鄉(xiāng)村民主的作用及其有限性

徐　勇　陸學藝　黨國英　秦　暉　李秀潭　張　鳴　詹成付

西北大學出版社的“當代中國鄉(xiāng)村治理與選舉觀察研究叢書”從2002年起，已出版三輯(共16種)。前兩輯的重點在于對鄉(xiāng)村治理過程的描述和對鄉(xiāng)村選舉的田野觀察的研究，第三輯是對村民自治和在村民自治基礎上發(fā)展起來的鄉(xiāng)村民主政治的研究。自二十世紀九十年代《村民委員會組織法》正式頒布以來，村民自治這一民主實踐在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生的影響有目共睹。但“三農(nóng)”問題依然嚴重，鄉(xiāng)村治理的合法性危機時隱時現(xiàn)，這使我們看到村民自治在現(xiàn)有社會格局中其作用的有限性。因此，本輯叢書出版后，出版杜邀請相關(guān)專家就該問題展開進一步討論。以下是座談的主要內(nèi)容。

編者

《走出“黃宗羲定律”的怪圈》的作者項繼權(quán)教授有事不能到會，我同時也代表他談談我們對這兩本書的感想。在我看來，中國農(nóng)村改革是由一個非常微觀的改革一步步延伸的，二十世紀八十年代的改革熱點是包產(chǎn)到戶，當時主要是圍繞以家庭為單位的生產(chǎn)經(jīng)營體制的改革。整個八十年代改革的熱點在這里，研究的熱點也在這里。九十年代以后改革的重心開始由經(jīng)濟到政治，由一家一戶、包產(chǎn)到戶，到走向村民自治，因為一家一戶經(jīng)營需要有一人一票的體制安排來加以維護，所以這個時候 (九十年代)我們的關(guān)注點開始著重于村民自治。在民政部的直接指導下，我和我的同事們主要對村民自治問題做了一些研究。同時，也有更多的學者參與這方面研究，形成一種氣候，取得了很多成果。但是隨著村民自治的推行，鄉(xiāng)與村的關(guān)系問題顯得比較突出了。如果村里面實行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是按照原來的管理方式和管理思路來進行管理的話，村民自治的發(fā)展空間就是非常有限的。所以說，從九十年代后期到新的世紀，村民自治又開始往上延伸，變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)改革，我稱其為中國農(nóng)村管理體制改革的第二次制度創(chuàng)新。第一次制度創(chuàng)新是村民自治，農(nóng)民可以通過一套政治體制安排來維護自己的權(quán)益。第二次制度創(chuàng)新就是進入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可能比包產(chǎn)到戶及村民自治更為艱難。

1998年我們黨提出了“鄉(xiāng)級民主”這個概念。鄉(xiāng)級民主肯定有它的含義，就是在我們這么一個超大國家，農(nóng)村問題這么復雜，各個層級的形式應該是有所不同。應該說我們的實踐和我們的理論研究都還有所不足，大家都只是對這個問題提出了一些想法，所以這項改革我看還在探索當中，還沒找到一條很好的路子。中國的改革往往是實踐先行的，并不是我們的理論家預先摘出一套完整的系統(tǒng)的模式。位于中部地區(qū)的湖北在實踐方面走在前面。湖北省是中國的“三農(nóng)”問題最為突出的一個地區(qū)之一。我記得我有時候說到，中國的“三農(nóng)”問題主要在中部，中部的“三農(nóng)”問題主要在兩湖，兩湖表現(xiàn)得特別尖銳，因此大家注意到了《我向總理說實話》。二十世紀這一百年里，中部地區(qū)的“三農(nóng)”問題表現(xiàn)得都非常突出，同時又是農(nóng)民和鄉(xiāng)村的反應特別激烈的地區(qū)之一。俞正聲同志到湖北去了以后非常注重“三農(nóng)”問題，他提出了要進行“三農(nóng)”改革，要做一些實驗。根據(jù)他的一些想法，湖北省在2001年、2002年在京山縣選擇了楊集鎮(zhèn)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主的改革實驗，主要方式是“兩推一選”。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的產(chǎn)生主要是靠組織部任命，作為基層政權(quán)，它和農(nóng)民是脫節(jié)的，所以就產(chǎn)生了所謂“對上”負責，不“對下”負責這樣一種情況，就有了親民之官不親民這么一個現(xiàn)象。要使親民之官做到親民，除了教育以外，更重要的是體制改革，更重要的是授權(quán)方式的改革。楊集鎮(zhèn)的這場實驗主要就是改革傳統(tǒng)的干部授權(quán)方式，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的候選人的提名權(quán)交給當?shù)氐拇迕瘢唤o普通的百姓。過去這些年來民選方式主要在村，但所謂的村官嚴格說來不是官，真正的官還是鄉(xiāng)官。楊集實驗第一次把相關(guān)的提名權(quán)交給當?shù)氐泥l(xiāng)民，所以這項改革應該說是在歷史上沒有過的，是一個突破。這個改革引起了一層層波瀾。這種海選方式人民還不習慣，有很多人不相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提名權(quán)給了當?shù)剜l(xiāng)民，大家沒有足夠的心理準備，所以這個改革是在我們原有的體制上撞開了一道門戶。由這道門戶展示了很多我們的政治中一些內(nèi)在的現(xiàn)象以及結(jié)構(gòu)性的問題，給我們提供了很多啟示。

