利用ＢＯＴ“共贏”城市公用事業(yè)民營化

耿　莉

內(nèi)容摘要： 改革開放以來由于公用事業(yè)領(lǐng)域本身的特殊性，我國一直實(shí)行政企合一的壟斷經(jīng)營，其種種弊端隨著改革縱深化和“經(jīng)營城市”的提出日益凸現(xiàn)，城市公用設(shè)施成為我國市場化水平最低、運(yùn)營效率最低的領(lǐng)域之一，同時(shí)政府也面臨著建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的巨大資金壓力。在此背景下，文章探討了利用項(xiàng)目融資BOT模式將豐富高效的民間資本引入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多方面議題和進(jìn)展情況，并提出須在“共贏”原則下才可能成功推動(dòng)城市公用事業(yè)民營化。

關(guān)鍵詞： BOT ；公用事業(yè) ；民營化 ；市政基礎(chǔ)設(shè)施 ；城市經(jīng)營

新華社7月25日發(fā)布了“國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定”，對我國改革開放以來投資體制改革作了初步的總結(jié)并提出了下一步方向和目標(biāo)，決定進(jìn)一步深化投資體制改革?？梢灶A(yù)見，此項(xiàng)決定對于我國當(dāng)前正在掀起的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化、民營化浪潮將會(huì)起到推波助瀾的作用，并加快公用事業(yè)領(lǐng)域投融資體制的規(guī)范化變革和方式探索。

1．公用事業(yè)民營化 — 勢在必行

提到公用事業(yè)，首先就會(huì)想到電、水、氣、熱等這些大眾生活的必需品。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，這些產(chǎn)品消費(fèi)的需求價(jià)格彈性很小卻與廣大人民生活息息攸關(guān)。城市公用事業(yè)具備壟斷性產(chǎn)業(yè)的一般性質(zhì)，同時(shí)也有自身的特殊性質(zhì)；既具備生產(chǎn)階段引入競爭所需要的條件，又具備供給階段進(jìn)行壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)，既有民營化的可能，又有管制的必要。

由于（市政）公用行業(yè)具有的諸多特殊性，長期以來我國一直是將此類產(chǎn)業(yè)視為公益性事業(yè)，與長期以來的低工資政策相適應(yīng)，采取低價(jià)格、高財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制，價(jià)格基本不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響。20世紀(jì)90年代以來我國對公用事業(yè)的這一傳統(tǒng)體制進(jìn)行了一系列改革，如減少或取消財(cái)政補(bǔ)貼、實(shí)行以成本為基礎(chǔ)的定價(jià)制度等。但是，從總體上看，改革和變化幅度都較小，傳統(tǒng)體制的弊端不僅沒有消除而且隨著公用事業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大表現(xiàn)得更為明顯和嚴(yán)重。

首先，城市公用事業(yè)政企合一，壟斷經(jīng)營；

其次，現(xiàn)行體制又有種種弊端：

第一，虧損經(jīng)營，財(cái)政補(bǔ)貼沉重。

第二，企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性。

第三，生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差。

第四，公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道，沒有形成

多元化的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新機(jī)制，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市發(fā)展。

同時(shí)，隨著我國城市化水平不斷提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個(gè)新階段，這對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。城市化是一個(gè)國家邁向現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志，我國的城市化水平已步入快車道，進(jìn)入了加速發(fā)展階段，而我國的一個(gè)現(xiàn)狀就是投入嚴(yán)重不足，這樣，基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和政府建設(shè)資金匱乏之間的巨大缺口就為民間資本提供了施展的舞臺(tái)和空間。

將民間資本引進(jìn)市政建設(shè)領(lǐng)域，最直接、最緊迫的原因當(dāng)然是為了解決資金不足的問題，拓寬融資渠道，但從更長遠(yuǎn)發(fā)展角度來看，更是為了提高公用事業(yè)的投資、運(yùn)行效率，是一個(gè)推進(jìn)公用事業(yè)市場化和產(chǎn)業(yè)化的大戰(zhàn)略。

