“精準(zhǔn)扶貧”理念的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府歷來高度重視扶貧工作。改革開放以來，隨著綜合國(guó)力和財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，黨和政府在加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，十分注重改善貧困地區(qū)人民生活，不斷加大扶貧投入，及時(shí)調(diào)整扶貧政策，推動(dòng)扶貧工作穩(wěn)步向前。

改革開放初期，黨中央尊重人民群眾首創(chuàng)精神，推動(dòng)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)施提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)等配套改革，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)村改革釋放了巨大能量，迅速提高了糧食產(chǎn)量，增加了農(nóng)民收入，為農(nóng)民擺脫貧困奠定了基礎(chǔ)。1982年國(guó)家啟動(dòng)“三西”專項(xiàng)扶貧計(jì)劃，1984年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，都對(duì)推動(dòng)貧困地區(qū)逐步走出貧困發(fā)揮了重要作用?？傮w上來看，從1978年至1985年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長(zhǎng)和貧困人口的大幅減少提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。按當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)，有一半左右未解決溫飽的農(nóng)村人口在這期間解決了溫飽問題。按現(xiàn)在的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，有超過1億農(nóng)村人口在這期間擺脫了貧困。由此可以看出，這個(gè)時(shí)期的扶貧工作的主要特點(diǎn)是，通過制度變革解放農(nóng)村生產(chǎn)力，使貧困人口逐步擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)溫飽。

隨著改革開放的全面展開，我國(guó)扶貧工作進(jìn)入開發(fā)式扶貧新階段。從1986年起，國(guó)家成立專門扶貧機(jī)構(gòu)，在18個(gè)集中連片貧困地區(qū)和一批國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣，大規(guī)模、有組織地探索和實(shí)施以區(qū)域開發(fā)帶動(dòng)扶貧為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧。經(jīng)過7年的努力，按1984年貧困標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)農(nóng)村未解決溫飽的人口從1985年的1.25億人減少到1993年的7500萬(wàn)人，平均每年減少625萬(wàn)人。1994年，國(guó)家頒布實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，增加扶貧開發(fā)投入，建立東部沿海地區(qū)支持西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧協(xié)作機(jī)制，推行入戶項(xiàng)目支持、最低生活救助、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等綜合性扶貧措施。1993年至2000年，按當(dāng)時(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)未解決溫飽的農(nóng)村人口減少到3209萬(wàn)人，基本實(shí)現(xiàn)八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃目標(biāo)。

進(jìn)入21世紀(jì)伊始，國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，繼續(xù)推進(jìn)扶貧開發(fā)事業(yè)。這一時(shí)期，在全國(guó)中西部地區(qū)確定了592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，把貧困瞄準(zhǔn)重心下移到村，全國(guó)共確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村，全面推進(jìn)整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)的綜合扶貧措施。2007年在全國(guó)范圍全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，扶貧開發(fā)進(jìn)入扶貧開發(fā)政策與最低生活保障制度銜接的階段，國(guó)家貧困治理體系進(jìn)一步完善。到2010年，按照1196元的貧困標(biāo)準(zhǔn)線，全國(guó)貧困人口已經(jīng)減少到2688萬(wàn)人。2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出了新的扶貧目標(biāo)和扶貧戰(zhàn)略，將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高92%，即2296元。按照新的標(biāo)準(zhǔn)，至2012年底，貧困人口還有9899萬(wàn)人。

經(jīng)過改革開放以來三十多年的不懈奮斗，我國(guó)的扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效，貧困面與貧困度已經(jīng)大為降低，普遍性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性貧困。同時(shí)，也應(yīng)該看到，在以往的扶貧工作和扶貧方式上，確實(shí)存在一些亂象，暴露出了一些問題。如貧困戶的瞄準(zhǔn)度不夠，出現(xiàn)“假貧困”人口;貧困資金使用不到位，項(xiàng)目安排不恰當(dāng);一些地方把國(guó)家的扶貧援助當(dāng)成“唐僧肉”，出現(xiàn)了爭(zhēng)戴“貧困帽”的怪象，個(gè)別縣竟把被確定為國(guó)家級(jí)貧困縣當(dāng)作“特大喜訊”;一些經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣占用極為緊缺的國(guó)家扶貧資源、長(zhǎng)期戴著國(guó)家級(jí)貧困縣的帽子不愿摘;一些貧困地區(qū)和貧困人口對(duì)國(guó)家“等靠要”，缺乏自力更生、奮發(fā)圖強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力;還有一些地方搞政績(jī)工程，用扶貧脫貧的平均數(shù)據(jù)掩蓋存在大量貧困人口的事實(shí)等。這些問題客觀上反映出粗放型的扶貧模式已經(jīng)難以為繼，扶貧工作必須走向精準(zhǔn)化。

