農(nóng)村公共物品供給的途徑分析

李華罡　蘇徐紅　苑　菲

摘要：農(nóng)村公共物品的供給對于解決“三農(nóng)”問題有重要的影響力。然而，現(xiàn)實中，我國農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重不足。如何加大農(nóng)村公共物品的供給是全社會應(yīng)關(guān)心的問題。本文從微觀的途徑方面來對加大農(nóng)村公共物品的供給進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共物品；供給途徑

農(nóng)村公共物品是指在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的非競爭性、非排他性的產(chǎn)品。主要指農(nóng)村的道路、橋梁、水、電、教育等。農(nóng)村公共物品對于農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高以及破除農(nóng)村、城市間巨大的差距都有著重要的作用。這一點，已為關(guān)注農(nóng)村問題的專家學(xué)者與官員所共識。但遺憾的是，在現(xiàn)實中，我國農(nóng)村公共物品的供給正處于高度匱乏狀態(tài)。這種匱乏表現(xiàn)在兩個方面：一是數(shù)量上的稀少；二是結(jié)構(gòu)上的偏差。所供并非所需的現(xiàn)象非常突出。解決農(nóng)村公共物品的供給問題是政府以及全社會所面臨的重要任務(wù)。具體探討供給的途徑則更是將農(nóng)村公共物品供給落于現(xiàn)實的階梯。

一，農(nóng)村公共物品供給途徑的理論分析

供給途徑的分析主要是考慮公共物品到底有多少種供給方式。公共物品之所以稀缺是由公共物品本身的特性所決定的。它不具有排他性。每個人都可以無償使用。如每位村民都可以任意使用村內(nèi)的道路、河流、荒山等。于是理性的個體不會考慮公共物品的生產(chǎn)問題，而希望搭便車使用。正是因為在公共物品的供給問題上存在著搭便車現(xiàn)象，市場沒有方法解決。各國政府無不把提供公共物品作為自己的主要任務(wù)。在我國農(nóng)村，政府介入供給是農(nóng)村公共物品生產(chǎn)的最主要的力量。各級政府均在農(nóng)村開展了送法下鄉(xiāng)，送科技下鄉(xiāng)的知識活動，為農(nóng)村實現(xiàn)大規(guī)模的電網(wǎng)改造工程，提供義務(wù)教育以及修建農(nóng)村公路等。這些都是政府供給公共物品的例證。

然而，問題在于政府供給公共物品是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一方面是我國分稅制后，中國基層的政府財政收入捉襟見肘，相當(dāng)困難。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債嚴(yán)重，用來提供公共物品的資金處于高度不足的狀態(tài)。另一方面，各級政府關(guān)于農(nóng)村公共物品的決策是從上而下進(jìn)行的，村民的聲音很難得到反映。公共物品的供給往往并沒有將力量用在刀刃上。這些都是政府作為農(nóng)村公共物品主要供給者所必須面對的難題。

在政府供給不足的情況下，自愿供給作為主要的補充方式出現(xiàn)中農(nóng)村政治生活中。自愿供給分為兩種主要形式。一種是自治供給，另一種則是利他供給。自治供給是在農(nóng)村實現(xiàn)村民自治這個大背景下興起的。有學(xué)者甚至認(rèn)為正是為了加強農(nóng)村自愿供給，村民自治才登上政治舞臺。村民經(jīng)過組織形成了村民代表大會，并選舉產(chǎn)生了村民委員會。村民通過村民代表大會可以商討公共問題，決定公共物品的生產(chǎn)與供給，并由村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行。自治將分散的村民組織起來，克服了小范圍內(nèi)公共物品的搭便車問題。在我國現(xiàn)狀下，農(nóng)村內(nèi)部的公共物品很大部分是由村民自治負(fù)責(zé)供給的。特別是在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地方，更是如此。如農(nóng)村內(nèi)部的公路往往是村民代表大會決定修路，村集體出錢，村委會組織，村民出力共同生產(chǎn)的。

利他供給則是有些村民或其他個體與組織出于利他之心而提供的公共物品。筆者的家鄉(xiāng)就有商人捐款50萬建立村敬老院的事例。一些國際慈善組織也正在中國積極開展工作，如香港樂施會正遵循 “與窮人一起面對貧窮和苦難，讓所有人都得到尊重和關(guān)懷”的宗旨，積極參與內(nèi)地的扶貧事業(yè)。扶貧正是一種典型的公共物品。1993年，經(jīng)濟學(xué)家茅于軾在山西臨縣龍水頭村用小額貸款的方式使農(nóng)民脫貧致富。這些都是利他生產(chǎn)公共物品的事例。然而，利他供給仍只占農(nóng)村公共物品生產(chǎn)的極少數(shù)。雖然數(shù)量正在增長，但它只能是農(nóng)村公共物品的一個補充來源。

