從全能政府走向有限政府

仁　德

制定行政許可法，是消除公權(quán)尋租現(xiàn)象，建立高效便民的行政管理秩序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)； 其 意義類似將“法治國(guó)家”概念寫入憲法，是行政文明進(jìn)步的里程碑，昭示著新的治國(guó)理念— —

行政之手無處不在的弊端

建國(guó)以后，我國(guó)行政管理“替民做主”的模式，造就了獨(dú)特的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，大到工程 建設(shè)，小到購買日用百貨，處處需要政府審批。作為行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家行政事務(wù)的重要手段 ，行政許可在我國(guó)普遍存在。我國(guó)以法律、行政法規(guī)和地方性規(guī)章以及大量政府紅頭文件設(shè) 置了許許多多的行政許可權(quán)力，一些行政機(jī)關(guān)也因應(yīng)這些規(guī)定而出現(xiàn)在人們的面前。本來， 設(shè)置行政許可權(quán)力的目的是為了更好地保障社會(huì)公眾的利益，但由于行政許可權(quán)力過多，而 行使行政許可權(quán)力的行政機(jī)關(guān)效率又普遍低下，結(jié)果導(dǎo)致公眾利益經(jīng)常受到損害。在一些地 方，辦一個(gè)企業(yè)跑上幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，蓋上數(shù)十個(gè)公章是平常事兒。老百姓出門，只要碰上戴 袖標(biāo)的，除了黑袖標(biāo)外，誰都可以限制老百姓的活動(dòng)。我國(guó)的一些行政許可已經(jīng)到了“擾民 ”、“害民”的地步。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的建立，行政機(jī)關(guān)逐步改變了以往的行政審批 體制，在許多方面作出了便民的有益嘗試。然而，由于缺乏完善的法律制度支撐，許多改革 措施進(jìn)退失據(jù)。例如，一些行政部門為了方便公民申領(lǐng)車輛牌照，依據(jù)內(nèi)部文件作出了新的 規(guī)定，可是當(dāng)規(guī)定執(zhí)行過程中出現(xiàn)比較大爭(zhēng)議的時(shí)候，又馬上實(shí)行“技術(shù)性暫?！薄?/p>

長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府的權(quán)力大量被部門侵蝕。政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利 途徑審批化的現(xiàn)象是普遍存在的。在政府權(quán)力部門化的格局下，市長(zhǎng)拿各局的局長(zhǎng)也沒有辦 法。隨著政府權(quán)力被大量異化到部門以后，實(shí)際上，許多代表政府的決策不是由政府作出的 ，而是由政府的各個(gè)部門作出的。部門決策侵犯行政相對(duì)人權(quán)利后，損害的還是政府形象。 到頭來背黑鍋的還是政府，也應(yīng)當(dāng)是政府。這就出現(xiàn)了政府各部門在濫用權(quán)力方面，各顯神 通。于是在許多部門，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境是軟指標(biāo)，具體罰款、收費(fèi)任務(wù)是硬指標(biāo)。能否完成任 務(wù)還往往與獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、聘用直接掛鉤。

行政許可法昭示著新的治國(guó)理念

我國(guó)的行政體制改革進(jìn)程一直缺乏充分的法律依據(jù)，沒有實(shí)現(xiàn)依法推進(jìn)改革。行政許可 法的出臺(tái)，將使行政審批制度改革有法可依，有利于逐漸形成依法改革的局面。從中國(guó)歷史 發(fā)展和社會(huì)進(jìn)程的角度講，行政許可法的問世與1999年將“法治國(guó)家”概念寫入憲法相類似 ，具有行政文明進(jìn)步里程碑的意義。