黨的十八大后，黨中央把徹底消除貧困人口作為國(guó)家重要的戰(zhàn)略目標(biāo)提到日程上來。根據(jù)新形勢(shì)和新任務(wù)新要求，以習(xí)近平同志為核心的黨中央制定了總體扶貧戰(zhàn)略，明確提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，大幅度調(diào)整扶貧政策，創(chuàng)新扶貧工作方式。

2012年底，即黨的十八大閉幕后不久，習(xí)近平總書記就到河北阜平縣考察扶貧開發(fā)工作，強(qiáng)調(diào)消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。對(duì)困難群眾，我們要格外關(guān)注、格外關(guān)愛、格外關(guān)心，千方百計(jì)幫助他們排憂解難，把群眾的安危冷暖時(shí)刻放在心上，把黨和政府的溫暖送到千家萬(wàn)戶。2013年11月，習(xí)近平總書記來到湘西土家族苗族自治州花垣縣排碧鄉(xiāng)十八洞村，與村干部和村民代表圍坐在一起，親切地拉家常、話發(fā)展。習(xí)近平總書記表示，扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。在這里，習(xí)近平總書記首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念?！熬珳?zhǔn)扶貧”這個(gè)時(shí)代標(biāo)語(yǔ)，從十八洞村傳遍了全國(guó)。

此后，習(xí)近平總書記在深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上，對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”進(jìn)行全面深刻闡述，進(jìn)一步豐富和發(fā)展其思想內(nèi)涵，持續(xù)擴(kuò)展其內(nèi)涵與外延。2014年3月，習(xí)近平總書記參加全國(guó)兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策，進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念。2015年1月，習(xí)近平總書記到云南考察扶貧開發(fā)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠。同年2月和6月，習(xí)近平總書記分別到陜西、貴州調(diào)研考察扶貧工作，在延安、貴陽(yáng)兩次召開扶貧座談會(huì)，全面闡述了“精準(zhǔn)扶貧”概念，提出“六個(gè)精準(zhǔn)”，即“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。2016年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記參加青海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)要更加注重教育脫貧;同年7月，在主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)時(shí)，他又提出做好東西部扶貧協(xié)作。2017年1月，在河北調(diào)研期間，習(xí)近平總書記指出要因地制宜探索精準(zhǔn)脫貧的有效路子，多給貧困群眾培育可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，多給貧困群眾培育可持續(xù)脫貧的機(jī)制，多給貧困群眾培育可持續(xù)致富的動(dòng)力。同年2月，十八屆中央政治局就我國(guó)脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)和更好實(shí)施精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行第三十九次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在講話中對(duì)十八大以來脫貧攻堅(jiān)工作取得的顯著成績(jī)進(jìn)行了初步總結(jié)，并指出取得這些成績(jī)的重要經(jīng)驗(yàn)是：“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)”。2017年6月，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)深刻認(rèn)識(shí)深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，以解決突出制約問題為重點(diǎn)，強(qiáng)化支撐體系，加大政策傾斜，聚焦精準(zhǔn)發(fā)力，攻克堅(jiān)中之堅(jiān)，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國(guó)人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)。

