地方巨額債務(wù)鏈為何難解

陳　曉　王晨波

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平均負債已經(jīng)超過400萬元。這條長長的債務(wù)鏈幾乎延續(xù)了10年。財政困境的成因復(fù)雜，解決的辦法也不一而足——是依靠自身發(fā)展，依靠轉(zhuǎn)移支付，改變分稅制，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府退出經(jīng)濟領(lǐng)域？

“我們的小鎮(zhèn)規(guī)模很小，鎮(zhèn)里每年可支配的收入只有10萬元，但目前我們欠下的債務(wù)已達400萬元。”龍華對中國《新聞周刊》說。他是廣東省梅州市一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小官員。

即使這個小鎮(zhèn)把所有的可支配收入用來還鎮(zhèn)政府欠下的債，也需要40年時間。為了能找到更多的“來錢路”，龍華每天忙著招商引資，生產(chǎn)自救。

“本來鎮(zhèn)政府是為農(nóng)民服務(wù)的公共機構(gòu)，但目前的首要任務(wù)是找錢，不然鎮(zhèn)政府要關(guān)門了。”龍華說。

盡管鎮(zhèn)上擁有一些銀石礦資源，引來外地企業(yè)家設(shè)廠開采。龍華和同事們也一起發(fā)動當?shù)剞r(nóng)民種植生態(tài)林等經(jīng)濟作物，但該鎮(zhèn)的財政狀況并沒有很大的改觀。

債務(wù)，依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府肩上的一座大山?！皦旱梦覀兇贿^氣來！”龍華說。

小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)隱藏著多少債務(wù)

“地方政府債務(wù)幾乎成了威脅我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的頭號殺手?！眹鴦?wù)院研究中心宏觀經(jīng)濟部副部長魏加寧對中國《新聞周刊》說。

在資源和位置均不如廣東有利的中西部地區(qū)，地方政府的財政更是到了無力維系的地步。雖然預(yù)算法規(guī)定地方各級預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字，但2003年6月25日，國家審計署署長李金華在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上提交的數(shù)據(jù)顯示，我國縣鄉(xiāng)一級財政赤字嚴重。截至2001年底，中西部10個省、市的49個縣(市)累計債務(wù)達163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。

另據(jù)資料顯示，截至2002年底，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平均負債已經(jīng)超過400萬元，總額在2200億元左右。

但這些有案可查的數(shù)字只是最保守的估計，可能僅是真實債務(wù)的冰山一角。

據(jù)魏加寧介紹，他們在進行調(diào)研過程中，地方債務(wù)是當?shù)毓賳T的一塊心病，均很忌諱攤派。具體數(shù)據(jù)是多少，目前還沒有一個定數(shù)。

以龍華管轄的鎮(zhèn)為例，每年鎮(zhèn)長調(diào)任，審計局都要對政府財政進行盤查，目前該鎮(zhèn)公布的官方數(shù)據(jù)是累計債務(wù)400萬元。但實際債務(wù)遠不止此。

“鎮(zhèn)上建一條環(huán)城公路，欠款就有500萬。整個鎮(zhèn)總的債務(wù)估計有800萬元左右?！饼埲A說。

2001年，本刊撰文述及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政欠款已達2000億元。3年過去了，誰也不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在基層建設(shè)的大干快干中，有怎么樣的增減?！安磺宄氖虑?，通常問題最大?！睂Φ胤絺鶆?wù)問題做過專題研究的中央黨校經(jīng)濟部教授李旭章說。

經(jīng)濟改革中的金融風險似乎已經(jīng)到了一個臨界點。根據(jù)歐盟擬訂的標準，債務(wù)負擔率的警戒線為60%。目前我國顯性債務(wù)占GDP總值的20%多一點，這似乎是一個可以高枕無憂的數(shù)字?！暗覀兊碾[性債務(wù)非常嚴重?！崩钚裾赂嬖V本刊記者。“據(jù)公開資料，我國GDP總值為11萬多億元，目前銀行有不良資產(chǎn)2萬億，社保欠賬2萬億，再加上懸而未決的地方債務(wù)，債務(wù)負擔率已經(jīng)非常接近歐盟規(guī)定的警戒標準?！?/p>

為什么我們不再年年有余

農(nóng)民窮，鄉(xiāng)里更窮。今年中央出臺1號令中包含為農(nóng)民減負的政策，這從另一個層面堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的來源。農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府像是翹翹板的兩頭。

“在現(xiàn)行體制下，上有各級政府層層集中財力，下有農(nóng)民增收減負，縣鄉(xiāng)財政只剩下受‘夾板氣的份兒?！崩钚裾抡f。

當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)窮主要還是因為近10年隱性債務(wù)牢牢粘附著地方財政。

