平的一種有效方式。

2.推行重大決策公示制度。南京市從2002年開(kāi)始，全面推廣重大決策事項(xiàng)公示和聽(tīng)證制度，凡重大決策項(xiàng)目讓公眾參與，充分聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。

南京市首先推行的是規(guī)劃公示制。市規(guī)劃部門(mén)從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批，對(duì)城市重要地段以及與居民生活密切相關(guān)的重要工程，向社會(huì)公開(kāi)規(guī)劃信息。2002年，面向社會(huì)征詢(xún)公眾意見(jiàn)的規(guī)劃編制成果17部，參觀規(guī)劃展覽的市民達(dá)到30萬(wàn)人次，收到數(shù)千條對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)和建議。在科學(xué)會(huì)堂向社會(huì)公開(kāi)展示了南京北極閣風(fēng)貌區(qū)、河西新城區(qū)中心地區(qū)城市設(shè)計(jì)、河西濱江地區(qū)城市設(shè)計(jì)、南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃以及頤和路民國(guó)公館保護(hù)規(guī)劃等方案，受到市民的積極響應(yīng)。展示活動(dòng)吸引了近10萬(wàn)人次的參觀者，廣大市民認(rèn)真參與了方案的評(píng)選投票，市規(guī)劃部門(mén)在聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)的同時(shí)，充分考慮和吸收了群眾的意見(jiàn)，使規(guī)劃做得更科學(xué)、更貼近南京實(shí)際，再一次調(diào)動(dòng)了南京人民熱愛(ài)南京、建設(shè)南京的激情。市物價(jià)局在制定《南京市物業(yè)管理收費(fèi)辦法》時(shí)，也通過(guò)南京價(jià)格信息網(wǎng)廣泛征求市民的意見(jiàn)，對(duì)一些涉及人民切身利益的商品價(jià)格，物價(jià)局還在全市組織了十多次“價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”，讓廣大市民充分發(fā)表意見(jiàn)。眼下，100萬(wàn)戶(hù)市民拿到了由市物價(jià)局制作的《市民繳費(fèi)指南》。此外，職能部門(mén)還邀請(qǐng)市民共同進(jìn)行價(jià)格決策、參與價(jià)格制定，其中液化氣價(jià)格調(diào)整經(jīng)聽(tīng)證代表擠去“成本水分”，為消費(fèi)者減負(fù)300多萬(wàn)元。

依法行政，推行行政法定化

1.行政立法行為進(jìn)一步規(guī)范。南京市從加強(qiáng)行政立法源頭抓起，改革立法體制，完善立法程序，增強(qiáng)立法的民主性和透明度，出臺(tái)了《南京市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，規(guī)范了政府規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布細(xì)則，從實(shí)體和程序上解決了立法中的部門(mén)利益傾向問(wèn)題，提高整體立法水平。2002年，市、區(qū)縣和部門(mén)共清理了6624件，其中廢止3048件，修改717件，形成了維護(hù)和重構(gòu)社會(huì)公平秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的行政法規(guī)框架。

2.綜合執(zhí)法改革取得初步成效。2002年，集中了市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、市政管理、園林管理、工商行政管理、公安交通管理六個(gè)方面58項(xiàng)行政處罰權(quán)，按照精減、統(tǒng)一、效能的原則，組建南京市城市管理行政執(zhí)法局，試行集中執(zhí)法。通過(guò)組織實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法改革，南京市出現(xiàn)了三個(gè)方面的變化：一是執(zhí)法隊(duì)伍明顯“消腫”，減少執(zhí)法人員918人，下降幅度達(dá)45%。二是管理效率明顯提高。過(guò)去因職責(zé)不清，“八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”，如“屋包樹(shù)”等損毀綠化的現(xiàn)象過(guò)去屢禁不止?，F(xiàn)在由行政執(zhí)法局一家執(zhí)法，執(zhí)法力量有充分保證。三是人民群眾更加理解。經(jīng)調(diào)查，市民對(duì)綜合執(zhí)法改革的支持率達(dá)90%以上。執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)也有了提高，以理服人、以情服人受到人民群眾的理解和支持。

3.行政行為得到有效監(jiān)督。為確保行政行為符合法律法規(guī)的規(guī)定和公眾的意志，南京市逐步建立行政行為監(jiān)督制度。南京市制定并施行《南京市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》，對(duì)政務(wù)活動(dòng)中的內(nèi)容、對(duì)象、條件、程序、時(shí)效、責(zé)任等方面，都明確規(guī)范，公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督，從制度上促進(jìn)了行政人員規(guī)范行政行為。南京市建立完善了市外商投訴中心、私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)投訴中心、民營(yíng)科技企業(yè)投訴中心和行政效能投訴中心，向社會(huì)公布了投訴電話(huà)，全年共受理投訴案件401件，辦結(jié)361件。投訴中心建立之后，解決了投訴無(wú)門(mén)的問(wèn)題，促進(jìn)了行政效能的提高。

