干部人事制度與執(zhí)政能力建設(shè)

田恒國

政黨是民主政治的產(chǎn)物。民主有直接民主和間接民主之分。在特定的情況下，如在社會分化較少或社會范圍較小，社會事務(wù)較為簡單的情況下，直接民主是可行的。隨著社會的不斷發(fā)展，國家的疆域一般都變得比較大，社會事務(wù)變得日益復(fù)雜，因此，在民主政治發(fā)展的過程當(dāng)中，直接民主就顯示出它的局限性。于是就產(chǎn)生了以選舉為主要內(nèi)容的代議制民主即間接民主制。代議制間接民主是人民主權(quán)的實現(xiàn)形式。我們說人民享有主權(quán)，但在現(xiàn)代社會中，人民又往往無法直接享用主權(quán)，怎么辦？人民通過選舉產(chǎn)生自己的代議機關(guān)作為民意機關(guān)，由代議機關(guān)制定法律，產(chǎn)生政府或者監(jiān)控政府，監(jiān)督憲法和法律的實施，以維護人民自身的權(quán)益。人民是一個集合概念，他是無數(shù)單個人的集合。在實際社會生活中，人民是“一盤散沙”，需要有一個組織將他們組織起來，才能成為一個整體，參與到諸如選舉等政治生活中來。政黨就是適應(yīng)這種需要而產(chǎn)生的，它是連接廣大民眾與政府的橋梁，是民眾操控政府之手的延伸。政黨通過推舉候選人，參與各種選舉，力圖成為國家領(lǐng)導(dǎo)人，執(zhí)掌國家政權(quán)，或者成為議會議員，控制或影響國家政權(quán)。綜觀人類社會的政治文明，政黨政治是民主政治的標識。無論是西方資本主義國家，還是社會主義國家，政黨都無法置身于選舉之外。

政黨的首要任務(wù)，就是力求取得執(zhí)政權(quán)，從而影響政權(quán)、控制政權(quán)、執(zhí)掌政權(quán)。西方國家一般都奉行兩黨制或者多黨制，由兩個或多個政黨輪流執(zhí)政或者聯(lián)合執(zhí)政。政黨要取得執(zhí)政權(quán)就需要贏得選舉。在選舉中贏得執(zhí)政權(quán)的政黨就是執(zhí)政黨，就可以負責(zé)組織政府（內(nèi)閣），掌握國家行政權(quán)力。因此，競選成為西方政黨通往權(quán)力頂峰的必經(jīng)階梯。

怎樣才能贏得選舉呢？這就需要在政黨內(nèi)部能夠提出迎合選民要求的施政綱領(lǐng)，推出讓選民滿意的候選人。而這需要政黨內(nèi)部有一套健全有效的選舉制度，才能夠產(chǎn)生政黨自己的政治精英，由這些政治精英吸納全黨意志，形成正確的政綱，并以候選人的身份，接受選民的挑選。一旦政黨贏得選舉，它就取得了執(zhí)政權(quán)，從而全面控制政權(quán)。但它們的執(zhí)政權(quán)不是一勞永逸的，它們需要接受下一次選舉的檢驗。因此，執(zhí)政黨在執(zhí)政期間，一般不敢稍有懈怠。它們必須具有很強的執(zhí)政能力，牢牢控制政權(quán)，利用政權(quán)為選民服務(wù)。西方國家政黨的執(zhí)政能力，首要的表現(xiàn)，就是影響政權(quán)、控制政權(quán)、執(zhí)掌政權(quán)的能力。因此，它們必須通過黨內(nèi)的選舉制度，產(chǎn)生自己的政治精英，然后通過人民的選舉，將自己的政治精英送進政權(quán)機關(guān)，成為執(zhí)政骨干，實現(xiàn)對政權(quán)的控制。我們可以看出，執(zhí)政能力的關(guān)鍵因素在于執(zhí)掌政權(quán)的執(zhí)政骨干，而執(zhí)掌政權(quán)的執(zhí)政骨干又需要通過黨內(nèi)和黨外的選舉挑選出來。因此，選舉是挑選執(zhí)政骨干的關(guān)鍵點，而是否能夠挑選出執(zhí)政骨干，又直接關(guān)系到執(zhí)政能力的強弱，也就關(guān)系到能否長期保持執(zhí)政地位。