我們把民主這種方式引進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使干部增加了責任感。首先，過去，干部更多的是往上跑，往組織部門跑，大家都知道的一句流行話：不跑不送，原地不動。民主方式引進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，干部增加了責任感。我們看到，現(xiàn)在大量的干部在往下跑，到村民當中去展示自己，談自己在這段時間內(nèi)做什么事情，要村民更多的了解他們。這個過程加強了村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的聯(lián)系。我覺得這種現(xiàn)象的產(chǎn)生是授權(quán)方式帶來的而不是簡單的思想教育結(jié)果。這種機制促使干部向下跑。第二，增加了干部的緊迫感、責任感?，F(xiàn)在這樣的選舉不像以前那樣基本上靠內(nèi)定，這種機制引進以后，原有的安排就不一定能夠按照預期的愿望實現(xiàn)了。這就是把村民自治的海選方式引進去了，村民自治的成效現(xiàn)在就正在往鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級轉(zhuǎn)移。雖然不是海選，但是將海選的機制移植到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就是競爭，是競爭性選舉。在這種情況下，不到最后一刻誰都無法有把握說自己能夠當選。這種程序往往對當事人造成一種很大的心理壓力，所以有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導感覺心理上已經(jīng)快崩潰了，感覺到這種氣氛下誰也沒有把握競爭到這個崗位。對于很多干部來講，除了這個崗位特有的職權(quán)以外，還有一個面子問題。從過去的體制來看，如果他是過去的領(lǐng)導干部，今天下來了，他說那不怪我，我沒有上層關(guān)系，他責怪干部任職制度不公正，給自己尋找一種安慰，也有個推脫。但是新的體制進來以后，每個人均有公正的、平等的機會參與，你沒有競爭上，說明你個人不行，能力不行。這樣，他覺得面子不好看。所以說這種機制激活了長期以來比較沉悶的干部體制，在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民群眾之間的聯(lián)系方面都起到了很重要的作用。

我們不能用簡單的眼光來看改革，要求馬上就能見成效。對于這個試驗我們也不能盲目樂觀，也就是說，這個改革應該還是非常初步的，初級的，人們對此還有一個認識過程。改革帶來的一些問題恐怕是我們難以想象的。一個是干部出路的問題，村委會成員選不上回去種地，干部選不上怎么辦?第二個問題是，在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾萬人的范圍內(nèi)，競選者怎么樣去和村民見面，怎么樣使選民認識他。第三個，當?shù)氐拇迕駥Υ艘灿幸粋€接受的過程，開始他們不相信真正的國家干部能由老百姓來選，他們從來沒有這個想法，所以開始投票是很冷落的。到最后感到這個票是真的時，很多人都后悔莫及。

長期以來我們的選舉在某種程度上講是帶有安排性的，現(xiàn)在民主選舉突然到老百姓面前來了，他們難免會有一點茫然失措。更重要的是，實際上“三農(nóng)”改革還是自上而下的，是依靠上級的上級來推動這場改革的。這個推動動力不足，還有很多問題需要我們研究。但是這場改革正在以我們難以想象的速度推進。“楊集實驗”就像一個小小的石頭砸過去，引起了一系列的反應，更強有力的改革是現(xiàn)在湖北省推行的“咸安改革”，叫作綜合配套改革，是一種結(jié)構(gòu)性的改革，不像“楊集實驗”是一種民主實驗。這個改革打破原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，從根本上從財政上斬斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民隨意伸手的體制。這個改革主要有幾個方面：一是黨政合一，黨委書記兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。現(xiàn)在所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導部門都由黨委委員來兼，但是這個兼是由選舉產(chǎn)生的，就是黨委書記兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也要通過選舉，首先選黨委書記，黨委書記提名也要先交給老百姓提名，然后全體黨員選舉。選舉出黨委書記之后再來選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也是先經(jīng)過村民然后經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來選舉。這個“黨政合一”減少了機構(gòu)，，人員減少了一半。就是把原來所謂對等對口的機構(gòu)，形成綜合型的辦公室，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不至于和中央政府一級一級的去對等對口，而真正符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特點。所以說這個改革的主要內(nèi)容是：減人、減事、減支。這是湖北省從去年開始在全省推廣的綜合配套改革，根據(jù)文件規(guī)定大概是今年下半年到明年結(jié)束?！皸罴瘜嶒灐辈皇且粋€鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全省大概2／3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有這個模式，兩推一選，所以這場改革是非常迅猛的。但這個改革也引起了一些不同的反應。改革勢在必行，但老在改也會引起改革的疲勞癥。我們在關(guān)注村民自治、關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的同時也在注重稅費改革，主要的是關(guān)注稅費改革后帶來的新的問題，包括教育問題、公共物品的供給問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問題。

總的一個結(jié)論是：稅費改革確實有它的成效。其中成效之一就是給我們村民自治提供了一個比較寬松的環(huán)境。九十年代村民自治發(fā)展非常快，但是遇到的問題和阻力很多，很重要的原因就是我們的村干部實質(zhì)上在履行著行政職能，主要的工作任務是收費，不能將更多的精力去用于村務管理，村民自治實際上是徒有形式。所以后來我們就注意到，農(nóng)民對于村民自治選舉也出現(xiàn)選舉疲勞了，因為選來選去，選上的人并不能為村民干多少事情。稅費改革之后，村干部的工資就要建立在為村民服務的基礎上，這樣促使村干部把更多的精力用于村務管理上。在村務管理當中，又出現(xiàn)了一些新的民主的現(xiàn)象：湖北省除了兩票制之外，現(xiàn)在又發(fā)明了兩會制。兩票制就是；村支部書記，除了要得到黨員選票(選舉之前)，首先要得到村民的信任票(這個方法是從山西學過來的，在湖北開了花)。那么兩會制就是說村里面重要的決策要經(jīng)過黨員代表會和村民代表會，要經(jīng)過充分的論證。這就推動了決策的民主。

