財(cái)政供養(yǎng)人員比例的真相

當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例一直受到社會(huì)各界的廣泛詬病。論者從縱橫比較的角度指出，當(dāng)代中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員比例之高舉世罕見(jiàn)。盡管統(tǒng)計(jì)資料的來(lái)源各不相同，但財(cái)政供養(yǎng)人員比例的數(shù)字大致差不多，如從縱向看，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員比例在漢代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人(一說(shuō)是1∶600人)，而今天是1∶30人(一說(shuō)是1∶28人)，有個(gè)別地方甚至達(dá)到了空前的1∶9人(如陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部)，從橫向上看，1999年在中國(guó)這個(gè)比例是1∶30人，印度尼西亞是1∶98人，日本是1∶150人，法國(guó)是1∶164人，美國(guó)是1∶187人。更為關(guān)鍵的是，為支付眾多供養(yǎng)人員的工資以及日常的行政管理費(fèi)，政府財(cái)政不堪重負(fù)，很多地方尤其是農(nóng)村社會(huì)的基層政府是典型的“吃飯型財(cái)政”，其中行政管理費(fèi)及工資支出占到了當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的80％一 90％，政府沒(méi)有什么余錢(qián)去推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。讓人擔(dān)憂的是，供養(yǎng)隊(duì)伍的龐大以及各種腐敗現(xiàn)象的增多一方面導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)膨脹、職能轉(zhuǎn)換困難、政府財(cái)政支出有增無(wú)減，另一方面進(jìn)一步加劇了“官本位”現(xiàn)象，許多人對(duì)當(dāng)官、做公務(wù)員趨之若鶩，是所謂“食之者眾，生之者寡”，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員難以真正落到實(shí)處。論者言之鑿鑿，讓人對(duì)當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例以及由此帶來(lái)的種種問(wèn)題憂心不已。

美國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例比中國(guó)還高

當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例果真如這些論者所言那么嚴(yán)重嗎?其背后有沒(méi)有讓人更為憂心的隱情呢?筆者日前翻閱美國(guó)2000年出版的《公共行政之技藝(第八版)》一書(shū)，發(fā)現(xiàn)根據(jù)美國(guó)勞工部勞工統(tǒng)計(jì)局1996年的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)共有政府雇員 1823．6萬(wàn)人(統(tǒng)計(jì)有誤，應(yīng)為1952萬(wàn)人——筆者注)，其中聯(lián)邦雇員289．5萬(wàn)人，州雇員471．9萬(wàn)人，地方雇員1190．6萬(wàn)人，而美國(guó)的人口總數(shù)約為2．8億人，按照這組數(shù)字，美國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例則創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到了1：15人左右(2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，美國(guó)的聯(lián)邦政府雇員數(shù)字更是大為增長(zhǎng))。從最新的美國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員比例數(shù)字來(lái)看，上述從橫向角度比較世界各國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例數(shù)字存在嚴(yán)重誤差，有誤導(dǎo)公眾與輿論之嫌，其用心姑且不論。另一方面，1996年美國(guó)聯(lián)邦政府的年度財(cái)政支出是1．6萬(wàn)億美元，州政府的年度財(cái)政支出是8500億美元，地方政府的年度財(cái)政支出是7500億美元，而當(dāng)年美國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)是7萬(wàn)億美元，三個(gè)層級(jí)的政府年度財(cái)政支出幾乎花費(fèi)了當(dāng)年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的一半。

又據(jù)最新的由美國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)際信息局提供的權(quán)威信息表明，2002年美國(guó)聯(lián)邦政府的文職雇員大約超過(guò)300萬(wàn)人，而在 1789年美國(guó)建國(guó)之初，只有國(guó)務(wù)院和財(cái)政部，以及戰(zhàn)爭(zhēng)部等幾個(gè)行政部門(mén)，加上司法部和郵政總署，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員一共不到 1000人。而今，美國(guó)則已擁有14個(gè)行政部門(mén)(9·11后又成立了一個(gè)新部——國(guó)土安全部)及各部門(mén)部長(zhǎng)構(gòu)成的內(nèi)閣，郵政局和郵政總長(zhǎng)已不屬于內(nèi)閣。除了這些機(jī)構(gòu)內(nèi)的上千個(gè)處局外，還設(shè)有大約3000個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)、董事會(huì)、委員會(huì)、專(zhuān)題委員會(huì)、協(xié)商委員會(huì)、專(zhuān)題小組、任務(wù)小組、工作小組等機(jī)構(gòu)：甚至政府自己也說(shuō)不清究竟有多少個(gè)機(jī)構(gòu)。