它對(duì)約束政府及其官員的要義進(jìn)行了具體的強(qiáng)制性的規(guī)定。政府及其官員作為一種特殊 的組織或職業(yè)，其行為可以而且能夠以國(guó)家機(jī)器作后盾，擁有對(duì)公共資源的配置權(quán)，具有以 公共名譽(yù)活動(dòng)的廣闊空間，而無論政府還是官員個(gè)人作為世俗之一員其私欲未除(永遠(yuǎn)不能 根除)，各種違法、犯罪、利己、傷民的潛在行為不僅比平民有更多的發(fā)生可能，而且比平 民有更多的條件將可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。行政許可法的問世，為使政府及其官員減少這眾多的可 能，減少將這眾多的可能向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化增加了新的防線，并進(jìn)一步把護(hù)衛(wèi)的武器交給了社會(huì)和 公民。

我國(guó)首次頒布的行政許可法對(duì)行政審批力爭(zhēng)便民的規(guī)定，不僅可以普遍操作，而且針對(duì) 性很強(qiáng)，為企業(yè)、公民業(yè)務(wù)活動(dòng)的方便會(huì)帶來實(shí)質(zhì)性的好處。從執(zhí)行行政許可法能夠緩解政 府與社會(huì)矛盾的角度講，它的問世還會(huì)有利于增強(qiáng)社會(huì)的普遍認(rèn)同及政府形象的樹立。從我 國(guó)加入世界貿(mào)易組織和已經(jīng)做出若干承諾的角度看，它對(duì)政府及其官員的法律約束，能夠逐 步改變我國(guó)政府在外國(guó)企業(yè)家中欠佳的商務(wù)管理形象，從而促進(jìn)吸引國(guó)外資本進(jìn)入中國(guó)和國(guó) 際貿(mào)易的發(fā)展，而美好政府形象和不規(guī)范行政行為發(fā)生率的減少，必然會(huì)使我國(guó)從中獲得相 當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)利益。

在加入世貿(mào)組織的談判過程中，我國(guó)政府就在考慮和推進(jìn)行政審批制度改革。根據(jù)世貿(mào) 組織有關(guān)協(xié)定的要求，行政許可程序應(yīng)當(dāng)公開、透明和簡(jiǎn)便，不得對(duì)貿(mào)易構(gòu)成不必要的限制 。我國(guó)政府對(duì)行政許可作出的承諾涉及許可程序、條件、期限等應(yīng)當(dāng)事前公布；保障申請(qǐng)人 的申請(qǐng)權(quán)利；規(guī)范行政許可中的收費(fèi)行為；加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)、及時(shí)審查義務(wù)、說明 責(zé)任和書面通知義務(wù)；實(shí)質(zhì)資質(zhì)許可制度的合理化；實(shí)行進(jìn)出口許可程序的公開和透明等。 行政許可法出臺(tái)后，為行政審批制度改革提供基本法律依據(jù)。

行政許可法的制定和實(shí)施，不但能解決主體歸位的問題，而且能夠徹底解決權(quán)利歸位的 問題。依照這部法律，行政許可實(shí)行嚴(yán)格的“法定主義”，今后只有全國(guó)人大及其常委會(huì)、 國(guó)務(wù)院可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府可 以依據(jù)法定條件設(shè)置行政許可。其他任何行政機(jī)關(guān)不得設(shè)置行政許可。這一規(guī)定，使市場(chǎng)主 體的權(quán)利得以充分的張揚(yáng)，公民的個(gè)性可以在寬松的法制環(huán)境中盡情舒展?！缎姓S可法》 頒布的意義不僅僅在于取消了一、兩個(gè)審批事項(xiàng)，而在于從根本上解決了行政許可中的多頭 審批，層層審批的不良審批體制問題。依照這部法律，行政審批機(jī)關(guān)因撤消行政審批許可而 造成被許可人財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)過錯(cuò)賠償責(zé)任。今后，公民或企業(yè)因錯(cuò)誤許可被 撤消而造成的財(cái)產(chǎn)損失，可以直接請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。這些規(guī)定解決了我國(guó)行政 許可中長(zhǎng)期存在的重大問題，昭示了我國(guó)成熟的治國(guó)理念。