縱觀習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的歷次講話，可以把“精準(zhǔn)扶貧”思想概括為六個(gè)方面：一是扶持對(duì)象精準(zhǔn)。習(xí)近平總書記指出：“要解決好‘扶持誰(shuí)的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚?！币M(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，首先必須以合理有效的方式，準(zhǔn)確地找到要扶持的貧困家庭和人口。為保證精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確性，扶貧同時(shí)按統(tǒng)計(jì)貧困人口和建檔立卡貧困人口兩種方式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，力爭(zhēng)到2020年使貧困人口全部脫貧。二是項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。習(xí)近平總書記指出：“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效。”扶持對(duì)象識(shí)別出來并建檔立卡后，需要根據(jù)貧困戶和貧困人口的實(shí)際需要進(jìn)行有針對(duì)性的項(xiàng)目幫扶。由于致貧原因的綜合性和差異性，扶貧項(xiàng)目也必須是綜合性的，需要短期和長(zhǎng)期扶持項(xiàng)目相結(jié)合，做到因戶因人施策。三是資金使用精準(zhǔn)。以往各類扶貧資金的管理方式缺乏足夠的靈活性，地方政府缺乏資金使用的自主權(quán)，難以做到精準(zhǔn)扶貧。要保證精準(zhǔn)扶貧有效性和可持續(xù)性，須根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況，因戶因人制宜地安排項(xiàng)目和資金，使資金能夠被精準(zhǔn)使用。這就要求將資金的分配和使用權(quán)下放給對(duì)貧困戶的情況最了解的基層政府，讓他們根據(jù)實(shí)際情況確定項(xiàng)目和分配資金。四是措施到戶精準(zhǔn)。習(xí)近平總書記指出：“注重增強(qiáng)扶貧對(duì)象和貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，注重解決制約發(fā)展的突出問題，努力推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展。”因而，要保證精準(zhǔn)扶貧的效果，僅僅確定扶持項(xiàng)目和提供扶持資金還是不夠的。以往的扶貧經(jīng)驗(yàn)表明，很多扶貧項(xiàng)目不僅難以到戶，到戶后效果也很差。貧困戶在發(fā)展生產(chǎn)中面臨諸多的障礙，他們?nèi)奔夹g(shù)、缺資金、缺市場(chǎng)信息、缺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念和行為方式。五是因村派人精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧中大量的扶持項(xiàng)目和措施都需要由村一級(jí)來具體實(shí)施，村級(jí)組織的能力是影響精準(zhǔn)扶貧效果的關(guān)鍵因素之一。通過向貧困村選派第一書記和駐村工作隊(duì)，可以在多個(gè)方面促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。六是脫貧成效精準(zhǔn)。習(xí)近平總書記指出：“扶貧工作必須務(wù)實(shí)，脫貧過程必須扎實(shí)，脫貧結(jié)果必須真實(shí)。”精準(zhǔn)扶貧的目的就是要使現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口到2020年全部脫貧，并且要保證扶貧成果真實(shí)可靠，具有可持續(xù)性。

總之，習(xí)近平總書記的這些重要論述勾勒出了“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”的大體框架，“精準(zhǔn)扶貧”成為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)理念，改變了以往“大水漫灌式”的扶貧開發(fā)模式，使扶貧開發(fā)工作更加精準(zhǔn)、科學(xué)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)指明了方向。

扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記對(duì)扶貧開發(fā)的重視一以貫之，他的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，是經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐探索逐步形成的。

20世紀(jì)60年代末70年代初，他到陜西延川縣梁家河村插隊(duì)，在那里入黨并擔(dān)任大隊(duì)黨支部書記，一干就是7年，對(duì)中國(guó)“三農(nóng)”和貧困問題有了深刻理解。

80年代，他在河北正定工作，大力推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大刀闊斧改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，帶領(lǐng)全縣人民一舉甩掉了“高產(chǎn)窮縣”的帽子。

80年代末90年代初，他在福建寧德?lián)蔚匚瘯浧陂g，大力推動(dòng)扶貧探索與實(shí)踐，寫成《擺脫貧困》一書，提出了“弱鳥先飛”“滴水穿石”“四下基層”“經(jīng)濟(jì)大合唱”等富有創(chuàng)見的理念、觀點(diǎn)和方法，深刻指出盡短時(shí)間使整個(gè)國(guó)家脫貧，盡短時(shí)間使中國(guó)立于發(fā)達(dá)國(guó)家之林，才是更為緊迫、更為切實(shí)的思想和行動(dòng)，至今聽來，仍振聾發(fā)聵。

90年代，他在福建省委工作期間，高度重視扶貧開發(fā)，組織開展造福工程、山海協(xié)作、向貧困村派駐第一書記等工作，幫助貧困群眾脫貧致富。積極貫徹鄧小平同志“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想，開創(chuàng)東西部扶貧協(xié)作的“閩寧模式”。

進(jìn)入新世紀(jì)，習(xí)近平在擔(dān)任浙江省委書記期間，啟動(dòng)“千村示范、萬(wàn)村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，指出：“我們的扶貧要扶真貧，要把握貧困動(dòng)態(tài)的變化，講求針對(duì)性，使投入的錢真正讓貧困戶受益?！?/p>

由此可見，在地方工作期間，習(xí)近平總書記始終牽掛著貧困群眾，始終關(guān)注扶貧工作，在扶貧工作實(shí)踐中探索和積累經(jīng)驗(yàn)，為形成扶貧開發(fā)思想打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。