論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中國(guó)政府公共服務(wù)理念的變革

陳先春

以公共服務(wù)為價(jià)值取向的公共管理職能的變革已成為當(dāng)今不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流。然而，任何變革都是從理念層面開(kāi)始的，理念的變革是一切變革的先導(dǎo)。公共服務(wù)理念就是政府對(duì)履行公共服務(wù)職能的價(jià)值追求，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)終極目標(biāo)的精神把握。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中國(guó)政府要履行好公共服務(wù)職能，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)理念的變革。

公共服務(wù)理念的變革和創(chuàng)新包含十分豐富的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在以下方面：

1、公共服務(wù)主體的角色意識(shí)：要由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，以為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為己任

習(xí)慣于指手畫(huà)腳、習(xí)慣于指揮和控制，愛(ài)管閑事是“公婆”的特點(diǎn)?！肮汀钡慕巧卣饕粸椤捌汀保匆匀娜鉃橹魅朔?wù)為天職；二為“公”，即為公眾服務(wù)，而不是為個(gè)人或少數(shù)人服務(wù)?！肮汀迸c“私仆”的本質(zhì)區(qū)別，不在于服務(wù)對(duì)象的多少，而在于服務(wù)意識(shí)的不同。如果說(shuō)“私仆”服務(wù)的動(dòng)力來(lái)源于獲得主人的回報(bào)，那么“公仆”的服務(wù)則來(lái)源于責(zé)任，它的服務(wù)不僅是無(wú)私的，同時(shí)，還必須注重公平性。由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)政府的一些部門(mén)和管理者在公共管理過(guò)程中實(shí)際扮演的就是“公婆”角色，不僅在管理的方式上習(xí)慣于支配與控制，而且在范圍上管得很寬，管了許多不該管、管不了的事。如代替市場(chǎng)去配置資源；變相地經(jīng)營(yíng)甚至承擔(dān)應(yīng)屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理的責(zé)任；直接或間接地介入各種協(xié)會(huì)、社團(tuán)、居民和村民自治組織的內(nèi)部管理和運(yùn)作事務(wù)等等。政府角色由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，就是要由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下的監(jiān)督者、控制者轉(zhuǎn)變?yōu)闉楣?、為?guó)家、為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、保障公共安全、保護(hù)公共利益、維護(hù)社會(huì)公平的服務(wù)者。

角色意識(shí)轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)就是要明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的根本任務(wù)和價(jià)值取向，強(qiáng)化服務(wù)責(zé)任意識(shí)。去年一場(chǎng)SARS危機(jī)直接暴露我國(guó)政府公共服務(wù)職能的薄弱，尤其公共衛(wèi)生和醫(yī)療體制建設(shè)的嚴(yán)重缺陷，教訓(xùn)是十分深刻的。為了有效履行其責(zé)任，政府必須放棄那些管不了、管不好的事，而集中精力管好那些應(yīng)該管、管得了、管得好的事。正如《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》所強(qiáng)調(diào)的：減少行政審批，把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)；減少對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃的研究和制定，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展；減少對(duì)地方的指令性管理，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，以促進(jìn)不同地區(qū)的平衡發(fā)展和協(xié)調(diào)；減少行政命令，加強(qiáng)對(duì)重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的決策程序，促使決策充分利用社會(huì)智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)。

公共服務(wù)主體的角色之所以要由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，既是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定的，也是由政府的屬性決定的。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性和優(yōu)勝劣汰的特點(diǎn)決定了市場(chǎng)對(duì)資源的配置能起基礎(chǔ)性作用，同時(shí)由于市場(chǎng)的本質(zhì)決定了市場(chǎng)主體的價(jià)值追求為利益和利潤(rùn)的最大化，因此，市場(chǎng)不可能承擔(dān)起社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等任務(wù)，解決市場(chǎng)失靈和促進(jìn)公平的責(zé)任歷史地落在了政府的身上。其次，從政府的本質(zhì)屬性看，政府主體的公共性決定了政府職能的公共性。政府作為公共權(quán)力的代言人，站在中介的立場(chǎng)為所有社會(huì)成員提供普遍的、無(wú)差別的、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是義不容辭的責(zé)任。第三，政府公共服務(wù)職能的定位也與公共物品的特征有直接聯(lián)系。公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)也決定了公共物品的提供只能是公共認(rèn)可的公共角色政府而不能像私人物品那樣通過(guò)市場(chǎng)供給?？傊哪芰κ怯邢薜?，不可能承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。包攬一切，只能導(dǎo)致政府職能的錯(cuò)位和管理的無(wú)效。

