從“官選官”到“民選官”

唐　益

目前的公推公選，只是公開之公，而非公眾之公，雖然800名干部決定比黨委書記的一個(gè)人決定要好得多，但干部人事制度還須在人民代表大會(huì)的框架上繼續(xù)完善

孟鐵林和吳曉東將在明年成為縣(市)長(zhǎng)，如果不出意外的話。

事實(shí)上，這種意外發(fā)生的機(jī)率極小。近20年來(lái)，人大在選舉中否定組織推薦的候選人的事情并非沒(méi)有過(guò)，但屈指可數(shù)。因此可以看出，雖然當(dāng)前行政首長(zhǎng)選任制度的改革年年都有革新，但改革仍集中于前端，即組織推薦候選人方式的改革。

它試圖解決“從少數(shù)人中選人，由少數(shù)人選人”之弊，因而是黨內(nèi)民主的一種改革和完善；而另一方面，要將選人的對(duì)象和主體由干部擴(kuò)大到群眾，由黨內(nèi)民主推進(jìn)到人民民主，還有更長(zhǎng)的道路需要探索。

一個(gè)“有限的”進(jìn)步

“這是一個(gè)進(jìn)步?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院的楊鳳春副教授說(shuō)，這個(gè)進(jìn)步體現(xiàn)在，這是對(duì)過(guò)去在產(chǎn)生地方政府首長(zhǎng)的過(guò)程中由少數(shù)人、尤其是上級(jí)黨委書記決定的局面的改變。

有學(xué)者指出，過(guò)去，中國(guó)各級(jí)官員的任免一般由上級(jí)黨委常委會(huì)決定，而常委會(huì)中一般又由書記說(shuō)了算，因此，黨委書記實(shí)際上掌握著下一級(jí)黨委和政府官員的任免大權(quán)，其間“人治”的色彩非常濃，“暗箱操作”的空間相當(dāng)大，極大地影響了黨和政府的威信和政治運(yùn)作的能力。

楊鳳春說(shuō)：“實(shí)行‘公推公選，決定政府首長(zhǎng)任免權(quán)的人多了，最起碼，買官賣官的成本要提高很多。從技術(shù)層面上來(lái)講，這是消除當(dāng)前出現(xiàn)的用人腐敗、買官賣官現(xiàn)象的一個(gè)辦法。”

但在另一方面，楊鳳春指出：“這只是一個(gè)有限的進(jìn)步，有限的探索?！?/p>

據(jù)了解，在江蘇省這次“公推公選”縣(市、區(qū))長(zhǎng)的過(guò)程中，選舉人與被選舉人的資格都是受到嚴(yán)格限制的，范圍都是相當(dāng)有限。例如，沛縣規(guī)定，參加“縣長(zhǎng)推薦人選”選舉，必須具備以下條件：大學(xué)本科以上學(xué)歷，年齡在45歲以下，在徐州市擔(dān)任副處級(jí)以上職務(wù)兩年以上。結(jié)果，徐州僅有89人符合這些條件。并且，只有副處級(jí)及副廳級(jí)以上的干部，才有投票權(quán)。

對(duì)此，中央黨校的王貴秀教授直言不諱地指出：“增加領(lǐng)導(dǎo)干部的選擇范圍當(dāng)然是好的，這是一種新的探索。但是，在這個(gè)過(guò)程中老百姓并沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只不過(guò)是能夠有發(fā)言權(quán)的官員多了一些而已?！?/p>

楊鳳春說(shuō)：“這不是一般意義上的民主選舉。民主選舉要求官員的當(dāng)選訴諸選民，而在‘公推公選中訴諸的卻只是部分官員?！?/p>

王貴秀則認(rèn)為，如果拋開一個(gè)新舉措所產(chǎn)生的轟動(dòng)效應(yīng)，以一種更加冷靜的態(tài)度來(lái)思考“公推公選”這一改革，那么不得不承認(rèn)的是：“公推公選”與公平、民主的要求還有著相當(dāng)大的距離。

