發(fā)展黨內(nèi)民主的嘗試

王克群

在湖北省羅田縣沿襲了47年的縣委常委會，被羅田縣委在改革中大膽取消了，取而代之的是由縣黨代表大會直接選出的全委會，它作為黨代會的常設(shè)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)黨的日常工作。羅田縣委的這一改革，使縣委書記集大權(quán)于一身、常委會是縣委權(quán)力中心成為往事?？h委書記辦公會也成為議事協(xié)調(diào)會議，沒有決策權(quán)。2003年2月，羅田縣被湖北省委列為全省黨代會常任制試點的兩個縣市之一，實行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代會年會制、委員制、重大事項表決制、評議制。這對于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展黨內(nèi)民主，具有開拓性意義。

黨代會年會制

羅田縣黨代會由改革前的5年召開一次，改為1年召開1次。黨代會期間確定表決的重大事項，由代表進行表決。

馬克思、恩格斯創(chuàng)立的共產(chǎn)主義者同盟，就確認黨的代表大會是黨的惟一的最高權(quán)力機構(gòu)，共產(chǎn)主義者同盟代表大會每年召開一次會議。俄共奪取政權(quán)后，根據(jù)列寧的倡議，俄共（布）決定每年召開一次黨代會，實行黨代會常任制，行使黨的最高權(quán)力機構(gòu)的職能。后來由于戰(zhàn)爭的需要，黨代會常任制沒有實踐下去。中共從黨的“一大”到“六大”，基本堅持了黨代會年會制，這也是“二大”到“六大”的黨章中明文規(guī)定的。后來，由于革命戰(zhàn)爭等原因，從黨的“六大”到“七大”，其間相隔了17年。

1945年6月，七大黨章規(guī)定全國代表大會每三年召開一次，但由于特殊的戰(zhàn)爭和其他因素的影響，這一制度未能堅持，直到1956年9月才召開黨的八大，兩次大會之間相隔11年之久。鄧小平認為：“這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點?！贬槍@一問題，黨的八大首次提出了黨的代表大會實行常任制，并載入了黨章，規(guī)定黨的全國代表大會每屆任期五年，每年召開一次會議，同時對省級和地方黨的代表大會常任制也作了相關(guān)的規(guī)定。但在1958年召開八大第二次會議后，代表大會就沒有按照原定制度如期召開過。1969年4月，黨的九大通過的黨章不僅取消了黨的代表大會常任制，還把黨的代表大會改為每五年召開一次。除黨的九大到十大、十大到十一大相隔四年外，相隔五年召開一次全國代表大會的規(guī)定，基本沿用至今。透過黨的代表大會制度的發(fā)展脈絡(luò)，再對照黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程，我們就可以得出這樣的結(jié)論：什么時候黨內(nèi)民主氣氛濃厚，黨的代表大會制度就能夠得到很好的尊重，并能發(fā)揮其應(yīng)有的作用；什么時候黨的代表大會制度得不到嚴(yán)格遵守，甚至遭到嚴(yán)重破壞，黨內(nèi)政治生活就不能正常進行，黨內(nèi)民主和黨的事業(yè)就會受到損害。黨的十一屆三中會以來，黨的代表大會制度得到了不斷的完善，黨內(nèi)民主也隨之得到了一定程度的發(fā)展。特別是進入新世紀(jì)后，我們黨對自身所處的歷史方位有了準(zhǔn)確的判斷，對國際共產(chǎn)主義運動的新經(jīng)驗、新教訓(xùn)有了深刻的認識，對當(dāng)代世界政治文明成果有了更加全面的把握，對于發(fā)展黨內(nèi)民主與黨的建設(shè)之間的關(guān)系也有了全新的感悟。所以，黨的十六大明確提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”的科學(xué)命題，并要求：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。”這表明我們黨深化了對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律的認識，抓住了黨的代表大會與黨內(nèi)民主之間的本質(zhì)聯(lián)系和發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵性因素，這對于推進政治體制改革、建設(shè)中國特色社會主義政治文明具有重要的意義。

