湖北省咸安區(qū)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革

徐善長　趙修春

2003年元月以來，湖北省咸寧市咸安區(qū)（原咸寧縣）在先期改革試點經(jīng)驗的基礎上，大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在社會上反響強烈。根據(jù)國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制綜合改革司的安排，我們于今年6月中旬對咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革進行了調(diào)研。

一、咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的基本情況和主要做法

（一）改革的主要內(nèi)容

1．大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)歸并為“三辦一所”。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設置基本上與縣級黨委、政府對口。除“四大家”外，還有工、青、婦，農(nóng)、林、水，文、教、衛(wèi)，計劃生育、社會綜合治理、信訪、招商引資、工業(yè)、經(jīng)貿(mào)等各種辦公室，一般都在32—35個左右。在這次改革中，咸安區(qū)將原來所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機關內(nèi)設機構(gòu)全部撤消，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設立“三辦一所”的內(nèi)設機構(gòu)，即黨政綜合辦公室（加掛“社會治安綜合治理辦公室”的牌子）、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室和財政所。

分類進行定編、定崗、定人。將全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照所轄人口、經(jīng)濟規(guī)模等分為三類，并在此基礎上進行定編、定崗、定人。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四大家”領導職數(shù)精簡為133名，比改革前減少101名。

2．積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度改革。“海選”、差額選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子。咸安區(qū)將“海選”的方式引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子選舉中，通過候選人自薦，黨員、群眾“海選”的方式進行兩票推選，以競爭擇優(yōu)的辦法產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子。所謂“海選”，即黨員、群眾代表投票推薦黨委、政府領導班子候選人，政府不再指定人選。

推行黨政領導交叉任職。對經(jīng)選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子普遍實行交叉任職。通常做法是黨委書記作為鎮(zhèn)長候選人之一由人大代表投票決定，副鎮(zhèn)長等人選也通過選舉的辦法產(chǎn)生。一般是由黨委書記兼鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）長，一名副書記兼常務副鎮(zhèn)長，一名副書記兼人大主任、紀委書記，一名副書記兼政協(xié)工作委員會主任，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、武裝部長等其他領導崗位也多由黨委委員兼任。

“外派打工”鍛煉干部。2001年以來，咸安區(qū)從區(qū)直機關和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分5批選派干部846名到深圳、上海等沿海發(fā)達地區(qū)打工謀職，將之作為培養(yǎng)、鍛煉干部的新機制。

3．歸并轉(zhuǎn)制，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬站所改革。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革和干部管理體制改革的順利推進，2003年6月份以來，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路，咸安區(qū)全面推行了以“收章、摘牌、改制、人員整體分流”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革。共撤銷站所137個，整體分流干部職工805人。主要做法有：

撤銷、歸并、組建實體，分類推進站所改革。將農(nóng)機站、農(nóng)技站、水利站、城建站、房管所、文化站、廣播站、經(jīng)管站、計生服務站等直屬站所全部撤銷，分類組建經(jīng)濟實體。如將農(nóng)機站、農(nóng)技站、水利站組建為獨立經(jīng)營的農(nóng)業(yè)技術服務中心。

4．大力推行“五保合一”的社會保險體系建設。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的先期準備和重要內(nèi)容，從2000年6月起，咸安區(qū)在全區(qū)著手推行以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、計劃生育“五保合一”的社會保障體系，范圍覆蓋全體機關事業(yè)單位工作人員、企業(yè)和個體工商戶以及進城打工人員。規(guī)定五項保險合計繳費率為34％，其中，養(yǎng)老保險22％，醫(yī)療保險8％，失業(yè)保險3％，工傷、生育保險各0.5％。在34個百分點的保費總額中，單位負擔26個百分點，個人負擔8個百分點。對于養(yǎng)老保險，各單位按本單位工作人員月工資總額的17％繳納，個人按本人工資額的5％繳納，以后每年提高1個百分點，最終達到個人部分占8％。對改革中的分流下崗人員，其以前欠繳保費的個人部分在其經(jīng)濟補償金中扣減，單位應繳部分由所在單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。

5．對分流人員進行補償、安置，積極支持再就業(yè)。提供最低生活保障。對分流下崗人員，按每人每月不低于120元的標準由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放基本生活費。生活費的發(fā)放以3年為限，3年后解除勞動工作關系，實行社會化管理。

提供一次性經(jīng)濟補償。按照湖北省有關文件規(guī)定，對分流人員支付一次性經(jīng)濟補償，標準是以工齡為依據(jù)，每工作一年支付其一個月的上年度月平均工資。并且規(guī)定，補償金以貨幣支付，不以實物做抵。同時，與每個置換身份的人員簽訂《咸安區(qū)事業(yè)單位人員一次性經(jīng)濟補償置換身份合同書》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦機關和財政所分流人員自愿置換身份的，按以上標準執(zhí)行。

提供資金支持和優(yōu)惠政策。鼓勵分流人員積極自主擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)。對分流人員自謀職業(yè)、從事個體經(jīng)營和自行創(chuàng)業(yè)的，按照有關政策的規(guī)定，實行政策優(yōu)惠。

