民主、自治、聯(lián)邦主義及其制度

方　聞

“國家是文明時代的概括”(恩格斯)，從人類步入文明時代開始，國家就一直與社會生活如影隨形。盡管國家的形式千差萬別，其性質(zhì)也在不斷發(fā)生變化，但是到了今天，世界上的人分屬于不同國家的狀況未曾改變，鮮有例外。在大多數(shù)地方，國家與人們的生活密切相關(guān)。那么，尋求一種合乎人類發(fā)展需要的國家形式，也就成為一件備受矚目且饒有意義的事情了。

作為一種國家結(jié)構(gòu)形式，現(xiàn)代意義上的聯(lián)邦制并沒有十分悠久的歷史。但到目前為止，全世界180個主權(quán)國家中已有24個符合聯(lián)邦制的標(biāo)準(zhǔn)，這些國家共有近20億人口，占世界總?cè)丝诘?0％。而且，其重要性越來越受到人們的注意。有學(xué)者認(rèn)為，隨著全球化的發(fā)展，傳統(tǒng)的主權(quán)國家遭到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，面臨雙重壓力：一方面是世界政治經(jīng)濟(jì)的相互依存空前加深，要求實(shí)現(xiàn)一體化；同時，地方自治的呼聲也日漸強(qiáng)烈。而聯(lián)邦制則調(diào)和了這兩種針鋒相對的趨勢，既確立了為某些共同目的的共治(shared-rule)，又容許為特殊地區(qū)的利益而自治(self-mie)。美國費(fèi)城坦普爾大學(xué)教授丹尼爾·J·伊拉扎爾(Daniel J．Elazar)甚至說，世界正在轉(zhuǎn)型之中，從前是主權(quán)國家的天下，而未來縮小的是國家主權(quán)，擴(kuò)大的卻是從憲政意義上具有聯(lián)邦性質(zhì)的國家間聯(lián)系。

在這樣的背景下，加拿大政府于1998年成立了一個非政府委員會來探討創(chuàng)建“聯(lián)邦論壇”的有關(guān)事宜，以便全世界的聯(lián)邦實(shí)踐者切磋意見、交流經(jīng)驗(yàn)以及從事改善聯(lián)邦治理的項(xiàng)目。這一舉動受到了許多國家政府、學(xué)術(shù)界和私人部門的關(guān)注和支持。1999年9月，該委員會更名為“聯(lián)邦論壇”。同年10月，論壇在加拿大魁北克省的蒙特朗布朗舉辦了一次以“全球化時代的聯(lián)邦制”為主題的國際會議。來自25個國家的五百多位從事或關(guān)心聯(lián)邦實(shí)踐的杰出人物出席會議，圍繞聯(lián)邦制及相關(guān)問題進(jìn)行了深入探討和交流?！秶H社會科學(xué)雜志》(中文版)第19卷第1期(2002年2月出版)選輯了這次會議及其背景的重要論文，新見迭出，引人深思。

在一個全球聯(lián)系更加緊密的時代里，政治制度的影響也日益超出了國家的界限，那么，了解聯(lián)邦制的理論和實(shí)踐，其意義就是不言而喻的了。值得注意的是，作為規(guī)范性術(shù)語的“聯(lián)邦政治體制”(federal political sys-tems)是一個比較寬泛的概念，囊括了那些具有兩個(或更多)層級的政府，將共同機(jī)構(gòu)實(shí)施的共治和地方機(jī)構(gòu)實(shí)施的自治結(jié)合在一起的政治體制模式。按照這種定義，加拿大昆斯大學(xué)教授羅納德·瓦茨在文章中把中國也歸入這種體制的范圍之內(nèi)，稱為“憲政分權(quán)聯(lián)盟”(Constitutionally decentralised U-nions)。而且，人們注意到，在近代的中國，懷抱著救國救民理想的志士仁人，為了尋找符合中國國情的政治結(jié)構(gòu)，曾經(jīng)付出了非凡的努力，聯(lián)邦制也曾經(jīng)進(jìn)入他們的視野之內(nèi)。今天，在新的時空背景下回味和反思他們的言行，人們也許可以從中得到某些有益的啟發(fā)。不過，需要說明的是，本文并不認(rèn)為聯(lián)邦制具有絕對的優(yōu)越性，也不認(rèn)為可以將其作為一種放之四海而皆準(zhǔn)的樣板而加以推廣，更不認(rèn)為它完全適合中國的國情。本文僅僅企圖為關(guān)注這一問題的人士，提供一些引起思索的材料，如果能夠引起大家的討論甚或是爭辯，那作者就已經(jīng)感到意外的榮幸了。

