新常態(tài)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問(wèn)題及對(duì)策

鐘林杉

摘要：行政事業(yè)單位是由國(guó)家賦予權(quán)力，具有政府管理和服務(wù)職能的公共事務(wù)組織，內(nèi)部控制對(duì)于單位本身的發(fā)展和對(duì)社會(huì)的服務(wù)起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)財(cái)政部在2012年底印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求各單位從2014年1月1日起開(kāi)始施行。有許多單位在推進(jìn)的過(guò)程中取得了初步的成效，但有一些單位對(duì)內(nèi)部控制不重視，不建立或不完善內(nèi)部控制制度。文章從內(nèi)部控制重要性入手，分析現(xiàn)有部分單位存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的分析對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；預(yù)算管理

黨的十八大以來(lái)，我們黨堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)正在形成，2015年至2016年，中央紀(jì)委先后通報(bào)了多起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。隨著基層反腐敗力度的持續(xù)加大，黨的紀(jì)律和監(jiān)督真正落到了實(shí)處。本文淺析行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，尋找其存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策，期望能對(duì)行政事業(yè)單位的腐敗現(xiàn)象做到事前的控制和防治。

一、行政事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)控制度的重要作用

近年來(lái)，防腐成了社會(huì)和民眾關(guān)注的熱點(diǎn)，隨著反腐敗力度的加大，國(guó)家要求對(duì)行政事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開(kāi)，內(nèi)控水平的高低將直接影響防腐敗的成效。因此行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理以及內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的發(fā)展中起著舉足輕重的作用，由于其單位本身的特殊性，在各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)節(jié)和流程中都可能存在著風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可以提升單位資金的安全和經(jīng)濟(jì)效益、可以保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性，可以防止腐敗行為和舞弊行為的發(fā)生。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)單位的發(fā)展和管理起著積極的推動(dòng)作用。我國(guó)財(cái)政部在2012年11月底印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求從2014年1月1日起開(kāi)始施行?！兑?guī)范》一出，很多單位的負(fù)責(zé)人或財(cái)務(wù)主管人員對(duì)內(nèi)部控制的重視度和執(zhí)行力大大提高，特別強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過(guò)程中的管理控制，著重管物和管項(xiàng)目，規(guī)避及防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）領(lǐng)導(dǎo)層不重視，內(nèi)控意識(shí)淡薄

意識(shí)決定行為，行為決定習(xí)慣，習(xí)慣決定細(xì)節(jié)，細(xì)節(jié)決定成敗。內(nèi)部控制首先要有足夠的意識(shí)，意識(shí)是保證，意識(shí)是基石。但在行政事業(yè)單位中，有些單位領(lǐng)導(dǎo)層根本不知道內(nèi)控，認(rèn)為內(nèi)控就是財(cái)務(wù)科的事情，和其他人沒(méi)有關(guān)系；有些單位領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為年初進(jìn)行了部門(mén)財(cái)務(wù)預(yù)算，預(yù)算就等同于內(nèi)控；有些單位的“一把手”認(rèn)為有沒(méi)有內(nèi)控對(duì)單位而言沒(méi)有太大的影響，對(duì)內(nèi)部控制不了解，缺乏意識(shí)；有些單位負(fù)責(zé)人出于利益熏心，不想建立內(nèi)部控制，干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。由于領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)和重視不夠高，財(cái)務(wù)人員也效仿，導(dǎo)致單位的權(quán)責(zé)不清，工作人員無(wú)法參與各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的事前、事中、事后等全過(guò)程，最終使得單位財(cái)務(wù)及內(nèi)部控制難以發(fā)揮作用。

（二）管理制度不健全，崗位權(quán)責(zé)不清

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。制度是一個(gè)單位內(nèi)要求大家共同遵守的規(guī)范，是單位的基礎(chǔ)。有的單位沒(méi)有制定內(nèi)部管理制度，管理隨意性大，如報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)該轉(zhuǎn)賬的支付現(xiàn)金，應(yīng)納入固定資產(chǎn)管理直接計(jì)入支出；有的單位制定了內(nèi)部控制制度的卻形同于虛設(shè)，在制度中沒(méi)有明確的崗位責(zé)任，重要崗不相分離，導(dǎo)致責(zé)任不清，職權(quán)不明，常常會(huì)出現(xiàn)工作混亂或管理失控。在行政事業(yè)單位中，財(cái)務(wù)部門(mén)通常都是賬房先生，只負(fù)責(zé)復(fù)核、付款等簡(jiǎn)單記賬工作，對(duì)此筆款項(xiàng)的具體來(lái)龍去脈不了解，對(duì)單位的債權(quán)債務(wù)沒(méi)有監(jiān)管，不知是否發(fā)生壞賬，有沒(méi)有發(fā)生減值的可能，有的會(huì)計(jì)人員甚至對(duì)單位的重大決策都不了解。這種管賬不管物和管物不管賬的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