稅費改革不僅要解決農(nóng)民的負擔問題，更重要的是在其他方面正在發(fā)揮一些重要作用。這兩本書就是我們在這幾年的研究體會。當然從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后我們又逐漸往縣這一級去關(guān)注，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)畢竟是縣的一條腿，大量的決策是在縣?，F(xiàn)在更多權(quán)力集中在縣，比如我們現(xiàn)在的教育資源都是由縣直管。大量的資源都集中在縣，但是又缺乏必要的監(jiān)督，缺乏必要的民意參與，如果不進一步去解決縣的問題，那今后縣就是下一步改革發(fā)展的一個障礙。我們現(xiàn)在又逐漸地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)往縣一步步地去推進，大家注意到我們的說明中有一個詞叫縣鄉(xiāng)村體制?？h鄉(xiāng)村是一個連動的，不能孤立地看待某一個層面。這就是我們這幾年在做的一個工作，我覺得我們的改革是在深化，這個總體方向是得到各個層面的擁護的。

我也感覺中國的社會正在急劇的分化當中，我們怎么樣看待“三農(nóng)”問題?“三農(nóng)”問題究竟出路何在?我可以說我們現(xiàn)在在意識形態(tài)上、在理論上是非常不足的，大家只是在看問題，沒有看到問題背后還有一種價值取向。價值取向需要在我們研究“三農(nóng)”問題時高度重視。我覺得有一個問題現(xiàn)在的中央可能還沒有引起重視，那就是：在我們現(xiàn)在這個社會高度分化、底層社會高度情緒化的情況下，我們的改革能走多遠呢?改革能走多遠我真的不抱樂觀態(tài)度，因為大家現(xiàn)在的情緒化的色彩非常濃，這種反城市化、反民主化、反市場化的趨勢是讓人難以想象的。我覺得我們這套書能出多長時間我是沒有把握的，我們要注意到有一種暗流在涌動，因為市場化改革給農(nóng)民帶來的沖擊最大，農(nóng)民反應最激烈。那怎么使農(nóng)民走出現(xiàn)在的困境呢?現(xiàn)在有一套思路：只有回到原來的毛澤東時代的生產(chǎn)隊體制里面去。這種意見可以說是逐漸在占上風，所以說在農(nóng)民問題上這種民粹主義情緒、極端主義情緒正在迅速地滋生。我覺得我們研究問題要有清醒的政治頭腦。所以從這點講，我們這個書能不能往下出，我不抱很樂觀的態(tài)度。因為現(xiàn)在比的不是理性，比的是嗓門，誰的嗓門大，誰就能爭取更大的資源，誰就能夠占有一席之地。所以不是說我們這個村民自治已經(jīng)非常牢固了，反村民自治、否定村民自治的力量也相當強大。但是我還是衷心希望這套書在學理上，在對社會觀察上更敏銳。我覺得我們研究鄉(xiāng)村治理與選舉，要觀察現(xiàn)象，同時要進行大量冷靜的、理性的、學理上的分析，為我們鄉(xiāng)村的治理、鄉(xiāng)村的選舉能夠走向健康發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展的道路貢獻一點微薄的力量。雖然這個理性的聲音非常脆弱，但是有機會我還要發(fā)出這個聲音。

陸學藝(中國社會科學院社會學所研究員)：

根據(jù)我所研究三農(nóng)問題的體會：現(xiàn)在，中國的農(nóng)民是中國最大的弱勢群體，管農(nóng)業(yè)的職能部門是弱勢部門，分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導是弱勢領(lǐng)導。有的農(nóng)業(yè)大學不是都想改名字了嗎?可見弱勢。你怎么喊農(nóng)業(yè)重要，但就是沒有錢，怎么喊問題都解決不了。西北大學出版社支持弱勢群體這點很值得稱贊。

特別我看重的是剛才徐勇介紹的湖北、四川的兩本關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的書。我在這里給大家說一點：村民自治的改革也非常艱難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉改革更艱難。1998年我參加十五屆三中全會文件的起草，我們這些起草的人認識基本上一致，因為那時候有位領(lǐng)導講村民自治是農(nóng)民的第三次偉大創(chuàng)造，我們在送審稿里面加了一句：在條件許可的地方可以搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉的試點。這個稿子起草小組都通過了，然后送政治局領(lǐng)導，但有位領(lǐng)導看了說，現(xiàn)在村民自治都還有不少問題要解決，搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉還不成熟。所以有些事艱難呀!

最近我們在江西開了個會，李昌平在會上說，如果五年以后不收農(nóng)業(yè)稅，那么村民自治就可以是真的了。他說，我當過鄉(xiāng)黨委書記，真的村民自治了，我這個錢向誰要，上面要收這個費，收那個稅呀，誰給我收稅?你真選舉了，他不聽話怎么辦呀，不是有這個問題嗎?如果真要把農(nóng)業(yè)稅免了，農(nóng)業(yè)稅以外的稅也不收了，那村民選舉可能真的是自治了?，F(xiàn)在的村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是在后面起作用的。所以我想這套書里面楊集的選舉與步云的選舉在全國是比較新的，西北大學出版社抓的這兩本書很好，是比較前沿的。

在座的跟弱勢群體都有點關(guān)系。搞村民選舉也好，搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也好，當然要解決問題，但是整個體制方面的問題——國民收入的分配體制、財政體制、戶口體制、就業(yè)和人事制度的體制——不解決，恐怕選舉艱難，另外也解決不了問題。說到底，村民選舉也好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也好，還是個黨政建設的問題?，F(xiàn)在70％的農(nóng)民的GDP中——產(chǎn)業(yè)只占14％多，農(nóng)民畢竟是很窮的。十六大提出來要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，十六屆三中全會提出五個統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌放在第一位，統(tǒng)籌兩年了，城鄉(xiāng)差別還在擴大，而且今年雖然糧食等漲價了，但城鄉(xiāng)差別可以肯定還是擴大。光講統(tǒng)籌，不從體制問題上解決恐怕是不行的?，F(xiàn)在中國農(nóng)業(yè)戶口還是72％，從1952年開始，農(nóng)民的絕對數(shù)都是每年增加的，一直到2000年農(nóng)業(yè)人口達到9．4億，2001年農(nóng)業(yè)人口的絕對量開始減，現(xiàn)在減到9.2億。