地方自治與權(quán)力的大眾分享

丹尼爾·J·伊拉扎爾指出，“聯(lián)邦主義乃是支持民主獲得勝利的一大力量。”在與聯(lián)邦制有關(guān)的諸多問題中，聯(lián)邦制對于民主化的推動和保障也許是最值得關(guān)注的一個方面。

作為一種國家制度的民主，首先意味著實(shí)現(xiàn)權(quán)力的大眾分享，也就是說，廣大民眾應(yīng)當(dāng)享有管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。與單一制相比，聯(lián)邦制更強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)和地方自治，傾向于實(shí)現(xiàn)更多的權(quán)力下放，還權(quán)于民。一般認(rèn)為，這些特點(diǎn)和現(xiàn)代民主的要求有著天然的一致性，也為這些要求的實(shí)現(xiàn)捉供了某些必要的制度保證，增加了可能性。

民眾參與國家事務(wù)的管理是民主的根本所在，但是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著社會的發(fā)展，國家的事務(wù)變得越來越龐雜和專業(yè)化。面對如此紛繁復(fù)雜的事項(xiàng)，即使是曾得到專門訓(xùn)練的專家，也很難了解足夠詳細(xì)的信息，通曉有關(guān)的所有細(xì)節(jié)，并進(jìn)而形成合乎理性的判斷，對于普通民眾而育就更是如此了。在一個人口眾多、幅員遼闊的大國里，這樣的情形表現(xiàn)得更為突出。但是，相比較而言，民眾對于本地區(qū)的事務(wù)所具有的信息和知識要豐富得多，更容易作出判斷和抉擇。因此，推動地方自治的實(shí)現(xiàn)，把政治決策定位于平民百姓所最易知曉的層面上，有利于實(shí)現(xiàn)民眾知情的理性的民主參與。對于這一點(diǎn)，梁啟超在二十世紀(jì)初就已經(jīng)注意到了，在《新民說》中，他強(qiáng)調(diào)“凡善良之政體，未有不從自治來也”。梁氏還把地方自治稱作“憲政之基”，喻為民眾參政的試驗(yàn)場。(《飲冰室合集》第19冊，中華書局1936年版)而且，由于地方事務(wù)和民眾的切身利益有著更為緊密的關(guān)聯(lián)，地方自治的安排池更容易調(diào)動人們民主參與的積極性。

瑞士弗里堡大學(xué)教授托馬斯·弗雷納(Thomas Fleiner)還重新審視了民主概念的意蘊(yùn)：“在個人依賴于社區(qū)決策的背景下，民主可以被認(rèn)為是一種考慮到最充分個人自決的程序。從這個角度說，民主程序的主要目標(biāo)不僅是實(shí)現(xiàn)有效的多數(shù)，而且也是要達(dá)成最廣泛的共識。如果因?yàn)樯鐣蓡T的相互依賴性，個人不能通過個人自由而只能作為群體一員來追求他們的幸福的話，他們可以在盡可能小的群體中依據(jù)民主決策來實(shí)現(xiàn)最充分的個人自治。”“共識的達(dá)成可以使自決效果最佳，而意見往往更容易在小范圍達(dá)成一致?！币虼耍霸绞潜M可能地在基層啟動決策程序，民主就越受保障。”而作為尋求共識的工具，民主是同中央分權(quán)和地方自治聯(lián)系在一起的。

地方分權(quán)的實(shí)現(xiàn)還有利于增強(qiáng)民主的有效性，提高民主參與的質(zhì)量。聯(lián)邦改制(federal restructuring)意味著政府層次的增加，這也相應(yīng)增加了公民行使政治權(quán)力的層次。與中央集權(quán)制相比，中央與地方的分權(quán)制，能夠提供更多的競爭性職位，從而為公民參與政治生活創(chuàng)造更多的機(jī)會和條件。與中央政府相比，實(shí)現(xiàn)自治的地方政府涉及較少的公民，這就給人民通過投票來民主地表達(dá)他們的訴求提供了更多的機(jī)會，也增加了每一張選票的分量。在聯(lián)邦政治體制中，每一級政府都直接由其公民選舉產(chǎn)生并對其公民負(fù)責(zé)，受到公民的監(jiān)督，并且在立法、行政執(zhí)法和稅收征課的過程中直接與其公民打交道。這就可能較為有效地防止政權(quán)為官僚集團(tuán)把持而變質(zhì)，也可以減少和在一定程度上避免地方官員只對上級負(fù)責(zé)，而對普通民眾的要求漠不關(guān)心，甚至為了制造政績、圖謀升遷而欺上瞞下、浮夸不實(shí)等惡劣做法的出現(xiàn)。