黨的十六屆四中全會，以加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)為主題，是對中國共產(chǎn)黨所處的歷史方位和自身狀況的主動回應(yīng)。作為革命黨，中國共產(chǎn)黨的革命能力是強的，通過革命，中國共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政權(quán)，成為在中國長期執(zhí)政的黨，黨執(zhí)政的合法性來源于革命能力，是歷史的選擇，也是人民的選擇。但是，當(dāng)黨成為執(zhí)政黨以后，就需要有新的合法性來源，這就是黨的執(zhí)政能力。執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性，就要以執(zhí)政能力的強弱來檢驗，這是當(dāng)今世界民主化浪潮的必然要求，誰也無法逆歷史潮流而動。

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是唯一的執(zhí)政黨，并將長期執(zhí)政。作為領(lǐng)導(dǎo)黨，它必須通過一定的途徑和方式實現(xiàn)對國家政權(quán)和社會的全面領(lǐng)導(dǎo)；作為執(zhí)政黨，它必須實現(xiàn)對國家政權(quán)的控制。因此，考察我們黨的執(zhí)政能力，既要看到與其它政黨執(zhí)政能力方面的共性，又必須認識我們黨的執(zhí)政能力所具有的個性。

十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，對黨的執(zhí)政能力下了一個很好的定義。指出黨的執(zhí)政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的本領(lǐng)。這一定義深刻地揭示出了我們黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，所具有的對國家和社會全面領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，同時，又揭示出了作為執(zhí)政黨所具有的與其他政黨所具有的同樣的執(zhí)政功能。黨能否提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，體現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)能力；黨能否善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，即能否善于領(lǐng)導(dǎo)制定和實施憲法和法律，能否采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)，就體現(xiàn)為黨執(zhí)掌政權(quán)的能力。

毛澤東有句名言，即“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。黨的正確的理論、路線、方針、政策和策略，能否得到正確的貫徹和執(zhí)行，黨能否正確有效地處理與政權(quán)的關(guān)系，取決執(zhí)政骨干的能力和素質(zhì)。因此，黨的干部人事制度是否科學(xué)，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力的高低。前蘇聯(lián)東歐社會主義國家的共產(chǎn)黨丟失執(zhí)政權(quán)的教訓(xùn)告訴我們，過多采用自上而下的任命制，容易滋生干部隊伍脫離群眾，形成特權(quán)階層的弊端。反觀我國的干部人事制度，我們會發(fā)現(xiàn)我們也存在同樣的問題。在我國，跑官、買官、要官現(xiàn)象屢見不鮮，貪污腐敗往往呈現(xiàn)出集團化傾向，干部隊伍只向上負責(zé)，不向下負責(zé)已不是個別現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因，就是在我國干部人事制度中，沒有很好地落實已經(jīng)被民主政治證明是行之有效的選舉制度。

選舉的實質(zhì)是權(quán)力的委托和授予。通過選舉，可以使被選舉者明白自己的權(quán)力來源于選舉者的授予；通過選舉，可以使選舉者明白被選舉者與自身利益的關(guān)系，從而自覺加強對被選舉者的監(jiān)督。人類社會政治實踐一再證明，如果一個官員的權(quán)力是上級領(lǐng)導(dǎo)給的，他就必然只對給予其權(quán)力的該級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)；如果他的權(quán)力是通過金錢買來的，那么他必然要千方百計獲得豐厚的回報，對自己的“投入”負責(zé)；如果他是通過選舉產(chǎn)生的，他必然要對選舉人負責(zé)。從這個意義上說，選舉是對被選舉者的一種強有力的監(jiān)督。沒有自下而上的、在廣泛范圍內(nèi)由基層組織和黨員提名并選舉領(lǐng)導(dǎo)干部的民主機制，也就沒有一種自下而上的監(jiān)督機制。由于中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是長期執(zhí)政的黨，因此，黨內(nèi)選舉對于干部人事制度建設(shè)起到牽頭管總的作用，必須予以高度關(guān)注。

