制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素分析

高海清

隨著《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施，家庭承包的土地開始實(shí)行物權(quán)管理，鼓勵(lì)農(nóng)村土地按用途合法流轉(zhuǎn)。截止2003年底，全國(guó)農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5％—6％之間，發(fā)達(dá)地區(qū)比例相對(duì)較高，內(nèi)地欠發(fā)達(dá)地區(qū)不足1％。主要原因在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需主體不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下以及一些非市場(chǎng)行為的干擾，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重不足。

一、供給主體和需求主體的不足

要形成自由競(jìng)爭(zhēng)，首先必須有足夠的供需主體，即供需市場(chǎng)上主體多，任何一單獨(dú)主體退出或加入都不會(huì)影響地產(chǎn)供求價(jià)格，每一個(gè)單獨(dú)的主體都只是價(jià)格的接受者，而不是價(jià)格決定者。目前，農(nóng)地市場(chǎng)的供給主體和需要主體都不充分。

(一)補(bǔ)償機(jī)制不健全造成供給競(jìng)爭(zhēng)不足

1.農(nóng)民獲得承包地時(shí)，不僅僅得到的是土地的使用權(quán)，同時(shí)也取得了部分收益權(quán)。農(nóng)民是否愿意供給土地，這取決于收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第一，有償流動(dòng)是基礎(chǔ)。土地供給者將土地交易出去，他就放棄自己經(jīng)營(yíng)，而獲取的是土地地租的機(jī)會(huì)。因此，地租的大小是轉(zhuǎn)讓地產(chǎn)的年收益。如果政策允許，而且轉(zhuǎn)讓金能順利實(shí)現(xiàn)，那么失去的直接獲取收益得到補(bǔ)償，所有權(quán)就可以實(shí)現(xiàn)。如果不允許有償轉(zhuǎn)讓，地產(chǎn)流轉(zhuǎn)就受阻。第二，一次性農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償機(jī)制不足。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一部分農(nóng)民有能力在城市中居住生活，他們想把土地交給集體或轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民，這時(shí)，他放棄的是無限期的地租受益權(quán)，補(bǔ)償也應(yīng)以無限期計(jì)。這種做法應(yīng)類似于現(xiàn)行政策中的征地，不同的是集體所有權(quán)未變，土地用途未變。目前，這種流轉(zhuǎn)采取無償或很低的補(bǔ)償形式，是前三年平均收益的3—6倍。就連《土地管理法》中規(guī)定也是如此，征地的補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6—10倍(這多歸集體)，安置費(fèi)用4—6倍。這種狀況根本不能調(diào)動(dòng)地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的積極性。第三，轉(zhuǎn)讓時(shí)不能充分考慮其增值，也是制約土地流轉(zhuǎn)的因素。農(nóng)民尤其是城郊農(nóng)民對(duì)土地增值有了清醒的認(rèn)識(shí)，他們對(duì)城郊地產(chǎn)的增值印象深刻。地產(chǎn)所有者在地產(chǎn)增值中受益，因此轉(zhuǎn)讓地產(chǎn)時(shí)未來增值也應(yīng)得體現(xiàn)。前幾年有大量的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口，而近幾年來，因?yàn)檗r(nóng)民看到農(nóng)地增值的巨大潛力，因此農(nóng)轉(zhuǎn)非呈逐年下降趨勢(shì)。目前，大部分地區(qū)都對(duì)這方面補(bǔ)償不足。既不足額補(bǔ)償，也不計(jì)價(jià)入股待以后分紅，這阻礙了地產(chǎn)流轉(zhuǎn)。

2.農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全

目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制雖然地區(qū)差異大，但總體水平低。社會(huì)保障機(jī)制基本融于地產(chǎn)制度之中，有了土地就有收益，有了收益就有保障。正是這種邏輯的發(fā)展，農(nóng)民即使無力耕地，也不愿意放棄土地。目前，我國(guó)農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)老人低效使用或荒蕪?fù)恋氐默F(xiàn)象就是有力的證明。地方政府沒有能力承擔(dān)這種社會(huì)責(zé)任，限制了農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。根本原因在于社會(huì)保障機(jī)制沒能從承包土地中剝離出來。