可以說，市政公用事業(yè)民營化從概念提出到現(xiàn)實(shí)運(yùn)用都是在“共贏”的土壤中產(chǎn)生發(fā)展的，是政府、公眾、個(gè)體等各方利益相互博弈與合作的現(xiàn)實(shí)選擇。中華人民共和國建設(shè)部2002年12月27日出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》要求，以體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以確保社會(huì)公眾利益，促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，引入競爭機(jī)制，建立政府特許經(jīng)營制度，盡快形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政公用行業(yè)市場體系，推動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)。

2．BOT — “經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施”的主要工具

近年來，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革取得了突破性進(jìn)展，“經(jīng)營城市”和“城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化”成為各報(bào)刊報(bào)告中頻繁使用的詞匯。城市經(jīng)營是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是一個(gè)發(fā)展中的概念。經(jīng)過20多年的改革開放，我國已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，而城市公共資源的無效配置與全社會(huì)的市場效率形成了鮮明對比，城市公用設(shè)施成為我國市場化水平最低、運(yùn)營效率最低的領(lǐng)域之一。這樣，“經(jīng)營城市”的主要議題之一就成為“經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施”，BOT方式因此引進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)BOT模式也是民營企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)的可行、有效之路。

2.1項(xiàng)目融資- BOT

對于城市基礎(chǔ)設(shè)施這類投資數(shù)額大，建設(shè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大的資本密集型建設(shè)項(xiàng)目，單靠項(xiàng)目主辦人的力量，無法籌集如此大規(guī)模的資金，項(xiàng)目主辦人也無力承擔(dān)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，而傳統(tǒng)的融資方式已滿足不了此類項(xiàng)目的需要，在這種情況下，人們創(chuàng)造出項(xiàng)目融資這一方式。其中，比較成熟的模式是 BOT 結(jié)構(gòu)。

BOT是英文 Build－Operate－Transfer的縮寫，即“建設(shè)－經(jīng)營－移交”，代表著一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的一種特殊的投資方式，是以政府特許權(quán)換取非公共機(jī)構(gòu)融資建設(shè)經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種投資方式。具體來說，即是以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機(jī)會(huì)。整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。另外，BOT項(xiàng)目具有有限追索特性，BOT項(xiàng)目的債務(wù)不計(jì)入項(xiàng)目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，這樣項(xiàng)目公司股東可以為更多項(xiàng)目籌集建設(shè)資金，因此受到股本投資人的歡迎而被廣泛使用。

近幾十年來，BOT這種投資與建設(shè)方式被一些發(fā)展中國家用來進(jìn)行其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并取得了一定的成功，引起了世界范圍廣泛的青睞，并被當(dāng)作一種各國通用的模式廣泛地用于大型項(xiàng)目，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在財(cái)政資金有限的情況下，BOT方式是一種較理想的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式。

相對于其他融資方式而言，BOT項(xiàng)目的運(yùn)作程序比較復(fù)雜。按照慣例，BOT項(xiàng)目的運(yùn)作程序主要包括：確定項(xiàng)目方案階段、項(xiàng)目立項(xiàng)階段、招標(biāo)準(zhǔn)備階段、資格預(yù)審階段、準(zhǔn)備投標(biāo)文件階段、評標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實(shí)施階段（包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和移交）。國際上多數(shù)BOT項(xiàng)目采用如下結(jié)構(gòu)：

我國的來賓B電廠BOT項(xiàng)目和成都第六水廠BOT項(xiàng)目都采用了此種結(jié)構(gòu)。

2.2BOT經(jīng)營市政設(shè)施案例淺析

國家建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，在市政公用行業(yè)產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，標(biāo)志著中央政府對最后的壟斷性行業(yè)開始大規(guī)模的市場化改革，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)僅剩的陣地之一 —市政公用行業(yè)開始啟動(dòng)大規(guī)模重組活動(dòng)，并推動(dòng)了社會(huì)資本順利進(jìn)入城市供水、污水處理、城市燃?xì)?、城市公共交通、垃圾處理等行業(yè)。