根據(jù)筆者手頭掌握的材料，當(dāng)代中國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群眾團(tuán)體以及國(guó)有企業(yè)中吃財(cái)政飯的人員(俗稱(chēng)“吃皇糧的”)大致有4000萬(wàn)余人，如果以總?cè)丝跀?shù)為13億來(lái)計(jì)算中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例的話，當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例大致在1∶32人左右，這與當(dāng)代美國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例1∶15人顯然要低許多。偶然翻書(shū)得出的當(dāng)代美國(guó)與當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例數(shù)字讓人大吃一驚。

在當(dāng)代中國(guó)4000萬(wàn)多吃財(cái)政飯人員中，黨政機(jī)關(guān)人員大致在700萬(wàn)人左右，事業(yè)單位人員近3000萬(wàn)，主要集中在教育、醫(yī)療、科研、文娛、體育等公共服務(wù)部門(mén)。而在美國(guó)，由于沒(méi)有像中國(guó)這樣的事業(yè)單位，其政府是一個(gè)廣義上的概念，既包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三個(gè)層級(jí)，還包括學(xué)(校)區(qū)、環(huán)境衛(wèi)生區(qū)、灌(溉)區(qū)等；政府雇員不僅有聯(lián)邦政府雇員、州政府雇員、地方政府雇員，還有教師、環(huán)境衛(wèi)生人員、灌區(qū)管理人員、公共圖書(shū)館管理人員、公園管理人員、公共安全人員如警察、消防人員、證券管理人員以及公共交通人員、公共服務(wù)人員等，不一而足，“吃皇糧的”政府雇員也是包羅萬(wàn)象，與中國(guó)沒(méi)什么差別。盡管每年美國(guó)各層級(jí)政府年度財(cái)政支出也占到了當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的近一半之多，但這些財(cái)政開(kāi)支主要用于為納稅人服務(wù)的公共安全、醫(yī)療保障、社會(huì)保險(xiǎn)、教育項(xiàng)目、貧困救濟(jì)等領(lǐng)域，政府雇員的“人頭費(fèi)”支出和日常的管理費(fèi)用支出比例卻較低。而在當(dāng)代中國(guó)，事情卻是顛倒過(guò)來(lái)的，“人頭費(fèi)”支出和日常的管理費(fèi)用支出(主要是大吃大喝招待費(fèi)和競(jìng)相攀比、極其不合理的小車(chē)費(fèi)用)在政府年度財(cái)政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服務(wù)方面的財(cái)政支出比例卻非常低。

比如，據(jù)估計(jì)，全國(guó)目前有400萬(wàn)輛左右公車(chē)，每年耗費(fèi)都在3000億元左右，超過(guò)了我們的國(guó)防費(fèi)用。前不久的北京兩會(huì)上，就有代表和委員抨擊說(shuō)，目前全國(guó)的職務(wù)消費(fèi)已經(jīng)占到全部財(cái)政支出的4成，擠占了其他費(fèi)用，財(cái)力不堪重負(fù)。主要受政府浪費(fèi)這個(gè)指標(biāo)的拖累，世界經(jīng)濟(jì)論壇的2003年～2004年國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力排名上，中國(guó)又下降了4位。

正確的“目標(biāo)靶子”

所以，質(zhì)疑當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例數(shù)字之高，在筆者看來(lái)并沒(méi)有找到正確的“目標(biāo)靶子”，而更應(yīng)該受到詬病的是當(dāng)代中國(guó)各類(lèi)“吃皇糧人員”到底干了些什么以及政府財(cái)政支出用在了什么地方這兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。