2、公共服務(wù)的價(jià)值取向：要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，以公眾滿(mǎn)意度為衡量服務(wù)質(zhì)量的根本尺度

從政治學(xué)角度理解，政府是公民契約的產(chǎn)物?！捌跫s理論”認(rèn)為公民對(duì)政府的認(rèn)同、支持和擁護(hù)是政府合法性的來(lái)源和基礎(chǔ)，政府的一切權(quán)力來(lái)自公民之間的契約，來(lái)自公民的直接或間接授權(quán)。這是任何一個(gè)民主國(guó)家所確定的一項(xiàng)根本的憲政原則，雖然人民授權(quán)的具體方式和過(guò)程在不同的國(guó)家政府體制有所不同，但這不影響它們本質(zhì)上的一致。我國(guó)憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”自然行政權(quán)力也屬于人民。我們的政府是人民的政府，政府的權(quán)力是人民賦予的，全心全意為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)是我國(guó)政府的根本宗旨。因此，以民為本，為全體人民提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是我國(guó)政府履行公共服務(wù)職能的必然要求。然而在實(shí)際工作中，有的政府官員在履行公共服務(wù)職能時(shí)，其價(jià)值取向不是“以民為本位”而是“以官為本位”。無(wú)論辦什么事情，其出發(fā)點(diǎn)不是對(duì)人民負(fù)責(zé)而是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不怕群眾不滿(mǎn)意，就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意。在行為上是看上級(jí)的臉色行事，而不是按群眾的需求辦事。實(shí)際工作中存在的官僚主義、形式主義、“形象工程”、“假政績(jī)”現(xiàn)象就是“官本位”意識(shí)的突出表現(xiàn)。這種行為完全背離了公共權(quán)力價(jià)值的本質(zhì)要求。堅(jiān)持“以民為本”的公共服務(wù)，就是要把“立黨為公，執(zhí)政為民”的思想化為政府機(jī)關(guān)及其工作人員的核心價(jià)值觀(guān)，把胡錦濤同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的要求當(dāng)作行動(dòng)的準(zhǔn)則，在履行公共服務(wù)職能過(guò)程中，始終把群眾的利益放在第一位，把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以人民高不高興、贊不贊成、滿(mǎn)不滿(mǎn)意，作為衡量我們工作成效的根本尺度。從而自覺(jué)地為人民大眾“誠(chéng)心誠(chéng)意辦實(shí)事，盡心竭力解難事，堅(jiān)持不懈做好事”。

3.公共服務(wù)的行為準(zhǔn)則：要從“歧視性”向“公平性”轉(zhuǎn)變，以體現(xiàn)“以人為本”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

溫家寶同志今年2月21日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)”專(zhuān)題研究班結(jié)業(yè)式上的講話(huà)中，對(duì)“以人為本”的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行了全面而深刻的闡述，指出：“以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿(mǎn)足人們的多方面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展。具體地說(shuō)，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障人權(quán)，包括公民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利；就是要不斷提高人們的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)；就是要?jiǎng)?chuàng)造人們平等發(fā)展、充分發(fā)揮聰明才智的社會(huì)環(huán)境?！眻?jiān)持“公平”的服務(wù)準(zhǔn)則是堅(jiān)持“以人為本”理念的具體體現(xiàn)。雖然我國(guó)政府始終把全心全意為廣大人民服務(wù)作為履行公共職能的宗旨，但由于種種原因，我國(guó)政府在過(guò)去的管理和服務(wù)過(guò)程中，存在著事實(shí)上的歧視或不公平，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民所享受的政府公共服務(wù)的不平等現(xiàn)象。如城鄉(xiāng)“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”使城鄉(xiāng)無(wú)論在人均收入、在人口公共服務(wù)水平上都存在巨大差距。當(dāng)前城鄉(xiāng)之間存在的兩種身份制度、教育制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度和公共財(cái)政制度等問(wèn)題，不能不說(shuō)與政府制度的不合理性、政策價(jià)值導(dǎo)向的不公平性有關(guān)。新一屆政府通過(guò)“孫志剛事件”及時(shí)廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并制訂和實(shí)施了新辦法———《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》是深得人心的。由“收容遣送”到“救助管理”僅四個(gè)字之差，給人民帶來(lái)的體驗(yàn)卻有天壤之別。新辦法的制訂與實(shí)施，深刻體現(xiàn)了我國(guó)政府“以人為本”親民、愛(ài)民的情懷。