6．配套推行職務消費貨幣化與定額化改革。2003年，咸安區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦黨政領導班子成員的通訊費、公務接待費、公務交通費三項職務消費實行了定額管理與貨幣化改革。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導成員的通訊費，按照定額補貼、超支自負、節(jié)余歸己的原則，進行貨幣化改革，每月隨工資發(fā)放。一律取消公務用車，現(xiàn)有公務車全部買斷產(chǎn)權，駕駛?cè)藛T按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員分流的有關政策處理。公務交通費區(qū)別各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況確定5—8萬元的總額，在總額范圍內(nèi)，實行包干到人，記賬核銷，超支自負，節(jié)余轉(zhuǎn)存，并將節(jié)余額的20％用于節(jié)約獎勵。公務接待費改革按照與公車改革同樣的思路，也實行了定額管理。

（二）改革的初步成效

咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革取得了明顯成效，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．實現(xiàn)了機構(gòu)和人員精簡，行政管理成本大幅度降低；2．有效地保持了社會穩(wěn)定，各項改革得以順利推進；3．站所改革后政府公益性事業(yè)呈現(xiàn)出新局面；4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責任感明顯增強。

（三）改革中存在的主要問題

1．站所員工的勞動人事關系尚未解除，部分轉(zhuǎn)制實體轉(zhuǎn)機建制仍不到位。站所改革后，由于沒有完全解除與原站所人員的勞動關系，尚未實現(xiàn)站所人員徹底分流的目標。存在一旦經(jīng)營不景氣，分流人員重新回來找政府的現(xiàn)象。另一方面，站所改革后，轉(zhuǎn)制設立的公司（中心）與政府也沒有徹底做到人、財、物脫鉤，部分經(jīng)營實體運作還不規(guī)范，有的還存在濃厚的官辦色彩。如部分由農(nóng)機站、農(nóng)技站、水利站組建而成的農(nóng)業(yè)技術服務公司職能轉(zhuǎn)換和機構(gòu)整合尚未完全到位。

2．改革成本過高，縣級財政難以負擔。在推進改革過程中，對分流人員給予一次性經(jīng)濟補償金、清償拖欠工資和集資款以及補繳社會保險費，約需2445.77萬元（不含社會保險金中的個人負擔部分）。由于經(jīng)濟發(fā)展落后和巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務等多種原因，咸安改革仍面臨約500萬元的資金缺口。這筆資金支出是脆弱的咸安縣級財政所無法承擔的。

3．存在著思想認識問題。在省內(nèi)其他地區(qū)未推動改革的情況下，相當部分的站所員工對咸安先行進行的改革存在抵觸情緒，對下崗分流的安置難以接受，認為所定的經(jīng)濟補償標準太低。區(qū)委區(qū)政府有關領導也存在怕改革走回頭路、先行者吃虧的擔憂。同時，按照咸安在今年8月份前完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的計劃，未來的工作量和工作難度都是非常大的。

二、對咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的基本看法

（一）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展是我們?nèi)娼ㄔO小康社會和建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的指導思想和重要內(nèi)容。發(fā)展縣域經(jīng)濟是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)合點。從東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗來看，省域經(jīng)濟強往往強在縣域經(jīng)濟，而縣域經(jīng)濟強往往強在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟是縣域經(jīng)濟的基礎和主要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展面臨的問題，一是“開源”，找到發(fā)展本地經(jīng)濟的有效途徑，一是“減負”，降低管理成本，減人、減事、減支，兩者相輔相成，相互影響。

總體上說，咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革立足于整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及事業(yè)性站所機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能和事業(yè)單位運作方式，通過創(chuàng)新公共服務體制，改進公共服務供給方式，較好地落實了為“三農(nóng)”服務的各項職能，真正做到了減人、減事、減支，促進了地方經(jīng)濟社會事務的發(fā)展，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得了實效。

（二）咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革符合社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向

咸安區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，通過系列體制改革和機制創(chuàng)新，在轉(zhuǎn)變政府職能、加強編制管理、減輕財政和農(nóng)民負擔、降低政府行政成本和提高行政效率方面取得了積極成果；在政務公開、群眾參與、民主競爭、群眾監(jiān)督方面取得了明顯進展，有力地推動了基層民主法制建設。站所事業(yè)單位改革對政府公益性事業(yè)進行了重新界定，對站所按照市場化、社會化、企業(yè)化的方向進行了合理歸并重組，創(chuàng)新政府公益性事業(yè)經(jīng)辦機制，較好地落實了為“三農(nóng)”服務的各項職能。等等。咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革是符合社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的積極探索和試驗。

（三）咸安改革需要配套改革和相關政策的支持

一是需要研究制定機關事業(yè)單位社會保障政策。二是盡快明確機關事業(yè)單位人員分流安置政策。三是改革成本的支付問題。當前咸安改革面臨的兩大難題：一是站所干部職工身份置換的一次性經(jīng)濟補償金問題，二是站所員工養(yǎng)老保險費的補繳問題。四是要維護和確保良好的改革環(huán)境。當前，咸安改革得到了省市政府及相關職能部門的支持和配合，省委、省政府總結(jié)咸安改革的經(jīng)驗和做法，出臺了《關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（試行）》的文件，改革的外部環(huán)境較為寬松。要總結(jié)經(jīng)驗，落實政策，從而為改革的順利推進創(chuàng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境，以免改革出現(xiàn)反復。