總體來說，對于中國未來發(fā)展的前景，三農(nóng)問題解決的前景，還可以說謹慎地樂觀。我們研究那個社會分層的第二本書《當代中國社會流動》研究了這么個問題：雖然整個體制還沒有改過來，戶口制度也還沒有改，但是社會流動還是壓不住的，農(nóng)民走出來了，整體的說社會流動在加快。1995年以后，中國社會的高級白領(lǐng)、科研人員在大量增加，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的速度越來越快，職業(yè)的等級就越來越高。已經(jīng)開放了，你想把農(nóng)民壓在農(nóng)村是壓不住的。中國的城鄉(xiāng)差別可能是中國乃至全世界最大的。那么差別這么大，意見這么大的地方，為什么還沒有發(fā)生大規(guī)模的群體事件，城鄉(xiāng)還能基本上相安無事呢?社會流動說為這個問題作了一種解釋。我國的工業(yè)化、市場化、城市化潮流在發(fā)展，制造了很多高一等級的社會崗位使人們能半步一步的往上走，往上走給全民帶來一個希望，所以社會矛盾這樣就緩和了。所以我想，農(nóng)村問題的最后解決還是我們前幾年講的，要在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)之外，以總體的體制的改革進行下去為基準，才可以逐步解決這個問題。徐勇他們長期在研究農(nóng)村，我覺得他們的研究做得非常好。從以往農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗看，無論是包產(chǎn)到戶也罷，村民自治也罷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也罷，甚至將來的農(nóng)民工的問題解決也罷，一般都是先在下面創(chuàng)造經(jīng)驗，然后總結(jié)，再由上層進行決策向全國推廣，這樣一步一步地解決問題。好在我們現(xiàn)在總體上還是個上升的勢頭，在這個條件下，“三農(nóng)”問題的解決，我想還是有希望的。

黨國英(中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)：

我想恐怕有一個問題值得考慮，就是我們學者做的研究是不是最重要的。我覺得，農(nóng)村政治研究這一塊的關(guān)鍵，不是創(chuàng)新的問題。理論上的成熟度——我們眼光應該放大一點，從國際范圍里面看——是相當成熟的，沒有我們多少創(chuàng)新的余地。固然中國的國情不一樣，但國情不一樣不意味著要去改造理論，理論總是具有普遍性的東西。關(guān)鍵就是我們能不能普及已經(jīng)成熟的理論，這個問題相當重要。在大眾媒體上，我們學者也應該去寫文章，不僅僅是出一本本的學術(shù)著作。我以為今后要研究這樣幾方面的問題：第一，是土地制度。土地制度不改革，村民自治的困難就非常大。因為權(quán)力太大了。公共權(quán)力一定在壓縮以后，才可能會健康一些。當然土地制度現(xiàn)在改起來非常困難。城市資本家可以擁有自己的生產(chǎn)資料，但農(nóng)村的農(nóng)民不能擁有，就要搞集體經(jīng)濟，雙層經(jīng)營體制，這不對?，F(xiàn)在農(nóng)村政策研究者、官方的學者，主流的看法是現(xiàn)在這個承包制是好的。耕地要讓農(nóng)民擁有，這個問題不突破，村民自治就很困難。

第二個是兩委關(guān)系問題。昨晚我恰好看了一個材料，就是佛山搞改革出了五十條，我特別注意到，講村民民主建設的時候是一條，然后講領(lǐng)導班子建設的時候又是另外一條，這很有意思，這本來就是一條啊，村民自治就是要解決村民里面的領(lǐng)導班子問題，領(lǐng)導班子另外講，認為村民自治就不是領(lǐng)導班子的問題，這就是不重視。兩委關(guān)系問題是個非常大的難點。

第三個問題是競選問題。競選旨在培養(yǎng)職業(yè)政治家。現(xiàn)在農(nóng)村中人們對選舉不太熱情，某種程度上講不奇怪，就是在美國搞民主，一般老百姓也比較冷漠，所以冷漠不重要，素質(zhì)也不重要。我一再講素質(zhì)不重要，關(guān)鍵要有競選。有了職業(yè)政治家以后，可以解決監(jiān)督的問題，村民自治搞到現(xiàn)在包括以后推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，有一個特點：它是官方安排的，沒有成為老百姓自己的事情，要是成為老百姓自己的事情的話，一定要分化出職業(yè)政治家，一定要競選。競選的問題有人關(guān)注到了，還有人出過小冊子，但是沒有作為重大的問題引起學者的重視、研究。我記得江西有一個同志在這方面特別著急，覺得這個事情特別重要又沒人理會。我收到他寄來的一份材料。我覺得競選由上面安排沒法健康正常地進行。職業(yè)政治家要讓他們聯(lián)合，要讓他們形成一種經(jīng)常性的活動，有了這個，以后監(jiān)督問題能解決了，村民的素質(zhì)問題再不是大問題了。而且有了競選以后，可能也是解決成本問題的一個出路。經(jīng)濟現(xiàn)在講競爭出效率，在政治市場上也是一樣的，我看競選跟兩委合一相比，一樣重要。

還有一個問題：轉(zhuǎn)型過程中的磨擦的確導致基層社會公共產(chǎn)品的供應發(fā)生一些問題。很明顯，村委會主任要解決一些公共物品、基礎設施的問題，但如果黨支部書記不叫你們搞就誰也搞不成。轉(zhuǎn)型時期的公共物品供應搞不好，會給人提供了一個村民自治就搞壞了的口實，所以這個問題也是很值得研究的。

秦暉(清華大學教授)：

這套書抓住了當前農(nóng)村改革甚至包括中國改革的一個核心。如果說一開始，承包制也好，家庭農(nóng)場也好，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也好，這些都是經(jīng)濟領(lǐng)域的事情，到了現(xiàn)在，越來越發(fā)現(xiàn)中國問題的核心還是政治問題、治理問題。實際上不光是現(xiàn)在，傳統(tǒng)中國也一直是這樣。