堅(jiān)持公共服務(wù)的公正與平等，要從兩個(gè)方面得到體現(xiàn)。一是在理念上：要體現(xiàn)政府對(duì)于所有需要服務(wù)的人提供相應(yīng)水準(zhǔn)的服務(wù)是公平的，無(wú)差別的。無(wú)論其地區(qū)、行業(yè)及種族、信仰、地位、性別、年齡、語(yǔ)言等有什么不同，他們都能享受并易于得到政府無(wú)差別的服務(wù)。要體現(xiàn)在政府為滿(mǎn)足社會(huì)成員平等的權(quán)利和自由追求創(chuàng)造公正的條件，既要為社會(huì)的弱勢(shì)群體處境的改善提供平等的機(jī)會(huì)，又要為優(yōu)勢(shì)群體的勝出提供有效的途徑。二是在實(shí)踐操作上：要建立和完善相應(yīng)的制度，如財(cái)政支出合理支配制度，公共資源合理配置制度，最低社會(huì)保險(xiǎn)和最低生活保障制度，普及義務(wù)教育制度、公共醫(yī)療保障制度等，從制度的規(guī)范上縮小貧富差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，保證公共物品和公共服務(wù)的供給及公共資源的分配公平合理。同時(shí)從關(guān)注弱勢(shì)群體的角度出發(fā)，建立有效的機(jī)制，解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)最突出的問(wèn)題。

4.公共政策的決策方式：要由“一廂情愿”向“兩廂情愿”轉(zhuǎn)變，以公共決策的科學(xué)性為決策的目標(biāo)追求

公共決策的科學(xué)與否決定著公共服務(wù)質(zhì)量的高低。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府的決策往往由政府“一廂情愿”地完成。結(jié)果往往是好心難辦好事，有時(shí)甚至辦了違背公眾期待和要求的事。

這是因?yàn)椋浩湟?，政府作為決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其智慧和理性是有限的。其二，政府中的決策者出于個(gè)人利益和集團(tuán)利益沖動(dòng)的原因，使政府的決策有時(shí)可能在主觀(guān)上背離理性的軌道。其三，客觀(guān)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，而政府組織的結(jié)構(gòu)和政府官員的官僚主義也往往造成決策主觀(guān)愿望與客觀(guān)實(shí)際的不一致。其四，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求也與日俱增，對(duì)政府服務(wù)水平和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求越來(lái)越高，公共服務(wù)的內(nèi)容也越來(lái)越廣泛，如發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)；提供社會(huì)保障；建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，保障公共安全；維護(hù)生態(tài)平衡，創(chuàng)造良好環(huán)境；健全政務(wù)、辦事和信息服務(wù)系統(tǒng)等，這種復(fù)雜的情勢(shì)，也給科學(xué)的決策帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

因此，要提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，提高公眾對(duì)政府服務(wù)的滿(mǎn)意度，政府的決策必須堅(jiān)持“白金法則”，即由美國(guó)學(xué)者托尼·亞歷山得拉和邁克爾·奧康納創(chuàng)立的法則———“公眾希望你怎樣對(duì)待他，你就怎樣對(duì)待他”?！鞍捉鸱▌t”啟示我們：要保證公共決策的科學(xué)合理性，必須堅(jiān)持“兩廂情愿”的決策機(jī)制，即建立公民參與的包括專(zhuān)家在內(nèi)的科學(xué)的公共決策機(jī)制。這是實(shí)現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化的必要條件。決策過(guò)程中擴(kuò)大公眾參與決策的權(quán)利，既是政府理性的選擇，也是實(shí)現(xiàn)服務(wù)者與服務(wù)的承受者“雙贏”的策略。讓公民參與決策，對(duì)于政府而言，有利于了解民意、集中民智，保證決策的正確性；對(duì)于公民而言，有利于通過(guò)制度化的渠道將自身關(guān)注的利益問(wèn)題直接地快速地轉(zhuǎn)化為政策因而能享受到符合自己意愿的服務(wù)。

5.公共服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：要由“高成本低效能”向“低成本高效能”轉(zhuǎn)變，以便捷、效高、質(zhì)優(yōu)為服務(wù)的著力點(diǎn)