江蘇省委黨校副校長(zhǎng)孫學(xué)玉指出，“公推公選”實(shí)際上還反映了由革命黨的用人方式向執(zhí)政黨用人方式的轉(zhuǎn)變。在革命時(shí)期，為了保證用人的可靠性，當(dāng)時(shí)的干部人選主要依靠熟人推薦。而用人權(quán)決策權(quán)則集中在主要負(fù)責(zé)人身上。這樣對(duì)于保證隊(duì)伍的穩(wěn)定和提高決策效率起到了很大的作用。但是在建國(guó)之后，在和平環(huán)境下，少數(shù)人用人的弊端就逐步顯現(xiàn)出來(lái)。80年代以來(lái)的干部選任制度改革，其實(shí)質(zhì)就是逐步在選人和決策的方向上擴(kuò)大范圍，向“在多數(shù)人中選擇，由多數(shù)人決定的”的選人模式靠近，而才是執(zhí)政黨應(yīng)該具備的科學(xué)模式。

“現(xiàn)在看來(lái)，這次革新不是快了，而是慢了?！睂O學(xué)玉說(shuō)。

改革方向：強(qiáng)化人大權(quán)力

中國(guó)社科院政治學(xué)所研究員史衛(wèi)民認(rèn)為：“公推公選是一個(gè)好的舉措，但是它必須跟人大制度接軌?！?/p>

“按照現(xiàn)行的憲法和法律規(guī)定，行政首長(zhǎng)的選舉應(yīng)該是人大的權(quán)力，相應(yīng)的活動(dòng)應(yīng)該在人大的框架下進(jìn)行。顯然，‘公推公選并不是這樣做的?！睏铠P春說(shuō)。甚至有學(xué)者認(rèn)為，公推公選，表面上搞得轟轟烈烈，實(shí)際上卻是對(duì)人大權(quán)力的損害。

“在普遍的實(shí)際操作中，憲法賦予人大的權(quán)力很難落到實(shí)處，人大很難否決上級(jí)黨委推薦的候選人，而“大張旗鼓地‘公推公選出一個(gè)候選人弄到人大去，這不是造成既成事實(shí)嗎？這樣選拔出來(lái)的候選人，人大還能不通過(guò)任命么？”王貴秀說(shuō)。

盡管存在一定的局限性，但楊鳳春也認(rèn)為，不能因?yàn)椤肮乒x”不完善就否定這種做法，“800個(gè)干部決定當(dāng)然比黨委書記一個(gè)人決定要好得多。也正因?yàn)榇嬖谥N種問(wèn)題，所以，當(dāng)前的干部人事制度必須進(jìn)行進(jìn)一步的改革?！?/p>

王貴秀認(rèn)為，干部人事制度改革必須在人民代表大會(huì)的框架和基礎(chǔ)之上進(jìn)行。為此，首先，必須完善選舉制度和人民代表制度。一方面，要消除人大選舉過(guò)程中“醞釀”程序中的不民主、不公開、不透明的缺陷，使人大代表能夠真正體現(xiàn)民意；另一方面，必須賦予人大在選舉政府官員的人選中的實(shí)權(quán)，這樣才能解決公眾與政府之間缺乏真正的政治聯(lián)系的問(wèn)題，使我國(guó)的干部人事制度符合民主政治的要求。

“進(jìn)行漸進(jìn)式改革應(yīng)該是我國(guó)的干部人事制度改革的思路。”史為民說(shuō)，現(xiàn)在不可能一下子就廢除自上而下的選拔制度，而應(yīng)該是使之與自下而上的人大選舉制度更好地結(jié)合起來(lái)，使之能夠在越來(lái)越大的程度上代表民意、體現(xiàn)民主。

“我們并不能要求一步到位，只能一步一步走?！睏铠P春說(shuō)。