而中央集權(quán)的體制，則往往異化于作為社會國家之母的人民。這一點(diǎn)，人們或許可以從蘇聯(lián)的歷史中吸取到足夠多的教訓(xùn)。蘇聯(lián)名為聯(lián)邦制國家，但實(shí)際上實(shí)行的是典型的中央集權(quán)制。盡管列寧“沒有民主，就不可能有社會主義”的名言為世人所熱知，但是，他同時強(qiáng)調(diào)，在國家管理問題上，雖然法律已確認(rèn)蘇維埃是“通過勞動者來實(shí)行管理的機(jī)關(guān)”，但由于人民的“文化水平這樣低”，因此，實(shí)際上，蘇維埃是“通過無產(chǎn)階級先進(jìn)階層來為勞動者實(shí)行管理而不是通過勞動群眾來實(shí)行管理的機(jī)關(guān)”。(《俄共(布)第八次代表大會文獻(xiàn)，關(guān)于黨綱的報告》，《列寧全集》第36卷，人民出版社1985年版，第155頁)在一定的歷史時期，這樣的做法可能有其必要性，但是，正如毛澤東后來指出的那樣，“勞動者管理國家、管理軍隊(duì)、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權(quán)利”·實(shí)際上是“社會主義制度下勞動者最大的權(quán)利，最根本的權(quán)利。沒有這種權(quán)利，勞動者的工作權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)等等權(quán)利，就沒有保證?！?《讀蘇聯(lián){政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書)下冊談話》)這種越俎代庖狀況的長期維持，造成了人民民主權(quán)力的普遍缺乏。

結(jié)果，人們看到，歷史上反復(fù)出現(xiàn)過的情形再度上演，社會為了“維護(hù)共同的利益”而建立的國家政權(quán)，卻“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”(恩格斯：《{法蘭西內(nèi)戰(zhàn))1891年單行本導(dǎo)言》)，這就為蘇聯(lián)的覆亡種下了禍因。1990年前后，為研究蘇聯(lián)改革的走向，包括美國在內(nèi)的許多西方國家的民意測驗(yàn)機(jī)構(gòu)在蘇聯(lián)進(jìn)行了多次調(diào)查，結(jié)果顯示，在蘇聯(lián)，支持實(shí)行資本主義的人僅占5％-20％左右，高達(dá)80％的人民都希望堅持社會主義。但是，幾乎出乎所有人(包括西方政要)的意料，一夜之間，蘇聯(lián)發(fā)生劇變。為什么會出現(xiàn)這樣的情況?有學(xué)者分析說：蘇聯(lián)解體的真正原因來自蘇共內(nèi)部，特別是大約10萬人左右的占據(jù)著黨政機(jī)關(guān)重要領(lǐng)導(dǎo)崗位的“精英集團(tuán)”。正是這個“精英集團(tuán)”想實(shí)行資本主義，以便他們享有更大的權(quán)力，擁有更多的財富。而廣大的普通民眾，盡管自己的利益受到損害，卻無能為力。(大衛(wèi)·科茲、弗雷德，威爾：《來自上層的革命——蘇聯(lián)體制的終結(jié)》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第166-168、182~183頁)

劇變后的原蘇聯(lián)地區(qū)，普遍按照西方的樣板進(jìn)行了“民主重建”，實(shí)現(xiàn)了行政、立法、司法權(quán)的分立和制衡，但這實(shí)質(zhì)上不過是社會精英之間的權(quán)力再分配，普通民眾的處境每下愈況。正如諾貝爾文學(xué)獎得主、尼日利亞人權(quán)活動家沃勒·索卡因(Wole Soyinka)所言：“依靠社會的塔尖，看來不過是近代版的偶像崇拜——把清寒的高處當(dāng)作共同體的發(fā)祥地來崇拜。我們要尋找的理想境界在權(quán)力金字塔的底部。”殷鑒不遠(yuǎn)，那么，通過地方自治，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力的大眾分享，或許為后來者提供了一種避免重蹈覆轍的可能選擇。

