新形勢下加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督路徑建設的思考

史 朔

（德州天衢新區(qū)黨工委管委會）

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調(diào)要完善黨和國家監(jiān)督體系，明確提出要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)[1]。財會監(jiān)督被正式放置于黨和國家監(jiān)督體系，并賦予了它新的歷史定位和使命。財會監(jiān)督逐步成為了理論界和實務界共同關注和研究的焦點。當前，行政事業(yè)單位承擔著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重任，在政府會計準則制度實施、權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革和預算績效管理推進的背景下，行政事業(yè)單位財會監(jiān)督面臨的監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)管內(nèi)容也發(fā)生了深刻的變化，在新形勢下全面加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督，提升綜合治理效能就顯得至為重要?；诖耍P者認為，有必要對行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內(nèi)涵進行細致探討，有必要對財會監(jiān)督的路徑建設進行深入研究，以期使研究成果能更好地指導業(yè)務實踐。

一、行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內(nèi)涵探討

對行政事業(yè)單位財會監(jiān)督內(nèi)涵的探討，不同學者和實務工作者都作出過諸多釋義，雖然視角不盡相同，但核心要義都不謀而合，普遍認為行政事業(yè)單位的財會監(jiān)督是一個復雜性和多層次性交互融合的體系，具體包括財政監(jiān)督、財務監(jiān)督和會計監(jiān)督。

財政監(jiān)督屬于行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督，監(jiān)督的主體是政府財政部門和政府審計部門，監(jiān)督程序和監(jiān)督權限遵從特定的法律法規(guī)，屬于約束力強、政策性強的監(jiān)督，是國家實現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段。財政監(jiān)督應對的是行政事業(yè)單位的本質屬性，監(jiān)督的對象是國家重大財政政策的執(zhí)行情況和專項財政資金的績效，目的是通過財政監(jiān)督保障財政政策和財政資金的合法合規(guī)執(zhí)行，執(zhí)行財政監(jiān)督的法律依據(jù)是《中華人民共和國預算法》和《財政部門監(jiān)督辦法》。

財務監(jiān)督屬于行政事業(yè)單位內(nèi)外部結合的監(jiān)督，監(jiān)督的主體可以是上級主管單位，可以是單位內(nèi)部的審計部門，也可以是外部的政府審計部門、社會中介機構，還可以是外部黨委的紀檢監(jiān)察部門，監(jiān)督程序和監(jiān)督權限適用于內(nèi)部管理規(guī)章制度和外部相關部門監(jiān)管授權，屬于階段性、特殊性的監(jiān)督，是保證單位經(jīng)濟業(yè)務合法合規(guī)運行的有力抓手。財務監(jiān)督應對的是行政事業(yè)單位的具體屬性，監(jiān)督的對象是行政事業(yè)單位內(nèi)部資金的流轉過程，以資金流向為抓手監(jiān)督其劃撥、使用、分配等價值運動過程，目的是保障內(nèi)部資金運動過程的合規(guī)性和效益性，執(zhí)行財務監(jiān)督的法律依據(jù)是《政府會計準則制度》和《事業(yè)單位財務規(guī)則》。

會計監(jiān)督屬于行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督的主體是會計部門，監(jiān)督程序和監(jiān)管權限符合財經(jīng)法規(guī)授予的崗位管理職責，屬于常規(guī)性、持續(xù)性的監(jiān)督，是規(guī)范會計核算、提升會計信息質量的有效工具。會計監(jiān)督應對的是行政事業(yè)單位的基本經(jīng)濟業(yè)務，監(jiān)督的對象是單位日常經(jīng)濟活動中的交易和事項，目的是通過會計監(jiān)督保障經(jīng)濟交易和事項會計記錄、計量、報告的準確性和及時性，執(zhí)行會計監(jiān)督的法律依據(jù)是《會計法》《公司法》《經(jīng)濟法》《稅法》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范》《行政單位財務規(guī)則》和《事業(yè)單位財務規(guī)則》。

以上不難看出，財政監(jiān)督、財務監(jiān)督和會計監(jiān)督三者是互相依存、互相促進的有機整體。只有深刻理解行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內(nèi)在涵義，才能統(tǒng)籌聯(lián)動開展財會監(jiān)督工作，才能最終驅動財會監(jiān)督總體效果的達成。

二、行政事業(yè)單位財會監(jiān)督實施中存在的問題分析

財會監(jiān)督豐富的內(nèi)涵決定了監(jiān)督環(huán)境的復雜性、監(jiān)督范圍的全面性以及監(jiān)督手段的多樣性[2]。當前，行政事業(yè)單位在財會監(jiān)督實施過程中尚不同程度地存在著“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不會監(jiān)督”的突出問題。