（三）預(yù)算控制不合理，考核約束欠缺

預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位現(xiàn)在大都實(shí)行了部門(mén)預(yù)算，部門(mén)預(yù)算是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男畔⑾到y(tǒng)，是行政事業(yè)單位重要的內(nèi)部控制手段之一。但因?yàn)楝F(xiàn)預(yù)算比較粗糙，在編制過(guò)程中一般都是根據(jù)單位人數(shù)進(jìn)行核定下一年本單位的支出，一般都沒(méi)考慮本單位實(shí)際情況，存在著較多不確定因素。一方面有的單位將每年的部門(mén)預(yù)算報(bào)表當(dāng)作任務(wù)一樣完成，沒(méi)有精確性，更談不上細(xì)化性，使得部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況常常出現(xiàn)失控；另一方面在單位運(yùn)行時(shí)，如果此項(xiàng)目沒(méi)有納入預(yù)算，可以對(duì)預(yù)算隨時(shí)進(jìn)行追加。這樣將會(huì)導(dǎo)致預(yù)算外追加項(xiàng)目多，預(yù)算彈性和隨意性越大，因此就缺乏了權(quán)威性和約束性。

（四）內(nèi)控體系不合理，缺乏規(guī)范行為

1. 財(cái)務(wù)的管理不到位

在經(jīng)費(fèi)支出方面許多行政事業(yè)單位都缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，哪些費(fèi)用可以報(bào)銷(xiāo)哪些費(fèi)用不能報(bào)銷(xiāo)沒(méi)有界定，有些單位即使界定了標(biāo)準(zhǔn)，但只要報(bào)銷(xiāo)單上面有領(lǐng)導(dǎo)的簽字，會(huì)計(jì)人員就會(huì)忘了標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)，存在著一種用公家的錢(qián)不心疼的現(xiàn)象；在票據(jù)管理方面，票據(jù)的領(lǐng)、購(gòu)、銷(xiāo)沒(méi)有建立規(guī)定，無(wú)臺(tái)賬可查，對(duì)使用后的票據(jù)也未能及時(shí)辦理核銷(xiāo)，有些會(huì)計(jì)人員對(duì)于開(kāi)錯(cuò)的票據(jù)采取直接撕毀的行為，票據(jù)使用很隨意，這樣可能會(huì)導(dǎo)致有收入而不入賬等不合規(guī)行為。

2. 資產(chǎn)的管理缺乏有效性

有一些行政事業(yè)單位并未建立固定資產(chǎn)臺(tái)賬，沒(méi)有固定資產(chǎn)卡片，購(gòu)入不能及時(shí)入賬、核銷(xiāo)時(shí)不知要交財(cái)務(wù)部門(mén)核銷(xiāo)賬務(wù)，不明確固定資產(chǎn)是誰(shuí)使用，又由誰(shuí)監(jiān)管，很容易導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及國(guó)有資產(chǎn)的流失。在實(shí)行政府采購(gòu)以后購(gòu)置環(huán)節(jié)較以前比較規(guī)范，但在使用和管理方面沒(méi)有控制，重購(gòu)輕管、重錢(qián)輕物的現(xiàn)象普遍發(fā)生。

3. 崗位的設(shè)置不夠合理

由于行政事業(yè)單位的編制有限，許多單位存在著一人多崗，比如保管人員和入賬人員是同一人，出納人員和復(fù)核人員是同一個(gè)、采購(gòu)人員和保管人員是同一人等現(xiàn)象，崗位設(shè)置不夠合理。

綜上所述，目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中存在諸多缺陷，由于行政事業(yè)單位是一個(gè)特殊的單位，不以盈利為目的，是國(guó)家的分支機(jī)構(gòu)，靠撥款，沒(méi)有收入，因此內(nèi)部控制制度的建立也就顯得尤為重要。