民眾利益的兼顧和政府間關(guān)系的民主化、制度化

按照亞伯拉罕，林肯1863年11月在葛底斯堡(Gettysburg)的著名演說，一個民主的政府應(yīng)當(dāng)做到“民有、民治、民享”(gov-emment of the people by the people andfor the people)，也就是說，不僅要實(shí)現(xiàn)人民對國家的管理，而且應(yīng)盡可能滿足普通民眾的要求并體現(xiàn)他們的利益。

美國拉法耶學(xué)院教授約翰·金凱德(JohnKincaid)指出，一個民主的聯(lián)邦制國家在理論上有以下長處：它能針對形形色色的公民各種各樣的偏好，更有效地生產(chǎn)并提供公共服務(wù)；對一個多樣的公民集體而盲，它能更好地調(diào)整政府的得失，因此公民可以更為公平地得其所付，付其所值；它更能協(xié)調(diào)公共物品及其空間特殊性，尤其是生產(chǎn)不同公共物品的、不固定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；它在政府領(lǐng)域加強(qiáng)了競爭、試驗(yàn)以及創(chuàng)新：它能對公民偏好做出更及時的反應(yīng)，地方和地區(qū)政府尤其有權(quán)威和能力對之做出反應(yīng)；政策制定更透明，更能對公民負(fù)責(zé)；對次國家的地區(qū)關(guān)懷更為敏感；能夠改善各級政府之間以及公共部門和私人部門之間在提供公共服務(wù)方面的暢通和協(xié)調(diào)。

而全球化的結(jié)果使得地方在公民生活中的作用越發(fā)重要。正如羅納德·瓦茨(Ronald Watts)所說的那樣，交通和通訊技術(shù)的發(fā)展，“使全球最偏僻的村落也產(chǎn)生了在全球市場中獲得商品和服務(wù)的欲望”。這樣，政府越來越要面對其人民既要做全球消費(fèi)者，又要做當(dāng)?shù)毓竦脑竿?。而“民族國家離民眾太遠(yuǎn)，既讓人感不到直接的民主，又不能對公民的關(guān)注和要求做出明白的反應(yīng)”。而且，由于和全球化相伴而來的一體化的發(fā)展，主權(quán)國家的權(quán)威受到削弱，地方與地區(qū)在高度競爭的全球經(jīng)濟(jì)中需要更多的自我保護(hù)，這便在許多民族國家內(nèi)部造成了權(quán)力下放的壓力，地方自治的要求愈益迫切。有學(xué)者認(rèn)為，在這種情形下，具有不同治理層級的聯(lián)邦政治體制提供了一種協(xié)調(diào)全球和地方公民多樣需求的可能辦法。

地方分權(quán)的實(shí)現(xiàn)還意味著政府間關(guān)系的民主化。由于地方政府有了更大的自主權(quán)，可以因地制宜地采取更為靈活的政策，也由于受到地方民眾的監(jiān)督，其積極性可以得到更充分的發(fā)揮。民國元年，在《中華民國大總統(tǒng)孫文宣言書》中，孫中山就表示，“國家幅員遼闊，各省自有其風(fēng)氣所宜。前此清廷強(qiáng)以中央集權(quán)之法行之，遂其偽立憲之術(shù)。今者各省聯(lián)合，互謀自治，此后行政期于中央政府與各省之關(guān)系，調(diào)劑得宜”(《孫中山全集》第2卷，中華書局1982年版，第2頁)。1921年，孫中山就任非常大總統(tǒng)時再次強(qiáng)調(diào)，“集權(quán)專制為自滿清以來之秕政。今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治……中央分權(quán)于各省，各省分權(quán)于各縣”(《孫中山全集》，第5卷，中華書局1985年版，第531頁)。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中也指出，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強(qiáng)大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動權(quán)也沒有?！薄拔覀円岢胤缴塘哭k事的作風(fēng)……凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令?！?/p>

然而，終民國之世，始終未能實(shí)現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一，也就談不上妥善處理中央和地方的關(guān)系。新中國成立之后，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家曾經(jīng)幾度對中央和地方的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。但是，實(shí)事求是地講，幾乎每次調(diào)整都不能算是十分成功的。回顧我們在這方面走過的道路，那種“一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死”的現(xiàn)象仍然歷歷在目。長期以來，一直難以走出“統(tǒng)一放一收一放”的歷史怪圈。