全委會作為常設(shè)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)黨的日常工作

羅田縣黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，在改革前常委會主持日常工作。改革后實行縣委委員制，全委會作為黨代會的常設(shè)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)黨的日常工作。涉及全縣政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重大事項和干部任免等，由全委會表決，全委會每月召開一到兩次會議。

在一些地方，黨委決策往往是一把手決策，民主集中制形同虛設(shè)，監(jiān)督機制也不健全，導(dǎo)致“一把手”的畸形行為。近年來查處的“一把手”利用職權(quán)賣官鬻爵、利用財物管理權(quán)侵吞國家資財、利用重大工程項目審批權(quán)謀取私利的例子不勝枚舉。改革前，羅田縣委常委11個人，書記、副書記，加上組織部長就占了6票，即使其余5票都反對，這6票也過了半數(shù)。因此，書記辦公會通過的事情，常委會百分之百能通過。而改革后就完全不同了，重大事項必須通過全委會票決。全委會成員人數(shù)遠遠超過常委會人數(shù)，書記、副書記只占6票，遠遠沒過半數(shù)。這就有效避免了“一把手”的絕對權(quán)力。比如說干部任用問題，現(xiàn)在找縣委書記的人少了，因為書記只有一票的權(quán)力。決策權(quán)的人數(shù)比以往增多了，在一定程度上減弱了個人職務(wù)對決策結(jié)果的影響，使人才選用、重大決策等方面更科學(xué)，更規(guī)范，更民主。

早在40多年前，為了克服黨的代表大會不能經(jīng)常開會的缺陷，并把黨的民主生活提高到一個新水平，毛澤東于1956年4月28日在中央政治局擴大會議上，首次提出了黨的代表大會實行“常任代表制度”的設(shè)想。同年9月，鄧小平在黨的八大《關(guān)于修改黨的章程的報告》中，正式提出“把黨的全國的、省一級的和縣一級代表大會，都改作常任制”，并在八大修改通過的黨章中，對此作了明確的規(guī)定。他認為，代表大會實行常任制的最大好處“是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次從新選舉代表的原有制度所難以達到的”。從鄧小平的觀點中可以看出，黨的各級代表大會實行常任制后，一方面，“黨的中央、省、縣委員會每年必須向代表大會報告工作，聽取它的批評，答復(fù)它的詢問”，從而實現(xiàn)了黨的代表大會對它選舉的黨的委員會的及時監(jiān)督；另一方面，“代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責(zé)，就便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經(jīng)驗，他們在代表大會上，就有了更大的代表性”，就解決了充分發(fā)揚和發(fā)展黨內(nèi)民主的問題；再者，“在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機關(guān)的工作”。因此，鄧小平相信“這種改革，必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展”。這些思想的提出，盡管已經(jīng)過去近半個世紀(jì)，但這對于當(dāng)前黨的代表大會制度的完善，仍然具有重大的指導(dǎo)意義。

實行黨代表直選制

蔡德坤原是黃岡市民政局局長，2003年6月，黃岡市委派他到羅田縣擔(dān)任縣委書記。蔡德坤上任的時間，離縣委班子換屆僅有5個月，而此次換屆與以往大不一樣。2003年2月，羅田縣被湖北省委定為全省黨代會常任制試點縣之一，將實行6種制度：黨代表直選制、黨代表大會年會制、黨代表常任制、縣委委員制、重大事項表決制、評議制。作為交流干部，蔡德坤當(dāng)時最大的擔(dān)心，是自己能否得到大家的信任，能否高票當(dāng)選。

選舉日，蔡德坤早早來到選舉會場，與其他12名候選人一起抽簽，確定了競選演講順序。輪到蔡德坤時，他脫開了原來準(zhǔn)備好的稿子：“我以最誠懇的態(tài)度接受大家的選擇?！泵咳搜菡f的時間為5分鐘，蔡德坤講了4分鐘。話音剛落，掌聲四起。最后，公開唱票、計票，他以最高票數(shù)當(dāng)選。