3.非農(nóng)就業(yè)難

非農(nóng)就業(yè)難是限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問題關(guān)鍵，也是阻礙地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育的主要原因。農(nóng)民如果從事土地經(jīng)營(yíng)，其勞動(dòng)力價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，設(shè)期望值為V1，其安全系數(shù)為f1；如果能找到非農(nóng)就業(yè)，其勞動(dòng)力價(jià)值實(shí)現(xiàn)的期望值為V2，安全系數(shù)為f2，這時(shí)他面臨兩種選擇，在挑選時(shí)，他首先進(jìn)行兩種工作的收益比較。兩種工作的收益大小存在三種關(guān)系，當(dāng)V2＞V1，取決于f1與f2的大小比較，一般而言，f1=1，而f2的不確定性很大，這時(shí)，如果V2f2越大，就越有可能轉(zhuǎn)讓地產(chǎn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但我國(guó)的二元戶籍制度和龐大的非農(nóng)剩余勞動(dòng)力和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使f2很小，即使V2大，V2f2仍小，這時(shí)就限制了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而限制了農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)交易量。

(二)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下造成需求競(jìng)爭(zhēng)不足

農(nóng)地對(duì)農(nóng)民而言，表現(xiàn)為多重效用，即：土地的生存機(jī)會(huì)效用、提供就業(yè)效用、獲取利益效用、社會(huì)保險(xiǎn)效用、以免重新獲取時(shí)支付更多的費(fèi)用之效用、地產(chǎn)的增值效用。目前由于勞動(dòng)力平均土地面積狹小，人地關(guān)系高度緊張，勞動(dòng)力平均生產(chǎn)率較低，因此投資流向農(nóng)業(yè)的很少。這樣農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，僅僅以獲取直接經(jīng)濟(jì)收益和就業(yè)機(jī)會(huì)為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)投資就不會(huì)激烈。

(三)供求競(jìng)爭(zhēng)的不足造成地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用

部分農(nóng)民通過核算認(rèn)為，在小面積土地上經(jīng)營(yíng)一年也不能獲得多少收益，還不如將地租給別人而自己從事第二、三產(chǎn)業(yè)，因此有供給土地的意愿；另一部分人家里人口眾多，勞力也有，但耕地不足，有獲取土地的愿望，但事實(shí)上即使雙方均取得對(duì)方的信息，交易仍不能達(dá)成。因?yàn)楣┙o方只供給土地轉(zhuǎn)讓權(quán)而不能滿足需求方對(duì)土地所有權(quán)的需求，以及需求方得到受讓權(quán)仍不能達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。由于供求競(jìng)爭(zhēng)的不足，造成地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)能不能有效發(fā)揮作用。

二、非市場(chǎng)行為的干預(yù)

(一)基層政權(quán)組織的非市場(chǎng)行為阻礙了地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

第一，集體土地所有者代表——村民小組、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)政府在出讓或租賃土地時(shí)，有些干部徇私舞弊，出讓或租賃土地沒有在公開市場(chǎng)上進(jìn)行，受讓方或承租方不是一般人，而是他們的親戚朋友，私下交易，出讓金不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)成的，而是領(lǐng)導(dǎo)說了算。第二，地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展，或領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)干一番“業(yè)績(jī)”，想方設(shè)法招商引資，為此，他們壓代地價(jià)，越權(quán)審批，批少占多，批劣占優(yōu)，甚至給土地管理部門下達(dá)創(chuàng)收計(jì)劃迫使土地管理部門設(shè)法進(jìn)行征地投機(jī)。

（二）不規(guī)范的稅費(fèi)擾亂了地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

一些地方政府巧立名目、征收多種稅費(fèi)，對(duì)于有關(guān)系的可以減免，沒關(guān)系的嚴(yán)加征管，甚至亂罰款，嚴(yán)重影響了地產(chǎn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（三）由于農(nóng)民的自身問題，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)產(chǎn)生困難的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

如國(guó)家鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，可由于土地的零散，若要實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，所涉及的需要進(jìn)行談判的農(nóng)戶就多了，一些農(nóng)戶乘機(jī)抬高價(jià)格。還有一些農(nóng)民“戀土”情節(jié)，他寧可拋荒也不轉(zhuǎn)讓，這些都給土地流轉(zhuǎn)設(shè)置了障礙，從而使土地難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，獲取規(guī)模效益。

總之，農(nóng)地市場(chǎng)是新生事物，如何發(fā)揮市場(chǎng)配置地產(chǎn)的功能，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。只能從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中摸索，在沿海和大中城市郊區(qū)搞“試驗(yàn)田”，吸取經(jīng)驗(yàn)。條件不具備不能強(qiáng)迫搞，切忌一哄而上，探索和選擇適合本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)方式，完善土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，制定相關(guān)的法律、政策，加強(qiáng)指導(dǎo)，提高鄉(xiāng)村基層行政干部的職業(yè)道德素質(zhì)，貫徹“三個(gè)代表”重要思想，分析制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素，尋找解決“三農(nóng)”問題的出路，使土地改革走出低谷，走向規(guī)模經(jīng)濟(jì)。