而聯(lián)邦制則更強(qiáng)調(diào)政府間關(guān)系的制度化。根據(jù)丹尼爾·J·伊拉扎爾的研究，聯(lián)邦主義最初是一個宗教概念，見于《圣經(jīng)》中對上帝和以色列人關(guān)系的描述。以色列十二部落與中央政府之間的管理關(guān)系是用神契或聯(lián)邦方式界定的。Federal(聯(lián)邦的)一詞來自拉丁文foedus。Foedus即神契的翻譯。而神契covenant)一詞就包含著共識和立憲這兩個對于聯(lián)邦主義的理論和實(shí)踐來說至關(guān)重要的因素——“具體地說，人類的制度是經(jīng)過彼此同意而建立的，人們以此為目的設(shè)立契約以處理種種事務(wù)?！倍咦鳛樯系酆腿岁P(guān)系的一部分載人《圣經(jīng)》，則使它們在人類事務(wù)(尤其是在西方世界)牛具有了非常特殊的地位。在十六到十七世紀(jì)的宗教改革中，加爾文等創(chuàng)建了一種聯(lián)邦主義神學(xué)，按照這種神學(xué)的觀點(diǎn)，“世界以上帝和人之間的根本神契為中心，輔之以人與人之間的約定，以實(shí)現(xiàn)種種社會、政治和宗教的目標(biāo)。”這些思想對美國聯(lián)邦制度的設(shè)計者產(chǎn)生了很大影響。聯(lián)邦的一個重要的特點(diǎn)就是，通過契約來維系多樣化、共識和立憲政治。無論是聯(lián)邦政府，還是構(gòu)成單位政府，每一級政府都由憲法而不是由另一級政府授予主權(quán)。在憲法中明確規(guī)定了中央和地方對立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)以及財政資源的分配。這就避免了二者權(quán)責(zé)不明或者關(guān)系頻繁變動狀況的出現(xiàn)。

對多樣化的兼容與尊重

聯(lián)邦政治體制對民主的保障還表現(xiàn)在對多樣化的兼容和尊重方面。而正如托馬斯·弗雷納所言，“多樣性問題不僅僅是個人權(quán)利問題，在很大程度上是個國家問題；而且——更重要地——是一個事關(guān)現(xiàn)代民主的經(jīng)典多數(shù)原則的問題?！?/p>

加拿大蒙特利爾大學(xué)教授丹尼爾，威恩斯托克(Daniel Weinstock)指出，“民主制之合理性的核心是基本的公平，它通常與這樣一個事實(shí)相聯(lián)系，即在一個民主機(jī)制的政治空間內(nèi)沒有永久的少數(shù)。一個人今天在某一政治爭論中發(fā)現(xiàn)他或她處于少數(shù)地位，不久或稍后將在另一政治爭論中處于多數(shù)。然而，文化上處于少數(shù)的成員，其利益非常緊密地與他們的社群及其成員資格聯(lián)系在一起，他們構(gòu)成了——至少是潛在地構(gòu)成了——永久少數(shù)。”因此，有學(xué)者認(rèn)為，在一個奉行多數(shù)統(tǒng)治的民主原則的國家中，只要國家政治反映了或隱或顯的民族利益，少數(shù)民族便總處于不利地位。

托馬斯·弗雷納則指出，“國家賴以組織的民主原則產(chǎn)生于這樣一個觀念：通過民主而理，陛的對話，維護(hù)公眾利益的最佳主張將最能說服人并贏得人?！薄巴ㄟ^國家政治來決定收入如何在公民中分配的所謂分配沖突(distrbutional conflicts)就是這種情形?！钡牵鄶?shù)人用以進(jìn)行統(tǒng)治的民主話語對于“絕對沖突”(categorical conflicts)是不適用的，“在絕對沖突中，就不可能通過合理主張來游說對手和猶豫未決者。”而由民族身份和文化差異引起的沖突就屬于“絕對沖突”，因?yàn)槊褡迳矸菔腔谝恍┲骺陀^的特點(diǎn)而確定的——這些特點(diǎn)來自共同的語言、宗教、文化和歷史，它們是情感創(chuàng)造的象征——這種身份是給定的，不會因他人的理性主張而改變。

因此，在多種民族和文化共存的社會里，單純的多數(shù)制原則可能演變?yōu)槎鄶?shù)人的暴政。而正如羅納德·瓦茨所言，“聯(lián)邦政治體制的目標(biāo)就不是在一個大政體中取消多樣，而是讓它們和平共處?！甭?lián)邦制可以在一個國家內(nèi)容納多種忠誠，容納不同層次的政府，甚至進(jìn)行主權(quán)分享。聯(lián)邦制對于自治和共治雙重目標(biāo)的尊重和兼顧，使得這些可能處于永久少數(shù)地位的特殊群體的利益可以受到更為有效的保護(hù)，為相關(guān)問題的解決提供了一個富有潛力的框架和有效的制度支撐。