三、加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的方案和對(duì)策

（一）提高內(nèi)部控制的意識(shí)

單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，只有當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)層重視了，全單位才會(huì)在領(lǐng)導(dǎo)層的帶領(lǐng)下做好每個(gè)方面的內(nèi)部控制，要讓領(lǐng)導(dǎo)層重視內(nèi)部控制，可以對(duì)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行有關(guān)方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使他們認(rèn)識(shí)并了解內(nèi)控的基本知識(shí)，建立起自己是內(nèi)部控制制度建設(shè)“第一責(zé)任主體”的意識(shí)，通過(guò)自己傳遞給各位員工，讓整個(gè)單位都能提高內(nèi)部控制制度建設(shè)的意識(shí)，營(yíng)造一個(gè)內(nèi)部控制的良好環(huán)境，培養(yǎng)內(nèi)部控制強(qiáng)烈意識(shí)。

（二）增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作

在一個(gè)單位，會(huì)計(jì)部門(mén)是個(gè)核心的后勤部門(mén)，做好會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，會(huì)提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)的實(shí)施效果，做到為單位、為財(cái)政“節(jié)流”。對(duì)行政事業(yè)單位現(xiàn)有的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，對(duì)新進(jìn)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，讓會(huì)計(jì)人員做到重視會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，做好會(huì)計(jì)工作方面的控制作用。相關(guān)內(nèi)審部門(mén)可以定期或不定期的通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的檢查，或者建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，使單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作越做越好。

（三）完善部門(mén)預(yù)算制度

行政事業(yè)單位現(xiàn)在都要進(jìn)行部門(mén)預(yù)算，部門(mén)預(yù)算成為內(nèi)部控制中預(yù)算控制的重點(diǎn)。及時(shí)完善單位的部門(mén)預(yù)算制度，需從以下三方面做起。第一是部門(mén)預(yù)算的范圍越大越好，應(yīng)將單位的所有收支都納入部門(mén)預(yù)算；第二是要提高部門(mén)預(yù)算的精確性，不僅僅是根據(jù)單位的在職人員和離退休人員來(lái)核定，還應(yīng)對(duì)其他支出方面進(jìn)行考慮分析，提高部門(mén)預(yù)算的精確性；第三是對(duì)追加預(yù)算和調(diào)整預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格控制，追加和調(diào)整預(yù)算時(shí)要結(jié)合單位的實(shí)現(xiàn)情況、工作任務(wù)等條件一層層報(bào)批，要提供必要的手續(xù)，嚴(yán)控程序，確定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)節(jié)，嚴(yán)禁隨意性，并且可以考慮將部門(mén)預(yù)算納入單位的考核機(jī)制。

（四）健全單位內(nèi)部控制體系

行政事業(yè)單位應(yīng)該建立健全適合單位自身的內(nèi)部控制制度，用科學(xué)合理的制度體系來(lái)保證單位的基本運(yùn)行，例如建立財(cái)務(wù)管理制度、項(xiàng)目審批制度、收支兩條線管理制度、政府采購(gòu)制度、財(cái)政直接支付和授權(quán)支付等制度，并且定期根據(jù)單位的實(shí)際情況對(duì)制度進(jìn)行完善和監(jiān)督檢查。

（五）發(fā)揮監(jiān)管部門(mén)的作用

財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制發(fā)揮著十分重要的作用，他們是會(huì)計(jì)工作的主管與監(jiān)督部門(mén)，財(cái)政部門(mén)對(duì)單位的內(nèi)部控制體系提出要求并做業(yè)務(wù)指導(dǎo)，審計(jì)部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行必要的檢查和監(jiān)督，可以在實(shí)際工作中，充分發(fā)揮作用。

冰凍三尺，非一日之寒。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作還有很長(zhǎng)的一段路需要走，在制度執(zhí)行和完善的過(guò)程中也仍然會(huì)發(fā)生很多的問(wèn)題，因?yàn)檫@是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程，老問(wèn)題解決后會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題，但全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的信心要堅(jiān)定，要相信會(huì)越來(lái)越好，制度越來(lái)越規(guī)范。我們要狠抓落實(shí)，真正讓內(nèi)部控制發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。

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（作者單位：重慶市萬(wàn)州區(qū)公路養(yǎng)護(hù)一段）