在革命戰(zhàn)爭年代，客觀環(huán)境不允許我們黨實行較為廣泛的選舉制度。作為革命黨，從黨的安全和斗爭需要出發(fā)，各級黨組織的負責(zé)人絕大多數(shù)由上級任命。當(dāng)黨成為執(zhí)政黨以后，就應(yīng)該適應(yīng)執(zhí)政黨建設(shè)的需要，轉(zhuǎn)而采用黨內(nèi)選舉制度，產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)人，促進黨內(nèi)民主建設(shè)，進而帶動人民民主。然而，這一轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了相當(dāng)長的曲折過程。雖然我們黨曾做過一些探索和努力，特別是改革開放以來，加大了建立健全黨內(nèi)選舉制度的工作力度，但黨內(nèi)選舉制度建設(shè)還存在不小的差距。我國在干部人事改革方面做了不少工作煹用人制度上的不正之風(fēng)仍然屢禁不止煿丶就是黨內(nèi)選舉制度沒能嚴格實行。在黨內(nèi)選舉過程中熗往比較重視自上而下的“選任”煻忽視自下而上的“選舉”，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生仍在很大程度上維系著“任命制為主體熝【僦莆補充”的局面。即或是進行黨內(nèi)選舉，也往往不能充分體現(xiàn)選舉人的意志和意愿，使黨內(nèi)選舉流于形式。

為了深化我國的干部人事制度改革，建設(shè)一支善于治國理政的高素質(zhì)干部隊伍，十六屆四中全會對黨內(nèi)選舉制度提出了一些富有創(chuàng)新精神的舉措，我們應(yīng)該深刻理解其重要意義，自覺貫徹執(zhí)行，把十六屆四中全會的精神落到實處。同時，我們還必須在實踐過程中逐步探索選人用人新的機制，不斷完善我國的干部人事制度。

首先，要正確理解“黨管干部”原則。這里有兩點需要我們注意。一是要堅持黨管干部原則。無論是資產(chǎn)階級的政黨，還是無產(chǎn)階級的政黨，只要是執(zhí)政黨，它都要通過把自己的黨員干部輸送到政權(quán)機關(guān)，實現(xiàn)對政權(quán)的控制。否則，執(zhí)政就是一句空話。政黨通過自己的執(zhí)政骨干控制政權(quán)機關(guān)，是天經(jīng)地義的事情，這是“黨管干部”原則的法理基礎(chǔ)，因此，堅持黨管干部原則，國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該由執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨推薦，這是一項最基本的原則；二是在堅持“黨管干部”原則的基礎(chǔ)上，要改進黨管干部的方式。首先，黨管干部是黨作為一個整體，對干部隊伍進行管理，因此，應(yīng)該建立健全黨管干部的制度，不能把黨管干部變成了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人管干部，最后形成干部隊伍對少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的依附關(guān)系；其次，黨管干部不意味著黨可以任命干部。黨管干部應(yīng)該把主要精力放在培養(yǎng)、教育、培訓(xùn)執(zhí)政骨干，放在通過黨內(nèi)選舉遴選執(zhí)政骨干，放在把執(zhí)政骨干推薦給國家權(quán)力機關(guān)，通過國家權(quán)力機關(guān)選舉而成為政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人等方面。