德國海德堡大學(xué)教授薩布拉塔·K·米特拉(Subrata K．Mitra)的文章，就探討了在印度這樣的多種民族和語言共存的國家，通過聯(lián)邦制的框架和民主的政治結(jié)構(gòu)，將語言的張力降到最低的經(jīng)驗(yàn)。丹尼爾·J·伊拉扎爾討論了聯(lián)邦制為維系宗教多樣性所提供的可能。沃勒·索因卡則向人們揭示了在非洲大陸，由于忽視多樣性的現(xiàn)實(shí)，而將經(jīng)歷迥異的各個民族硬扯在一起所造成的災(zāi)難性后果——這一點(diǎn)，人們也不難從冷戰(zhàn)后此伏彼起的民族和宗教沖突中得到充分的了解。沃勒·索因卡表示，“如果說二十世紀(jì)的盧旺達(dá)、索馬里、塞拉利昂、利比里亞、剛果、蘇聯(lián)、南斯拉夫教會了我們什么的話，那就是不要受中央集權(quán)的誘惑，把權(quán)力分給各層人民去負(fù)責(zé)。”

此外，聯(lián)邦制所表現(xiàn)出來的兼容多元的精神對全球治理(dobed govemance)也具有借鑒意義。在全球化的條件下，國家主權(quán)同時向上下兩個方向讓渡。相互依存的加深和全球性問題的出現(xiàn)愈來愈要求人們對超國家的政治空間進(jìn)行管理和規(guī)范，不過，很少有人懷疑，國際社會的無政府狀態(tài)仍將長期存在，盡管不少人提出過關(guān)于世界政府的種種設(shè)想，但是，迄今為止，都缺乏實(shí)現(xiàn)的可能性。因此，最為可行的措施可能仍然是在主權(quán)國家之間形成有效的合作機(jī)制。但是，與多民族國家內(nèi)部的各個組成單位相比，在漫長的歷史發(fā)展進(jìn)程中形成的各個主權(quán)國家之間存在更為顯著和深刻的差別。而聯(lián)邦制的形式及其體現(xiàn)出來的精神，也許會為有效的全球治理提供不少有益的啟發(fā)。

問題的復(fù)雜性

然而，正如羅納德·瓦茨指出的那樣，“在當(dāng)前的全球化語境下，結(jié)合共治和自治的聯(lián)邦制確實(shí)提供了一種通過代表制度來兼容同一與多樣的長處的有效方法。但是，它們不是醫(yī)治人類政治疾病的萬能良藥，而且，也確實(shí)存在一些重大的失誤，需要我們進(jìn)行認(rèn)真的思考。”或者如丹尼爾·威恩斯托克所說，“聯(lián)邦制是一把雙刃劍。”對其復(fù)雜性，應(yīng)該保持足夠清醒的認(rèn)識。

丹尼爾·J·伊拉扎爾指出，設(shè)計聯(lián)邦主義“是為了防止暴政而不防止治理”，它是“出于人民和政治實(shí)體為共同的目標(biāo)團(tuán)結(jié)起來、但同時又要互相獨(dú)立以保持各自的完整這樣一種需要。這就很像既要吃掉蛋糕又要留著蛋糕，二者兼得那樣?！甭?lián)邦制結(jié)構(gòu)需要設(shè)法調(diào)和兩種對立的目標(biāo)：一方面中央政府必須強(qiáng)而有力，令行禁止;而同時必須承認(rèn)利益的多元及文化和民族的多樣性。但是，正如丹尼爾·威恩斯托克所言，聯(lián)邦改制會產(chǎn)生新的行政和政治單位，劃分出新的地域?qū)嶓w?！靶庐a(chǎn)生的政治亞空間和隨之而來的新的認(rèn)同和團(tuán)結(jié)情感，會使取得國家層次的認(rèn)同和團(tuán)結(jié)更為困難?！庇绕涫牵八鼤魅踉趩我恢普I(lǐng)導(dǎo)下形成的社會成員之間的團(tuán)結(jié)”。然而，如果要在一國內(nèi)部“較窮和較富的地區(qū)和公民之間進(jìn)行資源的再分配，做貢獻(xiàn)的公民必須與受益的公民之間具有強(qiáng)烈的團(tuán)結(jié)感”?！坝捎诋a(chǎn)生了具有潛在競爭性的新的認(rèn)同，聯(lián)邦制會阻礙達(dá)到公平分配物質(zhì)資源這樣的社會目標(biāo)?！?/p>