2.2.1 “第一個(gè)”—— 中國第一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目是深圳的沙角B電廠，1984年由香港合和實(shí)業(yè)公司投資建設(shè)，已于項(xiàng)目特許期結(jié)束后由投資人移交給當(dāng)?shù)毓?，在國際BOT領(lǐng)域是一個(gè)較典型的案例，由于該項(xiàng)目是在改革開放初期運(yùn)作，因此項(xiàng)目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏BOT的經(jīng)驗(yàn)，造成了一些遺留問題。雖然該項(xiàng)目開創(chuàng)了中國基礎(chǔ)設(shè)施融資的新途徑，但并沒有使BOT在國內(nèi)得到推廣。

2.2.2 發(fā)展歷程 —— 1994年，中國政府開始研究BOT方式。1995年8月，國家計(jì)委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，為國內(nèi)運(yùn)作BOT項(xiàng)目提供了法規(guī)依據(jù)。同時(shí)，國家計(jì)委選擇了廣西來賓B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項(xiàng)目作為BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，標(biāo)志著中國BOT項(xiàng)目進(jìn)入了規(guī)范運(yùn)作的發(fā)展階段。到目前為止，各地政府已經(jīng)運(yùn)作了四個(gè)比較典型的BOT項(xiàng)目，即廣西來賓B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和北京第十水廠。前三個(gè)項(xiàng)目屬于國家計(jì)委牽頭實(shí)施的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，第十水廠屬于試點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)束后由地方政府運(yùn)作的第一個(gè)BOT項(xiàng)目。來賓B電廠和成都水廠項(xiàng)目都已經(jīng)成功完成融資和建設(shè)工作，并且已經(jīng)開始運(yùn)營。長沙電廠項(xiàng)目由于前幾年中國電力市場逆轉(zhuǎn)，融資失敗。第十水廠項(xiàng)目的招標(biāo)和談判工作已經(jīng)結(jié)束，中標(biāo)人正在進(jìn)行融資和報(bào)批工作。

2.2.3 政企合作市政建設(shè)—— 以內(nèi)資BOT模式將民營企業(yè)引入市政公用事業(yè)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)多方受益的成功案例之一，就是四川邛崍市政府與瑞云集團(tuán)簽訂的一系列BOT協(xié)議及合作。

四川瑞云集團(tuán)與政府合作經(jīng)營城市公用事業(yè)是一個(gè)不斷探索、逐步磨合和努力完善的過程。從最初的天然氣公司、自來水廠建設(shè)與經(jīng)營到目前的新城區(qū)規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)，都為民營企業(yè)參與城市公用事業(yè)建設(shè)、管理與經(jīng)營探索了一種全新的模式。

探索的第一步： 收購邛崍市天然氣公司，介入城市供氣系統(tǒng)的管理營運(yùn)領(lǐng)域是瑞云集團(tuán)和政府以BOT方式合作經(jīng)營城市公用事業(yè)的第一次成功運(yùn)作。探索的第二步： 內(nèi)資BOT模式經(jīng)營自來水公司。隨著城市的發(fā)展，邛崍市原有的自來水一廠、二廠供水能力已經(jīng)無法滿足新形勢下用水需求，同時(shí)由于政府財(cái)力困難，難以解決新建自來水廠的建設(shè)資金。在此背景下，邛崍市政府和瑞云集團(tuán)采取國際通行的BOT模式建設(shè)自來水三廠。這是瑞云集團(tuán)和政府協(xié)作經(jīng)營城市公用事業(yè)的第二次成功運(yùn)作。探索的第三步： 規(guī)劃、建設(shè)新城。由于邛崍老城區(qū)已難改造，拓展城市規(guī)模、建設(shè)新城區(qū)迫在眉睫。然而，新城建設(shè)需要的巨大投入地方財(cái)政已無力支撐，為了突破資金的制約，邛崍市政府確立了經(jīng)營城市的理念，再次采取了與民營企業(yè)合作的方式，以內(nèi)資BOT實(shí)現(xiàn)政府行為、企業(yè)運(yùn)作。其具體方式是：在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由政府提供土地，瑞云集團(tuán)進(jìn)行先期的基礎(chǔ)設(shè)施投入，在土地開發(fā)權(quán)上雙方利益共享，達(dá)到雙贏的目標(biāo)。政府與企業(yè)職責(zé)明晰，企業(yè)是主體，政府為主導(dǎo)，對企業(yè)資源進(jìn)行整合，具體事務(wù)由瑞云集團(tuán)完成。