（一）監(jiān)督的動能不足導致“不敢監(jiān)督”

監(jiān)督動能不足主要是指從事或開展財會監(jiān)督的主體在主觀能動性上不足，在客觀依據(jù)上不充分。具體表現(xiàn)為一是慵懶思想作祟，認為監(jiān)督就是“找茬惹事”，容易得罪人。二是監(jiān)督執(zhí)行的權利背書不充分，監(jiān)督畏首畏尾。雙重因素的疊加導致監(jiān)督主體“不敢監(jiān)督”。

對行政事業(yè)單位的財會監(jiān)督，不少人想當然地認為開展財會監(jiān)督容易得罪人，尺度分寸不好拿捏，容易陷入人情泥沼，尤其是上級主管單位或同屬地外部單位的具體執(zhí)行人，抹不開面子、拉不下臉面，蜻蜓點水式監(jiān)督。單位內(nèi)部的財務人員開展會計監(jiān)督更是謹小慎微，“公”與“私”界限不清，算計個人利弊得失，沒有清醒地認識到開展財會監(jiān)督的必要性和重要性。

當前，財會監(jiān)督被置于黨和國家監(jiān)督體系的整體架構之中，并賦予了新的歷史定位和使命，然而在立法實踐中，卻沒有從黨和國家監(jiān)督體系的頂層設計高度建立起與之相適配的法律法規(guī)和操作細則，導致財會監(jiān)督的三個內(nèi)涵所應對的業(yè)務類別和業(yè)務屬性，沒有及時形成有效的規(guī)章制度抓手和可遵從的落地實施步驟。鑒于此，財會監(jiān)督的具體執(zhí)行單位和執(zhí)行個人，在財會監(jiān)督執(zhí)行中大多都是樸素地踐行著以往的政策依據(jù)，基于過往的工作經(jīng)驗，較為模糊地執(zhí)行組織賦予的責任、交辦的任務，對財會監(jiān)督難以形成清晰明了、行之有效的監(jiān)督路徑。

（二）監(jiān)督的能力不強導致“不能監(jiān)督”

監(jiān)督能力不強主要是指會計監(jiān)督的能力不強，具體由兩個因素制約。一個是監(jiān)督主體中人的制約因素，具體表現(xiàn)是監(jiān)督意識薄弱，專業(yè)素養(yǎng)不高；二是監(jiān)督主體中物的制約因素，信息化程度不高，軟件迭代滯后。

當前，不少行政事業(yè)單位尤其是基層行政事業(yè)單位普遍存在“重業(yè)務、輕管理”的現(xiàn)象，領導層工作重點一般都圍繞年度目標聚焦在業(yè)務發(fā)展領域，較少能觸及到管理監(jiān)督。財務負責人在單位中的排序較低，甚至很多基層行政事業(yè)單位不設總會計師崗位，或者即便有類似總會計師職責的崗位設置，也不納入領導班子管理，致使單位很多決策范疇的事項高層財務管理人員無法直接參與，一定程度上削弱了會計監(jiān)督在單位決策層面應發(fā)揮的積極作用。再者，行政事業(yè)單位財務人員的流動性較差，基層財務人員工作技能和專業(yè)素養(yǎng)普遍不高，知識更新和學習欲望不足，也一定程度上限制了內(nèi)部會計監(jiān)督作用的發(fā)揮。

隨著政府會計準則制度的實施和權責發(fā)生制綜合財務報告制度的改革，行政事業(yè)單位對賴以監(jiān)督的精準成本核算、預算資金績效管理等會計信息質量要求顯著提高，亟需現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)建設支撐。目前看，不少行政事業(yè)單位除了省級層面財政統(tǒng)一部署使用的財政一體化信息系統(tǒng)和上級單位統(tǒng)一購置使用的財務管理信息系統(tǒng)外，很少有獨立研發(fā)的、能適合自身行業(yè)管理特性的信息系統(tǒng)，能貫通業(yè)務和財務的交互融合系統(tǒng)更是難得一見，軟件系統(tǒng)迭代速率慢的短板客觀上制約了深層次、多維度會計監(jiān)督的開展。

（三）監(jiān)督的手段不多導致“不會監(jiān)督”