除了政府供給與自愿供給之外，市場供給公共物品正成為一種有力的手段。尤其在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地方，威力初現(xiàn)。以義務(wù)教育為例。理論上講，由于義務(wù)教育培育出良好的公民，除了對其本人有利外，國家與社會同樣受益。這就是教育的正外部性?；谶@個理由，各國都對教育進(jìn)行大量的補貼，我國也制定了義務(wù)教育的基本國策。政府應(yīng)該負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的供給。然而現(xiàn)實卻是大量基層政府無力提供義務(wù)教育。于是，在農(nóng)村，義務(wù)教育轉(zhuǎn)化為私人付款的個體投資行為。這種市場化是農(nóng)村教育供給的一條現(xiàn)實途徑。教育部也只能在承認(rèn)現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，對義務(wù)教育的收費進(jìn)行規(guī)范而已。總體來說，我國的農(nóng)村經(jīng)濟實力非常的差，連續(xù)多年農(nóng)民收入增長停滯。這注定了農(nóng)村義務(wù)教育這種公共物品供給市場化的范圍與力度都不會太大。許多貧困生輟學(xué)，放棄受教育的機會則是可能的結(jié)果。

經(jīng)濟發(fā)展很好的農(nóng)村地區(qū)例外。在中國東部，農(nóng)村公共物品供給市場化的程度與范圍明顯增大。除了義務(wù)教育的投資外，圖書館，基本醫(yī)療衛(wèi)生體系等都依據(jù)市場化的原則建立起來。甚至浙江農(nóng)民通過市場化的手段建設(shè)起一個自己的城鎮(zhèn)：浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的公共物品，又是推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動器。據(jù)報道龍港的最初發(fā)展得益于三大突破：一、允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城安家落戶；二、全國率先推出土地有償使用，特別是允許自然人獲得土地有償使用權(quán)；三、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。可見在建設(shè)龍港鎮(zhèn)上，正是市場化才最終產(chǎn)生了中國農(nóng)民第一城。

二，農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)實選擇

理論的途徑提供了可能的指南，現(xiàn)實中農(nóng)村公共物品的供給仍面對著許多難題。政府是農(nóng)村公共物品供給的主力軍，應(yīng)該發(fā)揮出更大的作用。對于基層政府來說，資金不足是首要的難題。巧婦難為無米之炊?；鶎诱呢斦兂沙燥堌斦r，供給公共物品就成為奢侈品。

其次是供給公共物品要盡可能發(fā)揮最大的效益。有限的資金要獲得最大的效用。要盡可能避免供給偏差現(xiàn)象。所供必須是所需。利用其他社會力量供給也是一個有效的選擇。如何激勵與參與則需要更深的考慮。此外，供給并不是公共物品的全部。公共物品的維修與保養(yǎng)間接延長了公共物品的壽命，變相增加了公共物品的供給。所以，注重公共物品的維修保護(hù)同樣重要。筆者從以下幾個方面談農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)實選擇。

第一，從資金的角度看，中央政府應(yīng)該對地方政府，尤其是基層政府加大轉(zhuǎn)移支付的力度?，F(xiàn)狀下，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于高度負(fù)債狀態(tài)。據(jù)中國新聞網(wǎng)透露，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債保守估計也在2000億元-2200億元左右，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債竟超過上千萬元。這種狀態(tài)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要活動絕不是提供公共物品，而是要從農(nóng)村汲取資源。本來就貧瘠的農(nóng)村變得更加困難。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)在壓力式的體制下，為了完成上級的任務(wù)，很容易干預(yù)村民自治，村民自治淪為空談。這進(jìn)一步削弱了公共物品自愿供給的可能。經(jīng)驗表明，農(nóng)村的自治在發(fā)達(dá)的地方更容易得到實現(xiàn)。學(xué)者們普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面的貧困化，與我國的分稅制有很大的關(guān)系?，F(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行輸血則是中央以及各上級政府的使命。轉(zhuǎn)移支出是最主要的手段。專項轉(zhuǎn)移，專款專用可能是有效供給農(nóng)村公共物品的途徑。