在近700萬(wàn)人的黨政機(jī)關(guān)人員中，多是整天忙于瑣碎行政事務(wù)的所謂“坐辦公室人員”，而社會(huì)大眾迫切需要服務(wù)的公共服務(wù)人員比例相對(duì)較低。當(dāng)我們整天被“假藥”、“假煙”、“假酒”、“假化肥”等“假農(nóng)資產(chǎn)品”、“有毒火腿”、“殘留農(nóng)藥超標(biāo)的蔬菜”、“有毒食品”、“醫(yī)生收紅包”、“教育亂收費(fèi)”、“礦山重大安全事故”、“重大交通事故”、“小偷日益增多”、“黑社會(huì)勢(shì)力猖獗”、“弱勢(shì)群體生活困難”等人民生命和財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅的新聞包圍而心驚膽戰(zhàn)、度日如年的時(shí)候，我們有理由質(zhì)問(wèn)我們的政府相關(guān)執(zhí)法部門(mén)和人員到哪里去了?叫了多年的“加強(qiáng)政府市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的舉措又落實(shí)到什么程度了?從此意義上說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)公共服務(wù)人員不是多了，而是大大地少了，需要大大增加，我們要的不是整天坐在辦公室里瞎指揮、發(fā)號(hào)施令的管理人員，我們要的是到街頭和社區(qū)去巡邏、到市場(chǎng)和礦山去檢查、到馬路上去執(zhí)勤、到農(nóng)村、學(xué)校和醫(yī)院去巡視、到社會(huì)上弱勢(shì)群體中去傾聽(tīng)社情民意等等服務(wù)于第一線、直接面對(duì)基層普通民眾的公共服務(wù)人員!另一方面，在教育、醫(yī)療、科研、文娛、體育等事業(yè)單位集聚著大量的吃財(cái)政飯人員，眾相擁擠在大中城市，不愿到“老、少、邊、窮”地區(qū)去工作，整個(gè)社會(huì)充斥著一股浮躁、喧囂之氣，人人爭(zhēng)當(dāng)“成功人士”，鮮有人愿意去干為基層普通民眾服務(wù)、為農(nóng)村教育事業(yè)作貢獻(xiàn)的實(shí)事。我們要的不是教育資源、醫(yī)療資源、文娛資源、體育資源地區(qū)分布與人群分配嚴(yán)重不均的“歧視性與不公平性社會(huì)”，我們要建立的是人人都能享有平等教育權(quán)利、健康醫(yī)療權(quán)利、文化娛樂(lè)權(quán)利的理想社會(huì)。

政府存在的理由在于為社會(huì)大眾分配包括安全、秩序、教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利、平等、自由等在內(nèi)的各種價(jià)值，因此，政府的則．政支出也應(yīng)圍繞這些價(jià)值的分配而作出科學(xué)、合理的規(guī)劃和安排，將支出重點(diǎn)放在這些相關(guān)領(lǐng)域。從此角度上說(shuō)，教育支出、公共衛(wèi)生支出、安全支出、社會(huì)福利支出不是多子而是太少了，不僅不能減少而且需要繼續(xù)增加其在政府財(cái)政支出中的比例，相應(yīng)地教師、醫(yī)療衛(wèi)生人員、警察、市場(chǎng)秩序檢查與監(jiān)督人員如工商人員、產(chǎn)品質(zhì)量檢查人員等不是多了而是太少了，不僅不能削減而且需要花大力氣繼續(xù)增加這些行業(yè)和領(lǐng)域的人數(shù)。也就是說(shuō)，政府為了更好地服務(wù)公眾，為社會(huì)分配價(jià)值，公共服務(wù)方面必不可少的開(kāi)支一定不能節(jié)省，而是需要大大增加。我們應(yīng)該檢討的是在政府財(cái)政支出中為什么有那么多的不必要的所謂管理人員“人頭費(fèi)”支出?在政府行政管理費(fèi)支出中為什么用于大吃大喝招待費(fèi)和不合理的小車(chē)費(fèi)用占了那么高的比例?我們更應(yīng)該檢討的是，如何在制度和機(jī)制上保證和加強(qiáng)立法部門(mén)和審計(jì)部門(mén)對(duì)政府財(cái)政支出的監(jiān)督和管理?否則的話，“眉毛胡子一把抓”，分不清哪些政府財(cái)政支出十分必要，哪些政府財(cái)政支出并不必要；分不清哪些人員需要精簡(jiǎn)，哪些人員并不需要精簡(jiǎn)反而需要大大增加，我們將只能永遠(yuǎn)停留于“就事論事”的層面，簡(jiǎn)單地拿財(cái)政供養(yǎng)人員比例數(shù)字說(shuō)事!