以前我們講中國傳統(tǒng)社會的時候，老是強調(diào)經(jīng)濟上的因素，比如說，地主和農(nóng)民，租佃關(guān)系，現(xiàn)在看起來，這種研究模式根本上整個就是失敗的，因為中國傳統(tǒng)時代的這些農(nóng)民問題，就根本而言不是地主與農(nóng)民之間的問題，而純粹是農(nóng)民與國家之間的問題。歷次農(nóng)民起義從來就是官逼民反，沒有聽說主逼佃反的。我覺得到了現(xiàn)在也還是這樣。中國農(nóng)村如果說存在著經(jīng)濟問題，也都是和政治有關(guān)的，就如剛才提到的土地所有制這個問題。

實際上，土地所有制問題本身拋開政治層面是沒法談的，因為土地有個區(qū)位不可轉(zhuǎn)移，壟斷這樣一種性質(zhì)。在最講究私有制的國家中，對地權(quán)的國家干預也還是比對一般的財團的干預要大得多，包括美國這樣一些國家都是如此。比如說有一種制度，全部把土地都給了你，但是絕對不允許交易。其實在十九世紀的歐洲，很多人有這種主張。那么，這種主張到底叫作私有制還是叫作國有制呢?怎樣講的人都有。所以怎樣稱呼這個事情其實是無關(guān)緊要的。我說如果這個私有制有一定問題的話，可能主要就是它在國土整治這個意義上會造成一些不便。但是實際上很奇怪的是，關(guān)于土地國有制和土地私有制這個問題，如果從經(jīng)濟意義上講，贊成和反對好像理由都是一樣的。都是說土地私有制以后會造成土地集中，或者說叫作土地兼并，只不過雙方對這個事實的價值判斷不同。比如贊成的就說，這樣一來，小農(nóng)過分細碎化無效率的問題就解決了，會出現(xiàn)所謂的經(jīng)濟的大農(nóng)場；反對的人就說，你看不得了，發(fā)生土地兼并，那很快無地農(nóng)民多了，就會造成農(nóng)民戰(zhàn)爭之類的問題。其實，從歷史到現(xiàn)實看，從中國到外國看，僅僅由于土地交易而造成經(jīng)濟領(lǐng)域很大的變化，老實說我不相信。我不認為假如中國農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的渠道沒有非常大的突破的話，不管是私有還是國有，農(nóng)業(yè)的形態(tài)都不會有什么變化。你不要以為土地一交給農(nóng)民，農(nóng)民馬上就會把它賣掉，老實說農(nóng)民不見得比我們這些上面的人更鼠目寸光，更不知道他們自己的利益所在。所以好多人都以為我們比農(nóng)民聰明，土地交給農(nóng)民，農(nóng)民就會為了賭博，為了喝酒把它賣了，好像只有當官的最懂得農(nóng)民應該怎么使用土地似的。

實際上，農(nóng)民沒有就業(yè)門路的話，私有也好，公有也好，土地交易量并不會太大。我曾在山東做過一次調(diào)查，就是在正常情況下，土地平均周轉(zhuǎn)一次的周期是三百多年，也根本沒有我們講的那樣大。但是，土地私有制有什么好處呢?我覺得最大的好處只有一個，就是當官的征地困難了。這個問題就很重要，現(xiàn)在地權(quán)沒有給農(nóng)民，我們已經(jīng)有三千到五千萬無地農(nóng)民了。無地農(nóng)民是怎樣產(chǎn)生的呢，不都是因為圈地運動產(chǎn)生的嗎?我覺得搞這個“圈地運動”式的治理，簡直在現(xiàn)有體制下是沒有辦法的。我們現(xiàn)在不斷的講土地征地要從嚴審批什么的，你能嚴到什么地步上呢?最嚴就是 1997年到1998年，那個時候由于反應太大，中央曾經(jīng)出臺過一個政策，干脆就凍結(jié)兩年，就是所有的耕地非農(nóng)使用一律停止。因為考慮到審批不能解決問題，就干脆“一刀切”，一律凍結(jié)。但實際上在1997、1998，所謂凍結(jié)的這兩年，中國農(nóng)村耕地被“圈占”的面積還是在放松，政府后來覺得這個凍結(jié)其實也沒多少效果，到了1999年又放開了。一刀切下定的命令都不能解決問題，要說如何仔細的審批，能有用嗎?所以我說，土地私有制有沒有缺點?有很大的缺點，也許到以后這個土地私有制是不是適用可以討論。

普列漢諾夫是個馬克思主義者，是個社會主義者，當然是反對私有制的，他有一句話很精彩，他說在一個警察國家如果搞土地國家所有制，那就將斷送我們俄國兩百多年來近代化的一切成就，使俄國回到亞細亞形態(tài)去。他說這個亞細亞形態(tài)就是在古代俄羅斯一直存在的，就是土地與人民都是國家的財產(chǎn)。他講得很清楚，這個事情實際上是和治理體制聯(lián)系在一起的，就是在警察國家搞土地國有制非常之危險。當然我們國家是一個人民當家作主的國家，但是現(xiàn)在我們大家在討論村民自治等等，可見，人民當家作主這個具體的機制實際上還是遠遠的沒有理順。在這個情況下，我們就是討論純粹的所謂經(jīng)濟制度，包括所有制在內(nèi)，恐怕都不能回避這個因素的。

