國企改制：僅有規(guī)范是不夠的

國資委《關于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》(以下簡稱《意見》）日前出臺．其間新意頗多，值得我們認真解讀。國企改制涉及中央與地方。國資部門與公共管理部門、企業(yè)與銀行、企業(yè)與職工、出資人與管理層等一系列錯綜纏繞的利益關系，但長期以來卻缺乏具有普遍約束力與具體操作性的規(guī)章制度，往往由于“一事一議，特事特辦”、“先上車，后買票”、“下指標．設時限，搞運動”而產生暗箱操作、內外勾結，監(jiān)守自盜，轉嫁成本等問題，致使國有資產流失、債權人利益和職工合法權益受到損害。國資委出臺《意見》旨在確立游戲規(guī)則，引導國企改制工作進入制度化軌道。

就中央與地方關系而言，《意見》貫徹了“分級行使產權”的指導思想，地方政府獲得了更大的運作空間，而通過強化上級國資機構對下級國資機構的指導和監(jiān)督，中央又保持了一定的話語權。

就國資部門與公共管理部門關系而言，《意見》強調各級國資部門作為國有資產出資人在國企改制工作中的主導地位，同時也明確了國資部門不涉及公共管理職能，以此避免國資部門成為“婆婆加老板”。

就企業(yè)與銀行關系而言，《意見》強調“國有企業(yè)改制要征得債權金融機構同意，保全金融債權，依法落實金融債務，維護其他債權人的利益。要嚴格防止利用改制逃廢金融債務，金融債務未落實的企業(yè)不得進行改制”，防止了企業(yè)將改制成本轉嫁給銀行，也防范了國企改制對金融穩(wěn)定的；中擊。

就企業(yè)與職工關系而言，《意見》不僅重申“轉讓國有產權的價款優(yōu)先用于支付解除勞動合同職工的經濟補償金和移交社會保障機構管理職工的社會保險費，以及償還拖欠職工的債務和企業(yè)欠繳的社會保險費”，而且明確規(guī)定“國有企業(yè)改制方案和國有控股企業(yè)改制為非國有的企業(yè)的方案，必須提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見。其中，職工安置方案需經企業(yè)職工代表大會或職工大會審議通過后方可實施改制”，從制度上保護了國企改制中的弱勢一方。

就出資人與管理層關系而言，《意見》著重針對管理層收購制訂了嚴格的控制措施：“向本企業(yè)經營管理者轉讓國有產權方案的制訂，由直接持有該企業(yè)國有產權的單位負責或其委托中介機構進行．經營管理者不得參與轉讓國有產權的決策、財務審計、離任審計、清產核資、資產評估、底價確定等重大事項．嚴禁自賣自買國有產權。經營管理者籌集收購國有產權的資金，要執(zhí)行《貸款通則》的有關規(guī)定，不得向包括本企業(yè)在內的國有及國有控股企業(yè)借款，不得以這些企業(yè)的國有產權或實物資產作標的物為融資提供保證、抵押、質押、貼現等。經營管理者對企業(yè)經營業(yè)績下降負有責任的，不得參與收購本企業(yè)國有產權。”

國企改制不僅僅是一個市場交易過程．其間也不可避免地關涉公共選擇，“規(guī)范”總是必要的．但僅有“規(guī)范”又是不夠的，如果不能清晰界定不同利益主體之間的權利邊界，所謂游戲規(guī)則也只會成為具文?！兑庖姟分皇菫閲蟾闹拼罱艘粋€基本框架，背后仍有大量的博弈型問題亟待解決，如各地國有資產狀況差異很大，有的地方國有凈資產甚至不敷安置職工之需，不改制則財政包袱越來越重，欲改制卻又無力支付改制成本，遂生逃廢銀行債務之意，對此《 意見》強調維護債權人利益，但根本解決之道還在于中央實施轉移支付；又如由于歷史原因，許多國企與掛靠企業(yè)之間存在大量性質模糊的資金融通關系，如果依據《意見》將“國有企業(yè)借貸資金形成的凈資產”全部界定為“國有產權”，難免損害掛靠企業(yè)合法權益．況且從理論邏輯言之，借貸關系不同于投資關系，借出資金一方只應享有利息，超出利息的增值部分應屬貸入資金一方的人力資本報酬；再如《意見》對管理層收購嚴格把關當然是十分必要的，但同時也不應忽視管理層的長期激勵機制問題；另如地方國企改制進展迅速，中央國企改制卻整體滯后，《意見》對此并未出臺專門舉措。國企改制作為完善社會主義市場經濟體制的一場核心戰(zhàn)役．其艱巨性和復雜性絕不宜低估，需要我們?yōu)橹冻龇欠驳挠職夂椭腔邸?/p>