監(jiān)督手段不足主要是指各級各類監(jiān)督主體對財會監(jiān)督的理念把握不準、執(zhí)行手段匱乏。具體表現(xiàn)在兩個方面，一是對財會監(jiān)督的認知邊界把握不清晰，對自身財會監(jiān)督的職責定位理解不透徹，易出現(xiàn)監(jiān)督缺位、監(jiān)督越位和監(jiān)督發(fā)散的問題。二是監(jiān)督執(zhí)行手段匱乏，未能與時俱進地更新財會監(jiān)督的執(zhí)行思路和財會監(jiān)督的執(zhí)行措施，導致老辦法不管用，新辦法不會用。

清晰認知財會監(jiān)督的邊界是開展財會監(jiān)督的前提，作為財會監(jiān)督的外部主體，對行政事業(yè)單位的監(jiān)督很多都是各自為戰(zhàn)，沒有形成合力，“各吹各的號、各拉各的調(diào)”，不僅造成監(jiān)督資源的內(nèi)耗，還容易讓被監(jiān)督單位陷入疲于應付的尷尬境地。準確把握財會監(jiān)督的職責定位是財會監(jiān)督工作開展事半功倍的基礎，部分外部監(jiān)督主體由于對自身監(jiān)督職責定位理解不透徹，對應該監(jiān)督的事項沒有做到及時監(jiān)督，對不屬于自身職權范圍的事項強加監(jiān)督，對應該重點監(jiān)督的事項草草了事。

新形勢下，行政事業(yè)單位從事的業(yè)務活動背景有了較為深刻的變化，對業(yè)務執(zhí)行的實施效果要求也有了較為顯著的提升，再借助或沿用傳統(tǒng)的監(jiān)督思維思路或工具方法將很難達到預期效果，過去的老辦法不再適用，財會監(jiān)督的新辦法又遲遲不會用或者用不好，導致一些財會監(jiān)督工作表面上搞的陣仗很大，實際上監(jiān)督效果卻是大打折扣，要么根本發(fā)現(xiàn)不了問題，要么發(fā)現(xiàn)的細微問題揭示或說明不了實質內(nèi)容，出現(xiàn)監(jiān)督虛化、弱化，讓財會監(jiān)督淪為“紙老虎”，折損財會監(jiān)督的嚴肅性和權威性。

三、加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督路徑建設的對策與建議

（一）加強文化建設，健全法律法規(guī)，營造財會監(jiān)督工作氛圍

積極健康的財會監(jiān)督文化建設是確保財會監(jiān)督穩(wěn)健開展的重要保障。財會監(jiān)督受到了前所未有的重視，這既是對財會監(jiān)督重要作用的認可，也是對財會監(jiān)督主體寄予的厚望。因此，各監(jiān)督執(zhí)行主體單位都要進一步提升站位，厚植財會監(jiān)督文化沃土，讓單位每一個人都能充分認識到開展財會監(jiān)督的重要意義，切實讓參與財會監(jiān)督的組織和個人摒棄慵懶思想作祟，明確財會監(jiān)督主體和參與人員在財會監(jiān)督開展中的職能扮演和角色定位，賦予應有的監(jiān)督權益和監(jiān)督權力，解除財會監(jiān)督的后顧之憂，激發(fā)財會監(jiān)督開展的能動性，多措并舉實現(xiàn)愿意監(jiān)督。

健全財會監(jiān)督法律法規(guī)和制度體系，全方位保障財會監(jiān)督有效實施。一是宏觀層面，建立與財會監(jiān)督現(xiàn)實地位相適配的法律規(guī)定和執(zhí)行細則，形成一套完善的法律法規(guī)和制度體系，通過提升立法層次的方式增強財會監(jiān)督法律法規(guī)的威懾力，強化財會監(jiān)督的權威性和約束性。二是中觀層面，結合各財會監(jiān)督執(zhí)行主體制定契合本單位實際需求的財會監(jiān)督制度，加大對財會監(jiān)督違紀違法行為的追責和懲戒力度，為本單位開展財會監(jiān)督工作提供制度層面上的保障。三是微觀層面，行政事業(yè)單位應在黨組織的統(tǒng)一領導下，做好內(nèi)部財會監(jiān)督的頂層設計，完善自身權力運行機制和管理監(jiān)督制約體系[3]。將行政事業(yè)單位會計監(jiān)督納入績效考核體系，通過績效考核來評估和督促會計監(jiān)督執(zhí)行，多管齊下確保敢于監(jiān)督。