聯(lián)邦制所蘊(yùn)含的這種認(rèn)同的危險可能會引起聯(lián)邦成員之間、成員與中央政府之間的緊張與沖突，帶來更多的離心傾向。這種傾向，往往由于地方精英謀求擴(kuò)大自己政治權(quán)力的努力而被人為地加劇，甚至?xí)l(fā)分離主義的狂熱一為了便于理解這一點(diǎn)，我們可以舉出備受國人關(guān)注的“臺獨(dú)”勢力發(fā)展的例子，作為也許不甚恰切卻頗具說服力的例證：1980年代以后，隨著蔣經(jīng)國的去世和李登輝政權(quán)的出臺，越來越多的臺灣本地官商資產(chǎn)階級接管公營大企業(yè)、銀行、政府行政體系、軍部和情治機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職位，臺灣新的“國家政權(quán)塑造”(statebuilding)逐步完成。相應(yīng)地，“臺灣獨(dú)立論”正式成為后蔣時期李氏國民黨政權(quán)的官方意識形態(tài)(陳映真：《帝國主義和后殖民地的精英》，《陳映真文集，雜文卷》，中國友誼出版公司1998年版，第0492~493、496頁)。臺灣當(dāng)局一步步地推行“去中國化”意識形態(tài)，在島內(nèi)不斷挑動省籍矛盾。李登輝時代結(jié)束后，政權(quán)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到以“臺灣獨(dú)立”為公開目標(biāo)的政治勢力手中——因此，人們普遍擔(dān)心，聯(lián)邦分權(quán)可能是國家走向分裂的第一步。那么，如何將民族、文化和利益的多樣性同成熟且團(tuán)結(jié)一致的國家觀念協(xié)調(diào)起來，在實(shí)現(xiàn)自治的同時，保持共治的有效進(jìn)行，就成為聯(lián)邦政治體制必須予以妥善解決的一個重要問題。

此外，增加政府的層次，會妨礙集體行動，帶來政治和經(jīng)濟(jì)上的低效率；可能會出現(xiàn)政策上的矛盾和重疊，以及社會政策上不計后果的惡性競爭，導(dǎo)致片面追求政績和沽名釣譽(yù)；當(dāng)各地政府的官員極力動員自己的選民來選舉自己時，就可能人為加劇地區(qū)內(nèi)的緊張；在政治單位之間設(shè)置關(guān)稅和其他壁壘，會形成市場分割，引致資源配置的扭曲，并給人民造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在這一點(diǎn)上，中國戰(zhàn)國之世的狀況或許略相仿佛，荀子分析當(dāng)時山東六國亡國的原因：“今之世……厚刀布之?dāng)恳詩Z之財；重田野之賦以奪之食；苛關(guān)市之征以難其事……是以臣或弒其君，下或殺其上……無它故焉，人主自取之也”(《荀子·富國》)。在這樣的情況下，秦國終于完成了中國的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了荀子和孟子等“關(guān)市幾而不征”，“四海之內(nèi)若一家”(《荀子·王制》、《孟子·公孫丑上》)的政治理想，并從而奠定了中國數(shù)千年大一統(tǒng)局面的基礎(chǔ)。

地方自治所面臨的另一個問題是要警惕這一要求成為地方實(shí)力派謀求合法性的借口。在這方面，中國1920年代的“聯(lián)省自治”運(yùn)動的教訓(xùn)值得深刻總結(jié)。在北洋政府時期，軍閥混戰(zhàn)，生靈涂炭，其中以湖南受禍最烈。1920年6月，旅滬湘人組成的“湖南改造促進(jìn)會”發(fā)表“改造湖南宣言”，主張“湘事湘人自決”。一時之間，“聯(lián)省自治”思潮得到了廣泛響應(yīng)。具有不同政治傾向的學(xué)者梁啟超、章太炎、胡適、周鯁生等都對此表示支持，當(dāng)時年輕的毛澤東也贊同這種主張。胡適在《聯(lián)省自治與軍閥割據(jù)》一文中提出，要“建設(shè)在省自治上面的聯(lián)邦國家”。他認(rèn)為“用集權(quán)形式的政治組織，勉強(qiáng)施行于這最不適于集權(quán)政治的中國”，是當(dāng)時軍閥割據(jù)的一大原因。而“根據(jù)于省自治的聯(lián)邦制，是今日打倒軍閥的一個重要武器”(《胡適文集》，第3卷，北京大學(xué)出版社1998年版，第372頁)。但事實(shí)上，當(dāng)時的“聯(lián)省自治”卻成為軍閥爭斗的一種工具。割據(jù)一方的湖南軍閥趙恒惕、四川軍閥劉湘、西南軍閥盧燾和陳炯明都高唱“自治”的口號。皖系軍閥盧永祥在浙江、奉系軍閥張作霖在東北，也都扛出了“聯(lián)省自治”的招牌，以對抗直系勢力，維持自己的統(tǒng)治。在當(dāng)時，蔡和森就批評說，“力能進(jìn)取的軍閥，便倡武力統(tǒng)一，或主張有力的中央政府(如曹、吳)，僅能自?；蛳D自保的軍閥，便倡聯(lián)省自治或籌備制省憲，舉省長(如川滇)，同一軍閥進(jìn)攻時便宜布武力統(tǒng)一，退守時宣布聯(lián)省自治(如奉張)……凡此種種，無非是封建的殘局之下，軍閥專政，軍閥割據(jù)的必然現(xiàn)象和趨勢”(《武力統(tǒng)一與聯(lián)省自治——軍閥專政與軍閥割據(jù)》，《蔡和森文集》，人民出版社1980年版，第104頁)。