3．積極探索 — 形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“多贏”格局

公用事業(yè)民營化是一個(gè)發(fā)展的概念，是在“與時(shí)俱進(jìn)”思想指導(dǎo)下建設(shè)現(xiàn)代型城市的必然選擇。隨著“城市經(jīng)營”日益成為城市發(fā)展的新理念，經(jīng)營什么、如何經(jīng)營、經(jīng)營目標(biāo)成為需要深入理解和探索，兼俱理論和實(shí)踐意義的重要課題。一方面，是擺在政府面前發(fā)展、建設(shè)城市的各種“瓶頸”，一方面，是異軍突起、勃勃有生氣的民營經(jīng)濟(jì)，二者如何能取長補(bǔ)短，互惠合作，實(shí)現(xiàn)多方利益的無縫鏈接，這其中凸現(xiàn)了運(yùn)作方式和路徑的關(guān)鍵性。而目前國際上運(yùn)作得比較成熟的BOT模式成為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的契機(jī)和主要手段。如前已述，我們對BOT的產(chǎn)生、發(fā)展和實(shí)踐有了初步的了解和運(yùn)用，現(xiàn)在有必要對此作一個(gè)小結(jié)和探討。

3.1 實(shí)施中應(yīng)注意的問題：

為在公共項(xiàng)目上健康推廣BOT融資方式，以下幾項(xiàng)需要在實(shí)施中注意：

1. 投資商必須擁有一定的資金實(shí)力和良好社會(huì)信譽(yù)。投資商要對項(xiàng)目負(fù)責(zé)，要對當(dāng)?shù)卣腿嗣褙?fù)責(zé)，投資商成立項(xiàng)目公司必須能夠拿出項(xiàng)目35%的資本金，資本金絕不能負(fù)債，沒有資本金就無法對項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任。

2. 項(xiàng)目需要得到當(dāng)?shù)卣拇罅χС?。政府?yīng)積極轉(zhuǎn)變自身角色和定位，從壟斷者、經(jīng)營者變?yōu)楸O(jiān)督者、服務(wù)者，從行政、法律、經(jīng)濟(jì)各方面對BOT項(xiàng)目給予支持。

3. 金融機(jī)構(gòu)要對項(xiàng)目公司給以融資貸款，并且在支持融資貸款的信用結(jié)構(gòu)安排上靈活和多樣化。

4. BOT融資方式普遍成本高，前期工作時(shí)間長。所有發(fā)生的前期費(fèi)用最后都要攤到BOT融資項(xiàng)目投入使用后的收費(fèi)價(jià)格上，因此需多方支持，降低前期費(fèi)用，才能直接保護(hù)項(xiàng)目使用者的利益。