再一個就是徐勇講到的民粹主義的問題，我覺得這個問題實際上也很嚴重。民粹主義和平民立場是完全不同的兩回事，中國現(xiàn)在民粹主義非常之嚴重非常之危險，但平民立場并不見得是很厲害的。民粹主義者一個最大的理論就是他認為老百姓是愚昧的，需要我來為民作主。比如，有一位也是以替農(nóng)民說話為名的朋友(本身也是我的朋友)講過，農(nóng)民根本不懂得珍惜土地，只有我們當官的才懂得，我們把土地一交給農(nóng)民，農(nóng)民就拿去換酒喝了，就拿土地去賭博了，很快把土地就弄掉了。另外有幾位講農(nóng)村問題的朋友，最近特別強調(diào)所謂的交易費用問題——其實它本來也是個經(jīng)濟學問題。這個交易費問題到了中國語境中變成了什么呢?比如有好幾位朋友都講過，說國家和小農(nóng)打交道有一個交易費用太大的問題，尤其是地權(quán)如果交給了農(nóng)民，那么交易費用當然就更大了。后來我就說，這個說法非常有道理。比如說，江西前幾年有一個圈地事件，大家知道有一個公司和那個鎮(zhèn)領(lǐng)導達成了一個協(xié)議，結(jié)果鎮(zhèn)領(lǐng)導一下子把全鎮(zhèn)70％多的土地(五萬多畝)都給了那個公司。名義上是租，但是地租都抵扣了農(nóng)民所謂的各種負擔了，農(nóng)民失去了土地沒有任何所得。那么農(nóng)民就鬧，鬧的結(jié)果就是鎮(zhèn)領(lǐng)導就在這個地方設了個派出所來解決這個事情，后來這個事情鬧到中央，連“焦點訪談”都播了，以后我認為這個事情好像就解決了。誰知過了一年之后，我在《中國民兵》雜志上看到一則報道，說是廣東省共產(chǎn)黨員某某率領(lǐng)了一幫以青年民兵為骨干的什么人，轉(zhuǎn)戰(zhàn)千里，承包了鄱陽湖萬畝土地搞什么規(guī)模經(jīng)營，受到了兩地的領(lǐng)導的高度支持，等等。過了幾天，大概就是半年前，我又看了一下鎮(zhèn)政府的網(wǎng)站，那個招商網(wǎng)站，里面又有一大堆什么，有三千畝土地要招商，搞一個花卉基地；有四千畝土地要搞一個水禽養(yǎng)殖場，等等。我心想，從這個角度講，土地現(xiàn)在歸當官的管，的確是沒有什么交易費用。你設想，一家公司如果和一家一戶小濃打交道去購買這五萬畝土地，顯然是非常之困難的。但是農(nóng)民的交易權(quán)被剝奪了，所有的交易權(quán)都集中在當官的手里，當然這個費用就沒有了?？墒?，這是我們在經(jīng)濟學上講交易費用的本來意義嗎?當這然是胡說了。

為什么生產(chǎn)力要素的所有者不單獨去進行交易，而要借助企業(yè)這樣一個組織呢?就是企業(yè)這個組織能夠最有效地把交易者整合起來，能夠解決這個交易費用。如果我們說最能省交易費用的就是奴隸制，那么所有的人都不交易，所有的人都變成奴隸，就是只有我一個人才能夠交易，那不就完了嗎?這就說明，所謂交易費用本來是在承認人們合理交易權(quán)利的基礎上去怎么解決交易費用的，絕不能推出一個應該在剝奪人們合理交易權(quán)的基礎上來解決這個問題的結(jié)論。如果你真要說小農(nóng)交易費用太大(我覺得這個問題也確實存在)，一個最簡單的辦法就是讓他們自己組織起來。他們自己組織起來跟你打交道，那么交易費用不就一下降下來了嗎?何況，市場經(jīng)濟國家都用這種自由組織的方式來解決交易費用過大的問題，而偏偏在這個問題上，現(xiàn)在我們的阻力最大。

把交易費用這個經(jīng)濟話題轉(zhuǎn)到中國這個語境中，在中國的特有的治理模式條件下，就變成了一個以剝奪老百姓的交易權(quán)力為條件，為當官的節(jié)省交易費用這樣一個話題，這就是曲解了。但是這種曲解反過來又會給很多人提供所謂的反對新自由主義的一種理由。而且這個理論可以無限地推廣。比如說我們一位朋友到了印度一看，覺得我們中國的這個模式確實有優(yōu)越性。他說印度吸引外資為什么沒有中國那么好呢?最簡單的問題就是印度的資本家跟勞工進行交易的交易費用太高，所謂交易費用太高就是說，印度的工會呀這些太發(fā)達，中國就沒有這個玩意，中國這些人你要把他捏扁就捏扁，你要把他撐圓就撐圓，當然最簡單的說法就是，我不準你交易，那交易費用當然就沒有了。他這個說法我覺得也不是沒有道理。這就是后果問題，所以交易費用大不大就要看你引起什么樣的后果。比如說某甲和某乙在一件事情上討價還價，結(jié)果爭了半天爭不清楚，這個交易費用太大，于是某甲就拔出刀來：我干脆把你搶了，交易費用不就是很小了嗎?但是這里頭還有個不可預知的問題，就是某乙怎么反應，如果某乙也拔出一把刀來，那么恐怕這個交易費用就還得加上利息了。所以這個事情我覺得是很難說的。

總而言之，交易費用理論在西方經(jīng)濟學中本身就是有一個前提的，就是任何公民的合理交易權(quán)力首先是得到保護的，在這個前提下才有所謂交易費用多少等問題。不論是靠自己還是別人，都不應主張去用那種剝奪公民交易權(quán)力的辦法來減少交易費用。所以，我覺得在中國問題包括農(nóng)民問題的解決的確是這樣。

土地、交易問題，歸根結(jié)底都是一個治理問題。中國的改革之所以走到一定程度就會碰到一些難以邁過去的坎，其核心可能也在這里。作為學者，我們當然也只有著書立說這樣一種功能了，我們都希望我們所做的工作能夠有利于這些問題的解決。我覺得西北大學出版社和各位作者在這方面的貢獻是非常大的。