龍華在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年，并有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過的經(jīng)歷，在他的記憶里，1994年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎沒有什么欠賬。

“1994年分稅制后，上級政府層層集中財力是一個主要原因?！崩钚裾聦χ袊缎侣勚芸氛f。

我國的稅收體制，根據(jù)中央政府的宏觀調(diào)控需要，有過多次調(diào)整，但對地方財政的興衰來說，最關(guān)鍵的一次變革是1994年的分稅制改革。

在分稅改革之前，實行稅收包干制度。即中央給地方規(guī)定一個稅收定額，剩余都歸地方所有。那時候地方政府可謂春風得意?！柏斦€有盈余?！鄙轿鬟\城地區(qū)的一個鄉(xiāng)長告訴記者。

統(tǒng)計資料也表明，從1986到1993年，大部分地方政府均年年有余。

但那個時候，地方豐厚的留存收入，使得中央財政相形見絀?！坝绕涫菑V東，浙江等民營經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，中央的控制力相對較弱，不利于宏觀調(diào)控?！崩钚裾抡f。

1994年，分稅制實行。中央按70%的比例提留稅款。上行下效，省，市兩級政府也不斷從下級財政集中，盡可能多地從下級財政抽調(diào)資金，將收入大、有潛力的稅種上收。到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，幾乎就沒有稅收入賬。

“我管轄的鎮(zhèn)每年的稅收全部上繳，鎮(zhèn)政府可支配的財政收入，僅來源于店鋪租金和當?shù)仄髽I(yè)交納的資源費，管理費?！饼埲A告訴中國《新聞周刊》

“鎮(zhèn)政府有幾家店面，每年有固定租金3萬元。外地企業(yè)來鎮(zhèn)上投資，也會交納一點資源費和管理費，但這屬于不確定收入，沒有交納比例和規(guī)定?！饼埲A說。

自分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的稅收來源被上級層層截流，想向下開源也無計可施?！耙驗榉N地的農(nóng)民太窮了?！睋?jù)龍華介紹，現(xiàn)在農(nóng)民耕地，利潤很少。一畝地，投入200元左右，得到現(xiàn)金是500元左右。還不包括稅金，還有農(nóng)業(yè)稅，還要機械打地，灌水，最后收回的錢也就只有100～200元。

“其實，分稅制源自國外，本來是一種加強地方財政的稅制?！崩钚裾赂嬖V本刊，我國1994年的稅收改革本質(zhì)也是建立分級財政體制。然而，從比例分配上，新體制的扭曲運行使中央政府享有稅收收入的大部分。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，2002年上升為54.9%。省級財政集中的財力從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。

新稅制惠及上級財政的同時，是財政赤字的逐步下移。地方財政，尤其是縣鄉(xiāng)一級財政，自此陷入青黃不接的債務(wù)泥沼。

據(jù)了解，新稅制實行當年，地方政府預(yù)算便轉(zhuǎn)贏為虧，從1993年的61億元盈余下跌為1994年的1727億元赤字，并以16%的年增長率遞增。1980年，地方政府稅收收入占整個政府收入的75%，而2001年只占整個政府收入的不到48%。

一方面收入減少，一方面，地方政府需要負擔的開支卻沒有減少。教育，衛(wèi)生等開支，約占地方財政支出的20%。這類明顯具有公共產(chǎn)品特性的支出項目，在分稅制后仍然由地方財政負擔。

同時，基礎(chǔ)建設(shè)，招商引資，地方政府需要做的事情源源不斷。1980年，地方政府開支占整個政府開支的46%，而2001年占整個政府開支的近70%。

“實際上，縣鄉(xiāng)財政困境的成因復(fù)雜，絕非單純的分稅制所致。政績工程的浮夸之風漸漲，不切實際的投資及官僚機構(gòu)的冗員，也是縣鄉(xiāng)財政陷入困境的原因?！崩钚裾抡f。

“從1993年開始，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)展開，債務(wù)就開始產(chǎn)生了?！饼埲A說。

該鎮(zhèn)的主要欠債分為三類。一是修路修橋。鎮(zhèn)上修一條長3.2公里，寬46米的環(huán)城公路，由于拆遷，平地等浩大工程，預(yù)算大概需要幾千萬。但鎮(zhèn)政府一年的可支配收入只有10萬元，通過上級資助，籌款協(xié)調(diào)，最后鎮(zhèn)政府還是欠下建筑商500多萬元的債務(wù)。“鎮(zhèn)政府的債務(wù)多是修路修橋，欠給建筑商的?！饼埲A說。這類欠款通常稱為“行政性欠款”。

第二類欠款則是辦企業(yè)欠下的錢。比鄰該鎮(zhèn)的另一個貧困鎮(zhèn)，為發(fā)展經(jīng)濟，修了一個320千瓦的電站。建電站的錢，有借上級政府的，還有扶貧貸款，銀行貸款。電站投入運營后，效益卻不足以還清欠款。