過去，由于種種原因，縣委書記大多由上級任命，這種由上級決定命運的做法，就容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部對上負責(zé)多，“不怕群眾不滿意，就怕上級不滿意”。羅田縣改革的做法是，如果選不上縣黨代表，就選不上縣委委員；選不上縣委委員，就選不上縣委書記。而縣黨代表實行直選制，黨代表直選的差額，由過去的10%提高到了30%以上。正因如此，包括蔡德坤在內(nèi)的24名縣級領(lǐng)導(dǎo)干部，都被分配到選舉單位，都要與普通黨員一樣參加競選，過一道道選舉程序。對領(lǐng)導(dǎo)干部來講，如果平時不能兢兢業(yè)業(yè)工作，不能真心為群眾辦實事，勤政為民，廉潔奉公，就難以贏得大家的信賴，落選也就在所難免。事實也如此，第一選舉單位的黨代表名額是10人，但只有包括蔡德坤在內(nèi)的8人的贊成票數(shù)過半，另有5人的票數(shù)未過半數(shù)，只產(chǎn)生了8名黨代表。

蔡德坤與普通黨員同臺競選黨代表，是被湖北省委定為全省黨代會常任制試點縣后所面臨的挑戰(zhàn)。盡管充滿壓力，但這種充分體現(xiàn)選舉的廣泛性和參與性，體現(xiàn)黨的制度民主和進步的嘗試，畢竟是提高黨內(nèi)民主決策水平的亮點。在黨代表直選制面前，打破過去的方式，讓縣委書記和普通黨員共同接受選舉程序的考驗，的確是權(quán)力運行機制取得突破性進展的全新嘗試。

十六大黨章第11條明確規(guī)定：“黨的各級代表大會的代表和委員會的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志。”“充分體現(xiàn)選舉人的意志或意愿”，這是黨內(nèi)選舉所必須具備的最本質(zhì)的規(guī)定性。選舉在多大程度上體現(xiàn)選舉人的意志，它就有多大程度的真實性、民主性和“合法性”。選舉在本質(zhì)上是自下而上的運行過程。列寧不止一次地強調(diào)，黨內(nèi)選舉本來就是自下而上的。1921年3月，俄共（布）十大根據(jù)列寧的提議，決定實行“工人民主制”，其中就包括：“排斥一切委任制”，“從下到上的一切機關(guān)都實行普遍選舉制、報告制和監(jiān)督制”。

實行評議制

據(jù)羅田縣委組織部負責(zé)人介紹說，在加強監(jiān)督方面，羅田縣重點實行評議制，把“兩委”（縣委和縣紀(jì)委）“三個黨組”（縣政府黨組、縣人大黨組、縣政協(xié)黨組）的工作成效和縣委委員的工作業(yè)績評判權(quán)交給黨代表。每個委員不僅要向黨代會提交述職報告，還要根據(jù)評議結(jié)果寫出自查報告，交縣委全委會討論。

代表對委員的評議，分為考核投票和信任投票兩種方式。在縣黨代會年會上，代表對委員的年度工作實行無記名投票，評議結(jié)果作為考核委員政績的重要依據(jù)。屆中，代表對委員進行一次信任投票，對“不滿意”的票數(shù)達到代表總數(shù)三分之一以上的委員要責(zé)令辭職。對因重大決策失誤、工作失誤、廉潔問題、道德敗壞等原因，在黨員群眾中造成惡劣影響的領(lǐng)導(dǎo)干部，黨代表可以聯(lián)名或由代表團提出罷免或撤換要求，縣委按干部管理權(quán)限和程序作出處理，必要時提交黨代會審議，由黨代會作出決定。

現(xiàn)在，有的地方確實存在黨內(nèi)民主生活質(zhì)量不高，黨員民主權(quán)利得不到充分尊重和維護的現(xiàn)象。羅田縣的改革充分考慮到了這點，和“發(fā)發(fā)資料讀讀書”、“舉舉手，劃劃圈，散會靠一邊”相比，羅田的黨員和黨代表還有了審議權(quán)、視察權(quán)、評議權(quán)、表決權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)等10多項實實在在的權(quán)利。全委會的每個委員，也要在黨代會年會接受黨員代表的評議與監(jiān)督。羅田縣的做法，就是貫徹十六大精神、推進黨內(nèi)民主的具體實踐。黨內(nèi)民主渠道被拓寬，黨員了解和參與黨的決策的渠道更暢通，黨員的各項權(quán)利得以充分尊重，這是黨內(nèi)民主的一個進步。