李秀潭(中共中央黨校研究員)：

西北大學出版社在國內(nèi)外有關(guān)機構(gòu)、團體、部門和專家學者的支持與幫助之下，勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)連續(xù)編輯出版的三輯《當代中國鄉(xiāng)村治理與選舉觀察研究叢書》，極具政治意義、學術(shù)意義、實踐意義?？梢哉f這項工作隨著時間的流逝，將不僅在中國出版史上，而且在中國政治改革史上顯示它獨特的價值、作用和意義。大家都知道基層政治改革是現(xiàn)階段中國政治改革的一個實驗場，也是當前唯一的現(xiàn)實選擇。中國農(nóng)村政治改革事關(guān)九億農(nóng)村人口，是世界上規(guī)模最大也是最難的一場政治演練。能夠為這場世界上規(guī)模最大難度最大的政治實驗進行探索、進行鋪路，的的確確是一件有意義的事情。我提兩點建議。第一點，需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設研究的力度。我國是農(nóng)業(yè)國家，毛澤東曾經(jīng)說過，誰贏得農(nóng)民誰就贏得中國。上個世紀四十年代毛澤東在與民主人士黃炎培先生談話中說，走民主新路，靠民主起來監(jiān)督政府，這是中國共產(chǎn)黨贏得農(nóng)民，贏得中國革命勝利的秘訣。當時民主革命根據(jù)地包括延安采取普選，新中國成立初期土地改革的過程當中都是遵循著走民主新路的。但是后來，這條新路沒有很好的走下去。早然十一屆三中全會之后有所恢復，但在實踐當中也是步履艱難。因此，研究、總結(jié)、反思我國鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展歷史進程當中的經(jīng)驗、教訓，對于當前鄉(xiāng)村民主政治建設的發(fā)展以至今后整個中國政治體制改革的建設，都大有好處。

第二點，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設里的難點問題的研究。比如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設規(guī)范化法制化問題?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜選中有好多問題需要研究。例如政府機構(gòu)的操縱，農(nóng)村宗族勢力以及黑社會勢力的影響。還有說農(nóng)村自治組織、農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村基層政權(quán)組織的關(guān)系問題等。按照傳統(tǒng)的政治格局，農(nóng)村是黨支部書記說了算，大事小事他要點頭的。現(xiàn)在農(nóng)民自治下的村委會主任和黨支部書記的地位是否平等?，這個問題怎么處理?基層政權(quán)組織的關(guān)系也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這塊總出問題。按照過去傳統(tǒng)的格局，無論是農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整還是計劃生育，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置任務村民來執(zhí)行的，是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，而按照現(xiàn)在《組織法》規(guī)定，則是指導與被指導的關(guān)系。在這個關(guān)系之下，怎么處理出現(xiàn)的問題?還有財務沖突，村級財政要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管，這就剝奪了村民的財政管理權(quán)。再一個就是鄉(xiāng)村的職業(yè)選舉怎么樣向基層政權(quán)組織、包括地方政權(quán)組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣這些組織延伸的問題。十一屆三中全會后，提出過把村里的事情辦好就可以辦鄉(xiāng)里面的事情，鄉(xiāng)里辦完了就可以辦縣里的事情，也提出把直接選舉延伸到縣級這個問題。但是后來因為種種原因，沒有在實踐當中實現(xiàn)。類似這種問題的研究，就是真正把鄉(xiāng)村民主建設作為中國政治體制改革的偉大起點，通過研究中國鄉(xiāng)村民主政治的經(jīng)驗來給中國政治體制改革提供經(jīng)驗，提供動力。

張鳴(中國人民大學國際關(guān)系學院教授)：

我覺得剛才諸位和徐勇講的那個擔憂有點過慮，因為現(xiàn)在那個自主派好像聲音挺大的，這是個大趨勢。從某種方面來看是一件好事。聲音出來以后有一個爭議，有一個爭論，就有一個氛圍。我覺得大可不必擔憂說時光倒退呀什么的。另一方面就是剛才徐勇講的和咱們以前講的鄉(xiāng)村自治，先村民自治，再鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再縣里然后一步步來。但是不是還有其他思路呢?我以為鄉(xiāng)村建設是很重要的。其實農(nóng)村的事情關(guān)鍵還是讓農(nóng)民自己去辦好?，F(xiàn)在不是說官退民進，現(xiàn)在問題是不知道民在哪。讓農(nóng)民自己來做事，得有一個助力，有一個政策上的寬松或制度上的允許。

讓農(nóng)民有一個組織(剛才黨國英說，農(nóng)村要出職業(yè)政治家，我覺得不現(xiàn)實，你說他們吃什么呀，但有一個問題他提得好，農(nóng)村中得有一些組織和能人)。我也不希望摘農(nóng)會，搞農(nóng)會政治性太強，很快就會被掐死，而且對城里經(jīng)濟的依靠太多了。我覺得像農(nóng)村很多的個人組織，或者有一些像西方的NC0，都可以發(fā)展起來。主要因為農(nóng)村不管是傳統(tǒng)的、經(jīng)濟的甚至說有些帶宗教色彩的組織出現(xiàn)以后，其主要的功能不是政治，是其他方面的。但是這樣的組織搞起來以后，有組織能力以后，一種合作途徑，合作方式或者合作意向形成了以后，才可以去做、農(nóng)村才可以改觀。農(nóng)村顯然不是靠我們這些人或者靠政府就能夠解救的，真正能救農(nóng)民的還是他們自己。真正搞好鄉(xiāng)村的建設或摘好鄉(xiāng)村的自治，我們不能把眼光局限在選舉上，而且剛才徐勇講了，你如果老是沒有成效、農(nóng)村沒有改觀，那么選舉就“?！绷耍踔敛贿x了，因為選來選去不都一樣嗎?從歷史上看，真正的鄉(xiāng)村精英或是為農(nóng)民說話的組織者都是有點本事的。有些能力不一定是搞政治的，但是你必須推薦這樣的能力，推薦這樣的組織。我覺得這是很重要的。所以我以為在某種程度上農(nóng)民能夠有自治能力了，真正的鄉(xiāng)村自治才會出現(xiàn)，選舉才有意義。