（二）提升專業(yè)素養(yǎng)，迭代信息系統(tǒng)，提高財會監(jiān)督工作能力

良好的專業(yè)素養(yǎng)是保障財會監(jiān)督有效執(zhí)行的重要前提。在財會監(jiān)督參與人員的專業(yè)素質培養(yǎng)上，一是從思想上高度重視財會監(jiān)督，解除認知薄弱的問題，釋放人的思維意識制約因素，切實認識到財會監(jiān)督對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要意義。二是從行動上將財會監(jiān)督職能落實到位，改變過去重業(yè)務、輕管理的現(xiàn)狀，有條件的行政事業(yè)單位設立總會計師崗位，納入領導班子管理，提升高層次財務管理人員在單位決策層面的會計監(jiān)督力度。打破人員進出壁壘，引進綜合素質高、專業(yè)能力強的高端會計人才，發(fā)揮頭雁作用，做好知識共享，更新知識體系，提升財務管理團隊整體業(yè)務水準，為單位開展財會監(jiān)督提供足夠專業(yè)支撐。

當前，財會監(jiān)督應用信息化等“硬科技”和軟件工具水平相對滯后[4]?；诖?，及時更新迭代與行政事業(yè)單位管理環(huán)境相適配的信息化系統(tǒng)就顯得極為迫切和必要。在實務工作中，各行政事業(yè)單位要借助“大、智、移、云、物”等信息技術優(yōu)勢，結合政府會計準則制度實施和權責發(fā)生制綜合財務報告制度改革的相關要求，組建信息化建設平臺，該平臺不僅僅是財務信息系統(tǒng)的平臺，還是業(yè)務信息系統(tǒng)的平臺，甚至是業(yè)財交互融合的信息系統(tǒng)平臺，以信息化平臺建設支撐各業(yè)務條塊數(shù)據(jù)間的互聯(lián)互通，形成高效、準確的成本核算數(shù)據(jù)、業(yè)務運營數(shù)據(jù)和預算資金績效管理數(shù)據(jù)，為會計監(jiān)督提供更詳實、更豐富的數(shù)據(jù)支撐，通過信息化建設實現(xiàn)大數(shù)據(jù)歸集和應用，為財會監(jiān)督全方位、全過程賦能助力。

（三）厘清監(jiān)督邊界，擴展監(jiān)督手段，增進財會監(jiān)督工作效能

正確把握財會監(jiān)督的邊界，透徹理解財會監(jiān)督的職責定位是確保財會監(jiān)督不偏離正常航向的根基。各財會監(jiān)督的外部執(zhí)行主體要強化監(jiān)督執(zhí)紀的法律法規(guī)學習，積極參加各類財會監(jiān)督培訓，掌握財會監(jiān)督的重點、難點、焦點，明確財會監(jiān)督的范疇、邊界、時限，確保財會監(jiān)督不缺位、不越位、不漏項，強化新制度在財會監(jiān)督實務工作中的實際運用，補短板、強弱項，不斷提高監(jiān)督執(zhí)紀水平，不斷提升精準監(jiān)督問責能力。各財會監(jiān)督主體要強化監(jiān)督合力，發(fā)揮統(tǒng)一作戰(zhàn)、協(xié)同作戰(zhàn)的優(yōu)勢，打通信息壁壘，建立信息共享機制，避免監(jiān)督資源內(nèi)耗，杜絕監(jiān)督執(zhí)紀“各吹各的號、各拉各的調(diào)”，確保財會監(jiān)督工作開展事半功倍。

與時俱進更新財會監(jiān)督的執(zhí)行思路和財會監(jiān)督的執(zhí)行措施，擴展財會監(jiān)督手段，用好老方法、用活新方法。充分發(fā)揮各財會監(jiān)督主體的黨委監(jiān)督主責，對關鍵領域和焦點問題加大監(jiān)督執(zhí)紀力度，對腐敗問題易發(fā)多發(fā)區(qū)開展嵌入式監(jiān)督和實時跟進，確保監(jiān)督全覆蓋。將財會監(jiān)督貫穿于工作日常，緊緊盯住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，突出“三重一大”事項這個監(jiān)督重點，堅持抓早抓小，堅持防微杜漸。創(chuàng)新財會監(jiān)督模式，利用新媒體公眾平臺征集問題線索，拓寬監(jiān)督渠道，用好群眾舉報這個監(jiān)督利器。開展常態(tài)化廉政警示教育，定期展播廉政警示教育片，從實際案例中深刻吸取教訓，做到警鐘長鳴。各行政事業(yè)單位在內(nèi)部會計監(jiān)督實施中，要把領導干部以及關鍵崗位工作人員作為重點監(jiān)督對象，要把項目建設、設備采購、耗材使用、專項資金使用管理、行政審批和行政執(zhí)法等作為重要監(jiān)督內(nèi)容，進一步加大財會監(jiān)督執(zhí)行力度，全面提升財會監(jiān)督工作效能。