公共服務(wù)內(nèi)容的廣泛與公共資源的有限性決定了公共服務(wù)必須強(qiáng)化成本意識(shí)。公共服務(wù)之所以要強(qiáng)調(diào)高效能，是因?yàn)樾赎P(guān)心的是速度，它作為衡量指標(biāo)，僅適用于那些可以量化或可以貨幣化的公共服務(wù)，而許多公共服務(wù)性質(zhì)上是很難界定和量化的。效能是指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，如福利狀況的改變程度、使用者滿(mǎn)意的程度等。效能通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量，關(guān)注的是目標(biāo)和結(jié)果。它不僅包括著服務(wù)的高效率，而且包括著公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，是效率與效益的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的管理模式下，我國(guó)政府的管理和服務(wù)既存在成本高效率不高問(wèn)題，也存在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平不高問(wèn)題。降低服務(wù)成本、提高政府公共服務(wù)效能已成為塑造政府形象、提高政府公信力的迫切要求。

從國(guó)際上提供的經(jīng)驗(yàn)看，降低服務(wù)成本、提高政府公共服務(wù)效能的途徑可以從兩方面著手：一是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享、面向公眾、保障安全”的要求，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。所謂電子政務(wù)，是指“政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，跨越時(shí)間、空間和部門(mén)分割的制約，建成一個(gè)精簡(jiǎn)、高效、廉潔、公正的政府運(yùn)作模式。電子政務(wù)可概括為兩個(gè)方面：政府部門(mén)內(nèi)部利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化、管理信息化、決策科學(xué)化；政府部門(mén)與社會(huì)各界利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，進(jìn)行信息共享與服務(wù)，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，提高辦公效率。”利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)既有利于降低服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率，又有利于提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。二是創(chuàng)新公共服務(wù)思路，轉(zhuǎn)換政府公共服務(wù)的提供方式，即由原來(lái)政府包攬公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)提供的“單一”模式轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)合作共同提供公共服務(wù)的“多元”模式。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家將“公共服務(wù)外包”出去已不是什么新鮮事，英、美、澳大利亞、新西蘭、丹麥、瑞典等雖然所實(shí)行公共服務(wù)外包的形式和目的不同，但都采取了“公共服務(wù)外包”的做法。美國(guó)公共服務(wù)的40%是由非政府組織完成的。所謂“公共服務(wù)外包”就是通過(guò)合同出租或承包的方式將有些公共物品生產(chǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)完成，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介組織的作用，政府把著力點(diǎn)放在只負(fù)責(zé)公共物品和公共服務(wù)的提供上。美國(guó)學(xué)者蓋布勒在《改革政府》中所強(qiáng)調(diào)的政府主要是“掌舵”而不“劃槳”的思想是頗具有借鑒價(jià)值的。政府的能力是有限的。相對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)說(shuō)，政府只有權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)，并無(wú)能力上的優(yōu)勢(shì)。政府的主要職責(zé)是“掌好舵”。在公共服務(wù)中發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，“凡是市場(chǎng)或社會(huì)能做的事盡量交給市場(chǎng)或社會(huì)做”，這樣既可以減輕政府負(fù)擔(dān)，緩解財(cái)政壓力，降低服務(wù)成本，又可以強(qiáng)化政府責(zé)任，提高政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，更好地滿(mǎn)足公眾的需要。

“多元”服務(wù)模式實(shí)施的前提是：第一，政府要對(duì)公共物品和公共服務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)公共物品和公共服務(wù)的項(xiàng)目的不同性質(zhì)采取不同的生產(chǎn)和提供方式。現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森把公共物品分為三類(lèi)并認(rèn)為，對(duì)于具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)的純公共物品，如國(guó)防、公平的收入分配、有效率的制度等，政府提供比市場(chǎng)具有更高的效率；對(duì)于消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但卻可以排他的公共物品，如公共橋梁、公共游泳池、公共電影院等以及在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性但卻無(wú)法排他的公共物品，如公共漁場(chǎng)、牧場(chǎng)等，采用合同出租或與第三部門(mén)和企業(yè)合作等方式生產(chǎn)和提供更有效。第二，政府必須有意識(shí)地培養(yǎng)和發(fā)展一定數(shù)量的有承載公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)能力的行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介組織，并通過(guò)建立和健全完善的法律制度，嚴(yán)格規(guī)范它們的執(zhí)業(yè)條件和執(zhí)業(yè)資格；第三，在通過(guò)合同出租或承包過(guò)程中，政府要向某種公共服務(wù)的合同方提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其合同的執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，以保證公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者：武漢市行政學(xué)院教授）