詹成付(叢書編委、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司副司長)：

我說兩方面內(nèi)容：第一個我是覺得西北大學出版社做了一件非常有意義的大事情。咱們國內(nèi)出版的關(guān)于“三農(nóng)”問題的書很多，但是成批量的(分三批)出版關(guān)于基層民主政治建設的書(這么大規(guī)模)還是很少見的。就這一點，我代表民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司向卡特中心、福特基金會，尤其是西北大學出版社表示感謝。我作為這本書的編委，沒做什么工作，工作都是他們做的，有責任的話我承擔。你說這個書稿有問題，要什么樣的人來審讀，我可以幫出版社去聯(lián)系，如果認為我的級別不夠，我可以找更高級別的人，堅決支持出這類書?，F(xiàn)在，沒有點良心，沒有點社會責任感，就不會出這類不怎么賺錢的書。我們政府業(yè)務部門應該支持，政府新聞出版主管部門，也應當多支持，多給這類書安排書號。

這套書的出版，意義很大，我覺得最起碼有三方面。第一個就是文化積累。當年徐勇老師他們那個中心成立的時候，我代表民政部去論證，我就講了這句話，就是：“文化大革命發(fā)生在中國，現(xiàn)在研究“文化大革命”卻在國外，這是一種很荒唐的現(xiàn)象。村民自治發(fā)生在中國，中國首先要出一大批有權(quán)威的研究人員，不能村民自治發(fā)生在國內(nèi)，研究又在國外。如果那樣的話，又是對我們的一種嘲弄。那怎么辦，就是靠文化積累，文化積累靠什么，還要靠我們圖書。第二個，我認為是經(jīng)驗的普及。因為有很多地方的做法，通過這些書的傳播，實際上起到了對村民自治工作的一種推動作用。第三個就是學者之間研究心得的一種交流。把它們匯集在一起是一種規(guī)模效應。以后這類書新聞出版署應該多批書號。最近我們部里面搞了一個社區(qū)建設(項目)，新聞出版署就給了很大的支持。

我要說的第二方面是剛才大家所表現(xiàn)出的一種擔憂。這種擔憂也有道理，但我還是對“三農(nóng)”問題解決的前景抱有謹慎的樂觀態(tài)度。我希望我們的學者包括西北大學出版社繼續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，尤其是農(nóng)村民主政治建設問題。因為據(jù)我所了解到的一些信息，我感覺到新一屆中央領(lǐng)導集體，確實非常關(guān)注老百姓的切身利益，非常親民、愛民、為民，這一點我想大家都能感受得到。最近這一兩年出臺了一大批有利于解決“三農(nóng)”問題的政策。我自己感覺“三農(nóng)”問題解決呈現(xiàn)一種加速度的方式。比如說，從今年開始，吉林和黑龍江兩省全部取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加，還有十三個省市減少三個百分點，其他省可能減一個百分點。這就是過去所沒有的。再比方說，今年中央出臺的對農(nóng)民種糧的直接補貼：包括種糧的直接補貼、種子的直接補貼、購買農(nóng)業(yè)機械設備的直接補貼，這都是過去所沒有的。這實際上是一種國民收入再分配。還有，今年全國各地搞了個農(nóng)村新型醫(yī)療合作制度，中央政府拿10元錢，省、市、縣這三級再拿10元錢，個人出10元錢，三個10元，解決農(nóng)民的大病醫(yī)療。這樣農(nóng)民生病了在縣城醫(yī)院做個小手術(shù)，基本上沒有大的問題，一次可以報銷3000元左右，這個是以往所沒有的。在中西部農(nóng)村教育方面，免了新疆五十個縣學生的學費，西藏二十個縣實行學生及中小學教師五包，國家為此拿出一百多個億。還有今年在全國三十個縣初步要推開一個計劃：凡是農(nóng)村有一個孩子或有兩個女孩子的戶，到了60歲以后，每人一年給600塊錢，夫婦倆一年就是1200塊錢。實際上是將這部分人提前納入了社會保障。這也是中央財政要拿的錢，也是以往所沒有的。再舉個社會管理體制方面的例子：據(jù)我所知，最近有關(guān)部門拿出了一整套方案，改革的幅度非常大，正在征求各個部門意見，我就懷疑北京和上海這些地方政府能不能接受戶籍制度這一改革?？h鄉(xiāng)機構(gòu)改革的問題正在研究中，當然，方案還沒有最后出來。財政部正在對省一級以下各級政府財權(quán)和人事權(quán)的劃分、縣鄉(xiāng)村債務問題進行研究。中紀委在牽頭大力推進政務公開。要求縣鄉(xiāng)政務全部要公開，然后地級以上的也要逐步公開，并有個時間表。政務公開將對打造法制化的政府、有限政府、責任政府、透明政府產(chǎn)生很大影響，逼著我們的各級政府依法行政。關(guān)于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見，也在討論中，提出把老百姓的經(jīng)常性民主權(quán)利(相對選舉權(quán)與被選舉權(quán)而言)分為四個權(quán)利，分別叫知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。不管怎么說，我覺得新一屆中央領(lǐng)導集體的頭腦是非常清楚的。我想不管是在社會資源分配領(lǐng)域，社會管理體制領(lǐng)域，還是在農(nóng)村基層民主政治建設方面，都會逐步朝著有利于“三農(nóng)”問題的解決的方向發(fā)展。當然真正解決“三農(nóng)”問題要有一個過程。現(xiàn)在不可能把所有的錢都投向農(nóng)村，如果那樣的話，城市的問題就解決不了，但是份額還是比過去大多了。在這種情況下學者們對解決“三農(nóng)”問題應該充滿信心，因為這個大氣候現(xiàn)在已經(jīng)形成了，應該出更多更好的產(chǎn)品，才無愧于時代賦予我們的使命。