第二，從決策的角度看。既然政府的資金有限，供給最需要的才是最佳決策。如何保證是最需要的供給，這一點在當(dāng)前農(nóng)村很重要。最需要應(yīng)該是由真正的公共物品享受者來決定的。公共官員往往有自己的利益訴求，并不一定能代表村民。村民的參與則是保證最佳供給的方式。村民參與可以讓農(nóng)民學(xué)會行使政治權(quán)利，提高村民自治的能力；村民參與也表達(dá)了村民的聲音，保證公共物品的供給是符合村民要求的。同時村民參與還讓村民對公共物品有著本能的認(rèn)同，這在公共物品生產(chǎn)過程與維修過程中會發(fā)揮出巨大的作用。村民參與的方式有很多。向村民代表大會征求意見，開現(xiàn)場咨詢會，召開聽證會都可以應(yīng)用于農(nóng)村公共物品供給的決策。重要是決策應(yīng)該反映農(nóng)民的要求，能實現(xiàn)公共物品的最佳供應(yīng)。

第三，從供給的模式來看，農(nóng)村公共物品的供給模式應(yīng)該是多元化的。政府供給、自愿供給與市場供給的有機組合才是對農(nóng)村發(fā)展最優(yōu)的模式。政府更多在宏觀環(huán)境上，基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行供給；同時積極創(chuàng)造條件推動自愿供給，引進(jìn)市場供給。蒼南鎮(zhèn)的發(fā)展更多是政府出臺政策的結(jié)果。市場的力量與村民自治的力量在政府制定的規(guī)則下共同發(fā)揮作用，造就了這個中國的奇跡?，F(xiàn)在我國農(nóng)村村民的組織力量還不夠強，許多非正式組織游離于村委會之外。將農(nóng)民組織起來，進(jìn)行有序自治，是自愿供給的前提，也是政府合法性的基礎(chǔ)。政府對于農(nóng)村的發(fā)展也應(yīng)該采取走出去的思路。如某基層政府與一大企業(yè)簽訂合同，將轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村成為企業(yè)的原料生產(chǎn)基地。要求企業(yè)為農(nóng)村修建公路，改善飲水條件等。這種公共物品的供給則是一種雙贏的結(jié)局?？梢姡菓?yīng)該負(fù)責(zé)提供公共物品的，但政府提供公共物品可以是直接的，也可以是間接的。通過引進(jìn)自愿供給與市場供給，政府既可以達(dá)到供給目的，也減輕了自身的壓力。

第四，從維修的角度看。農(nóng)村公共物品的維修是增加公共物品存量的一種重要方法。然而，我國農(nóng)村的公路維修是很少的。一般來說，路修成了，政府的任務(wù)完成了。農(nóng)民沒有激勵機制去維修。政府很難負(fù)擔(dān)起維修的角色。一方面是農(nóng)村太大了，另一方面是基層政府本身的問題。如負(fù)擔(dān)不起太多的養(yǎng)路工等。維修如此重要，卻又沒有人維修。有學(xué)者將之歸結(jié)為制度的失敗。正如哈拉爾的評論認(rèn)為：“在發(fā)展中國家公路維護(hù)不足有各種原因，但是，只有制度失敗才能解釋維護(hù)不足的廣度。失敗核心是公共責(zé)任缺乏。”加強公路維修可以從兩個層面加以考慮。一是培養(yǎng)農(nóng)民的維修意識與提供激勵機制。農(nóng)民對于自己參與決策與修建的公路往往有著更多的心理認(rèn)同，同時需要提供適度的激勵如一定的務(wù)工機會或者其他利益。二是要求基層政府在維修中起更大的作用。考慮到基層政府的現(xiàn)實，可以要求修路的預(yù)算資金中預(yù)先空出維修資金，保證維修的可能。如預(yù)備金制等。也可以要求村委會進(jìn)行修路，政府提供適度補貼。

三，結(jié)束語

農(nóng)村公共物品供給重要且迫切。供給途徑則是將供給真正成為現(xiàn)實。由于現(xiàn)狀下各種供給主體與模式都存在著不健全的方面，將政府供給、自愿供給與市場供給有機結(jié)合是農(nóng)村公共物品供給的有效選擇，也是一種現(xiàn)實的選擇。在這種現(xiàn)實選擇下，政府應(yīng)該起更多的作用。加大轉(zhuǎn)移支出，培育社會自治，引進(jìn)市場力量是政府在提供農(nóng)村公共物品中的基本職能。注重村民的參與，加大村民與基層政府的互動與溝通是更有效供給公共物品的必要組成因素。

作者簡介：

李華罡（1976.10－ ）博士研究生，研究方向：財稅理論與政策

蘇徐紅（1977.07－ ） 國防科技大學(xué)管理學(xué)碩士，研究方向：公共政策分析

苑菲（1976－）女，國防科學(xué)技術(shù)大學(xué)信息與管理學(xué)院行政管理研究生