深化改革，打造公共服務(wù)型政府新形象

1.按照公共財(cái)政的模式深化“收支兩條線(xiàn)”管理的改革，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算和部門(mén)預(yù)算。主要是進(jìn)行了國(guó)庫(kù)集中收付制度的試點(diǎn)：全面查禁“小金庫(kù)”；建立公共財(cái)政，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。南京按照經(jīng)營(yíng)城市的思路，將土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施等國(guó)有資產(chǎn)推向市場(chǎng)，相繼組建了市國(guó)有資產(chǎn)管理、城市建設(shè)、交通建設(shè)三大集團(tuán)公司和市土地儲(chǔ)備中心。

2.傾心關(guān)注社會(huì)困難群體，發(fā)動(dòng)多部門(mén)協(xié)力共管，建立城市反貧困工作體系，促使南京的扶貧幫困工作經(jīng)?；⒅贫然?。為城市低收入家庭興建了20萬(wàn)平方米經(jīng)濟(jì)適用房；開(kāi)設(shè)了惠民醫(yī)院、慈善門(mén)診；對(duì)貧困生減免學(xué)習(xí)費(fèi)用。

3.創(chuàng)建公共服務(wù)型政府的新亮點(diǎn)———“市民論壇”。截至2004年3月，“市民論壇”己經(jīng)成功地舉辦了24期，市民和城市領(lǐng)導(dǎo)就《南京需要什么樣的市民精神》、《個(gè)私經(jīng)濟(jì)如何“火”起來(lái)》、《支持老城改造，共同建設(shè)新南京》、《世界杯后話(huà)“十運(yùn)”》、《成功在南京》、《關(guān)注再就業(yè)》、《關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全》、《服務(wù)型政府大家談》等話(huà)題，各抒己見(jiàn)。“市民論壇”己成為南京市創(chuàng)建公共服務(wù)型政府的一個(gè)新的亮點(diǎn)。吸引市民參與的形式也是多種多樣。鼓樓區(qū)有“議事園”，建邢區(qū)有“社區(qū)論壇”，各級(jí)政府機(jī)關(guān)和政府部門(mén)都有相應(yīng)的貼近群眾、傾聽(tīng)民聲，為群眾排憂(yōu)解難的渠道。

建立新的社會(huì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)

2001 年底，南京市開(kāi)展了“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)。評(píng)議活動(dòng)向市委全委會(huì)人員、部分市人大代表和政協(xié)委員、市級(jí)機(jī)關(guān)的全部處（室）和區(qū)縣機(jī)關(guān)的全部科（室）、500個(gè)國(guó)有大中型企業(yè)和三資企業(yè)、民營(yíng)私營(yíng)企業(yè)、市級(jí)機(jī)關(guān)思想作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督員、六城區(qū)的2000多位市民等六個(gè)層面分別征求了意見(jiàn)，實(shí)際參與評(píng)議活動(dòng)的人數(shù)超過(guò)11000人。2002年初，市委市政府對(duì)群眾評(píng)議最差單位的主要負(fù)責(zé)人實(shí)行末位淘汰。此舉在全社會(huì)引起了震動(dòng)，尤其是對(duì)政府各級(jí)各部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)，起到了重要的警示作用。

2002年、2003年，市委、市政府在往年“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的基礎(chǔ)上，又開(kāi)展了讓服務(wù)對(duì)象評(píng)議政府的活動(dòng)，促使各級(jí)各部門(mén)把政務(wù)公開(kāi)放在重要的工作位置上，從群眾反映最突出的地方抓起，從群眾意見(jiàn)最大的問(wèn)題改起，從群眾要求最強(qiáng)烈的事情做起。

南京市“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)震動(dòng)全市，名聞全國(guó)，共有100多個(gè)城市來(lái)寧學(xué)習(xí)取經(jīng)，全國(guó)60多個(gè)城市也開(kāi)展了群眾評(píng)議機(jī)關(guān)活動(dòng)?！澳┪惶蕴辈粌H撤換了幾個(gè)被評(píng)為“不滿(mǎn)意”部門(mén)的負(fù)責(zé)人，更啟動(dòng)了一場(chǎng)任重道遠(yuǎn)的政務(wù)改革。從管理理念、管理體制到管理模式的全方位突圍，催生出“服務(wù)型政府”的雛形。對(duì)這一雛形，市長(zhǎng)羅志軍作了這樣的勾畫(huà)：少干預(yù)多寬容，少審批多服務(wù)，少管理多指導(dǎo)，少虛招多實(shí)干。

（作者單位：南京市行政學(xué)院）