5. 政策、法規(guī)相配套，使BOT融資方式有法可依，規(guī)范化運(yùn)作。

現(xiàn)在普遍情況是投資商在BOT融資方式的項(xiàng)目上投資熱情高，金融機(jī)構(gòu)也愿意融資貸款，而政府顧慮重重，主要擔(dān)心投資商獲利過高。對于采用BOT融資方式的公共項(xiàng)目，投資回收期長，政策依賴性強(qiáng)；項(xiàng)目投資量大，需要合作投資；項(xiàng)目成本和未來收益變數(shù)大，投資商要冒較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，項(xiàng)目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準(zhǔn)備允許投資人獲得合理的投資回報(bào)，是實(shí)施前期必須確定的原則性問題之一。只有允許投資人獲得合理的回報(bào)，項(xiàng)目采用BOT方式才可能取得成功。因此，BOT融資項(xiàng)目在實(shí)施過程中，國家和政府要重視投資商的利益，讓投資商覺得項(xiàng)目可靠、投資回報(bào)高、有政府支持，這樣才能更多地引進(jìn)技術(shù)，吸引國內(nèi)外資金投向公共項(xiàng)目，促進(jìn)項(xiàng)目所在地的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造福當(dāng)?shù)厝嗣瘛?/p>

3.2 市場化改革效果：

隨著近幾年我國對市政公用設(shè)施服務(wù)市場化改革的探索和實(shí)踐，取得了不少經(jīng)驗(yàn)和一定效果。其效果主要表現(xiàn)在：

1. 資金使用效率得到提高。據(jù)對青島、沈陽、鞍山等市的調(diào)研，這些城市在對排水、綠化、公交等服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭懈偁幷袠?biāo)后，服務(wù)質(zhì)量提高的同時(shí)資金節(jié)省達(dá)20-50%。

2. 建設(shè)資金來源渠道得以擴(kuò)展。無論是北京第十水廠外資BOT項(xiàng)目，還是長沙第八水廠的民營BOT項(xiàng)目的成功實(shí)施，表明在市場化下，社會(huì)資金參與市政公用設(shè)施建設(shè)，可以有效地解決政府投資不足的矛盾，可以在市場機(jī)制的運(yùn)作下，充分體現(xiàn)外資和民營企業(yè)靈活、高效、重質(zhì)量、重管理的特點(diǎn)。

3. 分擔(dān)了政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力。在投資多元化的條件下，本來由政府承擔(dān)的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，改由新的投資者承擔(dān)，由于準(zhǔn)予進(jìn)入的企業(yè)一般是融資能力強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng)，經(jīng)營業(yè)績好的外資或民營企業(yè)，因而相應(yīng)減少了政府風(fēng)險(xiǎn)，減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

4. 提高了市場的競爭活力。在一些城市市政公用設(shè)施市場開放的行業(yè)中，由于外資涌進(jìn)和民營資本的進(jìn)入，原國有企事業(yè)單位面臨真正的競爭壓力，迫使原國有企業(yè)改進(jìn)其經(jīng)營機(jī)制和經(jīng)營效益，引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗(yàn)，初步形成市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷售等環(huán)節(jié)的市場競爭局面，并初步顯現(xiàn)競爭帶來的效率效應(yīng)。

小結(jié)

可以說，BOT是手段，是一種通過有效規(guī)范的運(yùn)作能夠?qū)崿F(xiàn)公用事業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)、政府及全社會(huì)多方共贏的合作方式，而透過它從更高的戰(zhàn)略和全局層面來看，突破基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的“瓶頸”，提高公共產(chǎn)品的供應(yīng)質(zhì)量和服務(wù)效率，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)體制和政府運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型才是解決深層次矛盾的更高考慮。

利用BOT模式進(jìn)行城市建設(shè)和營運(yùn)實(shí)際上就是一種資源整合的過程，政府通過引導(dǎo)民營企業(yè)參與城市公用設(shè)施建設(shè)，整合企業(yè)資源、城市資源形成效益型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，從而創(chuàng)造“官、企、產(chǎn)、民”的多贏局面。在政府支持、企業(yè)運(yùn)作、資源整合的新思路指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)政府有政績、企業(yè)有商機(jī)、投資有項(xiàng)目，城市有發(fā)展，條件有改善，生活有提高，從而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)走上一條良性的發(fā)展道路。