哪些問題可能出現(xiàn)在新法生效之后

行政許可法作為行政許可的基本法，還必須與大量的專門法律配套實(shí)施。現(xiàn)在的問題是 ，我國(guó)的一些專門法律中有許多關(guān)于行政許可的授權(quán)性規(guī)范。這些規(guī)范的實(shí)施將會(huì)損害行政 許可法的基本原則。例如，在企業(yè)的登記方面，在各類資格的認(rèn)定方面，許多部門規(guī)章設(shè)置 了行政許可的權(quán)力。清理這些授權(quán)性規(guī)章，理順行政許可基本法與專門法的關(guān)系，是更好實(shí) 施這部法律的前提。同時(shí)，對(duì)法律中出現(xiàn)的一些技術(shù)性規(guī)范，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待，例 如，關(guān)于行政許可撤消的程序，關(guān)于撤消后的通知程序，關(guān)于行政許可撤消的條件，關(guān)于財(cái) 產(chǎn)損失的計(jì)算，關(guān)于行政許可人過錯(cuò)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等等，在法律的實(shí)施中都需要進(jìn)一步明確。

在行政規(guī)制行為中，許可行為首先要加以規(guī)范。許可證所涉及的權(quán)利通常是有價(jià)值的。 有時(shí)候，可以通過許可證交易看出從事某種服務(wù)的權(quán)利的價(jià)值。許可證的權(quán)利價(jià)值相當(dāng)于同 該權(quán)利有關(guān)的年收入的15％至20％。這就是為什么濫設(shè)行政許可和濫發(fā)行政許可證會(huì)造成腐 敗的根本原因。政府官員通過行政許可行為尋租，已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。但是，只進(jìn)行審 批改革，只規(guī)范行政許可行為還是不夠的。深化行政審批改革還應(yīng)當(dāng)對(duì)行政許可以外的規(guī)制 手段進(jìn)行改革。行政許可法對(duì)于深化行政審批制度改革仍然有一定的局限性。

法律畢竟是法律，法律價(jià)值的充分體現(xiàn)是有賴于執(zhí)法環(huán)境的改善與執(zhí)法者和法律約束者 素質(zhì)提高的。比如，當(dāng)執(zhí)法者還不能從法的精神和原則高度理解法律條文，僅僅對(duì)它的規(guī)范 性、強(qiáng)制性感興趣；當(dāng)法律條文的覆蓋空間尚小或者伸縮性過大，而不足以有效制約包括執(zhí) 法者在內(nèi)的違法者；當(dāng)國(guó)民素質(zhì)對(duì)待法律的態(tài)度還習(xí)慣從悟性文化理解——寧可遵從習(xí)俗的 做法甚至只選擇利己的內(nèi)容，而不是從契約文化對(duì)待——作為社會(huì)角色無條件依法行事的時(shí) 候，行政許可法內(nèi)容的被正確接受和準(zhǔn)確執(zhí)行，勢(shì)必需要經(jīng)歷一個(gè)不會(huì)太短的過程。

從執(zhí)行效果的角度加以預(yù)測(cè)，行政許可法在過渡期內(nèi)最明顯的收獲將是歷史性的，即將 空前地把越來越多的國(guó)內(nèi)民間與政府的、把外國(guó)政府和企業(yè)家與中國(guó)政府的有關(guān)“行政許可 ”性質(zhì)的矛盾送上法院，并企圖通過訴訟的形式予以解決?！肮俦疚弧庇^念在官員和公民頭 腦中的根深蒂固，政府及官員的自我中心觀念和為納稅人服務(wù)意識(shí)的淡薄，甚至得意于“把 弄法律”的暗許及其招數(shù)，也會(huì)從另一個(gè)角度損傷對(duì)行政許可法的試行，并在不同事項(xiàng)、不 同程度上減弱它應(yīng)有的效果。倘若對(duì)此缺乏足夠的估計(jì)，我們既不會(huì)在試行行政許可法的過 程中，結(jié)合實(shí)踐及早地完善行政許可法，也不會(huì)成功地按照法的精神和原則執(zhí)行它。