其次，要改進候選人提名的方式。候選人提名是黨內(nèi)選舉的第一階段。候選人產(chǎn)生過程的民主程度熢諍艽蟪潭壬暇齠ㄗ耪個選舉過程的民主程度。因此，應(yīng)該使黨員廣泛地參與到候選人提名過程當(dāng)中。當(dāng)前熢詰車暮蜓∪頌崦方面煹車母骷洞表及黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)的提名權(quán)往往由各級領(lǐng)導(dǎo)實際掌握熝【俚墓程往往是按照上級擬定好的人選進行。雖然這種方式仍然可能選舉出優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部煹這極容易讓少數(shù)投機取巧的人鉆空子，出現(xiàn)跑官、買官、要官等不正之風(fēng)。因此，應(yīng)該大膽探索自下而上的黨員代表和委員提名制度。可以考慮借鑒政權(quán)機關(guān)的做法熤鴆澆立代表聯(lián)合提名候選人制度熗乜澩表、委員的提名空間熤鴆嚼┐笞韻露上提名的比例，建立起自上而下的組織提名與自下而上的聯(lián)合提名相結(jié)合的制度。

第三，適當(dāng)擴大差額選舉的范圍和比例。沒有選舉，就一定沒有民主。但有了選舉，也不一定就有民主。例如在選舉中如果沒有差額的候選人供投票人選擇，這樣的選舉不是真正的選舉。目前，在我們黨內(nèi)的選舉上，差額范圍有限，比例也偏少，這不利于發(fā)揚黨內(nèi)民主。必須適當(dāng)擴大差額選舉的比例，杜絕變相等額選舉，克服搞形式、走過場的現(xiàn)象。經(jīng)過一段時間的努力，在黨內(nèi)逐步建立起普遍的正式的差額選舉，以提高黨內(nèi)選舉的質(zhì)量。

第四，逐步建立和實行競選制度。差額選舉制度的真正建立必須有相應(yīng)的競選制度與之相配套。由于我們實行的是非競爭性的政黨制度，既不能完全照搬西方的那一套，也不能借口國情的不同而拒絕競選制度的建立。必須從我們的國情、黨情的實際情況出發(fā)，建立起符合自己特點的競選制度。我們所建立起來的競選制度，應(yīng)該有利于候選人向選舉人展示自己的黨性、才華和能力，應(yīng)該以讓選舉人充分了解候選人的真實情況為目的。我們所建立起來的競選制度，應(yīng)該掌握好既能夠使候選人適度競爭，又能夠保持黨的整體團結(jié)和充滿活力的平衡點。

第五，堅持和完善票決制熤鴆嚼┐籩苯友【俚姆段?。視炥记猛镀狈绞阶鞒鰶Q定即票決制的方法，是黨內(nèi)選舉制度的一個重大實踐創(chuàng)新。目前，黨內(nèi)票決制還限于一定的范圍和層次，在完善黨內(nèi)選舉制度的初始階段是可以理解的。從黨內(nèi)選舉制度的長遠發(fā)展趨勢來看，應(yīng)該最終達到黨內(nèi)所有選舉均采用無記名投票方式來進行。此外，黨內(nèi)選舉的基本目的是使選舉結(jié)果體現(xiàn)廣大黨員的意志熞虼耍應(yīng)該盡量減少選舉的層次。在現(xiàn)實的社會條件下熓敵型耆的直接選舉存在著技術(shù)上的困難，但我們應(yīng)該積極探索并逐步擴大直接選舉的范圍。

此外，要建立與黨內(nèi)選舉制度相配套的其他黨內(nèi)民主制度。黨內(nèi)選舉是黨員對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力授受關(guān)系，實際上最終要解決的是權(quán)力的制約和監(jiān)督問題。因此，必須建立黨內(nèi)質(zhì)詢制、問責(zé)制、罷免制，使廣大黨員對授予出去的權(quán)力進行適時的監(jiān)控。我們一定要破除那種將彈劾罷免視為西方資產(chǎn)階級專利品的傳統(tǒng)觀念熚收借鑒各國的有益經(jīng)驗煵⒔岷銜夜國情熃立和完善具有中國特色的質(zhì)詢、問責(zé)甚至彈劾罷免制度熓怪成為監(jiān)督和制約各級領(lǐng)導(dǎo)干部的有效途徑。當(dāng)然，這些制度的建立，又有賴于黨的代表大會常任制的建立。否則，就無法建立起這些相應(yīng)的制度。