第三類欠款則是政府為農(nóng)民扶貧所欠下的債。在廣東龍村鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里給30萬元讓農(nóng)民種經(jīng)濟作物。種植之前，市場很好，賣價2元多一斤。等龍村鎮(zhèn)農(nóng)民的農(nóng)作物上市，市道衰落，沒有銷路。30萬元便成為地方政府的呆賬。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退市的出路？

俗話說窮則思變。背負沉重債務(wù)近10年，龍華也想過各種渠道擺脫捉襟見肘的“討飯財政”。

龍華管轄的鎮(zhèn)嘗試脫貧的方式有兩種。一是依靠造血自救。招商引資是一個主要渠道。該鎮(zhèn)引來外資開采銀石礦，鎮(zhèn)政府可以收取少量管理費。發(fā)動當?shù)厝罕姺N植一種短期的經(jīng)濟林木后，鎮(zhèn)政府一畝地可以得1塊，村級單位可以得6角錢。

或者找在外地有錢的家鄉(xiāng)人，用感情來感動他們，讓他們?yōu)榧亦l(xiāng)建設(shè)出點力。但這些對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際財政收入收效甚微。

“因為政府的稅收政策沒有變。招商引資得來的稅收仍然全部上繳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能得到僅僅是企業(yè)交納的一點管理費?！饼埲A說。

在落后的中西部地區(qū)，招商引資更是一盤迷局?！稗k企業(yè)，要人才，有啟動資金，要地方資源?？蛇@些都是我們這里缺少的?！鄙轿魇∵\城地區(qū)的這位鄉(xiāng)長對中國《新聞周刊》說。

另一條路則是依靠中央轉(zhuǎn)移支付。這實際是從國企攻艱到銀行改革，最傳統(tǒng)的解決債務(wù)危機方法，也是一條短期內(nèi)最見成效的方法。據(jù)運城地區(qū)的這位鄉(xiāng)長告訴本刊，自從2002年重新進行稅費改革和中央轉(zhuǎn)移支付的支持，該鄉(xiāng)的債務(wù)減少了42%。

但這并不是一種可以行之久遠的方式。中央財力畢竟有限，龍華和他管轄的鎮(zhèn)就未能從轉(zhuǎn)移支付中看到明顯成效。

“目前上級轉(zhuǎn)移支付的支持和招商引資的自救，僅僅能保證現(xiàn)在鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)下去。但累計債務(wù)很難消除?！饼埲A說。“小小一個縣城都可以養(yǎng)上萬個吃‘皇糧的政府官員。長期實行轉(zhuǎn)移支付直接輸血，是在鼓勵壞孩子。”李旭章也認為無條件轉(zhuǎn)移支付不可取。

魏加寧的調(diào)查也認為，壓縮中央財權(quán)，加大轉(zhuǎn)移支付，實際上會削弱中央的宏觀調(diào)控能力。對處在過關(guān)時刻的中國經(jīng)濟改革，并非上策。

“發(fā)行地方債券是一種標本兼治的辦法?！蔽杭訉幍热藢８叭毡究疾炝说胤絺鶆?wù)的出路問題。日本從二戰(zhàn)以前就開始發(fā)行地方債券。2003年，地方債券發(fā)行額已經(jīng)占地方財政收入的17.5%。地方債券對國家經(jīng)濟最大的影響在于，將更多的民間資金納入到地方債務(wù)的解決體系中。截至2003年，購買地方債券的民間資金已經(jīng)占到債券發(fā)行量的48.8%。這對利用多元化資金解決地方債務(wù)問題大有裨益。

但在現(xiàn)行的法規(guī)下，發(fā)行地方債券也是“想說愛你不容易”。我國《預(yù)算法》第28條規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方債。同時，縣鄉(xiāng)財政青黃不接的困境，也讓人質(zhì)疑債券的償還能力。這又涉及到地方債券的評級和審批問題，需要一套繁復(fù)嚴格的制度來規(guī)范。

而且在安邦分析師看來，發(fā)行地方債券也只是中短期的對策，地方政府債務(wù)形成的最根本的原因還是各級地方政府對經(jīng)濟事務(wù)的高度介入。這從有關(guān)部門對地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)可以看出：拖欠工程款近千億；建造辦公樓和吃喝白條保守估計在千億以上；各種擔保上千億；通過國有公司拆借融資最少千億。

因此，解決地方政府債務(wù)的關(guān)鍵還是政府“退市”：政府只承擔和行使很小一部分“公權(quán)”(如醫(yī)療、教育等)，而把大量的經(jīng)濟權(quán)力還給民間。