而且，正如丹尼爾·威恩斯托克所言，聯(lián)邦體制可以是兩個全然相反過程的產(chǎn)物，其一是單一制國家的聯(lián)邦化。近期西班牙的憲政改革就是一例。這樣的過程可以稱作“聯(lián)邦改制”。其二是兩個或更多獨(dú)立政治實(shí)體達(dá)成建立共同政治框架的協(xié)議。美國和加拿大的聯(lián)邦便屬于這種情況。這種過程則被稱為聯(lián)邦整合(federal integration)。二者雖然殊途同歸，但其社會和政治含義卻大不相同。另外，在多民族的聯(lián)邦國家內(nèi)部，“存在兩種不同的聯(lián)邦制邏輯——第一種是要求對所有行政單位平等對待，第二種是要求各族群居住地之間的平等”，這就涉及到聯(lián)邦分權(quán)是否一律對稱的問題，可能引起爭執(zhí)。在自由主義、個人主義和多民族共同體的聯(lián)邦制之間也存在重大的區(qū)別；而且，許多因素，如構(gòu)成單位的數(shù)量、彼此的地域、人口、財富狀況等都會對聯(lián)邦制的實(shí)際運(yùn)作產(chǎn)生影響。就其經(jīng)濟(jì)結(jié)果而言，聯(lián)邦制國家中不僅有世界上最富有的國家，而且也包括世界上最貧窮的國家。

對制度和輿論環(huán)境的要求

聯(lián)邦制的推行和地方自治的實(shí)施需要良好的制度和輿論環(huán)境，應(yīng)當(dāng)和一系列相應(yīng)的制度建設(shè)相輔而行，而且一定要對社會風(fēng)尚有所考慮。

為防止地方分權(quán)成為國家走向解體的前奏，有必要培養(yǎng)各組成單位成員共同的國家認(rèn)同。斯里蘭卡政府“憲政改革一攬子方案”的策劃者、主張建立“準(zhǔn)聯(lián)邦制”(quasi—federal structures)以解決民族沖突的內(nèi)閣部長伽米尼·拉克什曼·佩里斯(Camini Laksh-man Peiris)特別強(qiáng)調(diào)，在正視民族感情和地方利益的同時，也應(yīng)警惕這種力量可能成為分裂的工具。在地方分權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)塑造人們的公共意識，“要讓人們相信準(zhǔn)聯(lián)邦制不會肢解國家，而是使高度多元的國家維持其單一的地位”?！皯?yīng)當(dāng)讓人們明白，只有結(jié)構(gòu)的形成和鞏固才能使來自不同文化背景的人民感到居國如家?！睉?yīng)當(dāng)培育令人神往的總體國家形象，讓公民感到只有在聯(lián)邦國家的大屋頂之下，少數(shù)民族的文化、語言和神圣制度才能得到從里到外的有效保護(hù)，地方的利益才能得到更好的實(shí)現(xiàn)，這就會讓分離者感到自慚形穢。丹尼爾·威恩斯托克則指出，在聯(lián)邦制國家各族群之間要強(qiáng)化這樣的一種共識，“即作為不同族群成員的個人，他們的利益在聯(lián)邦之內(nèi)比在聯(lián)邦之外更可能得到滿足，不同民族成員都不認(rèn)為對方威脅了自己的利益”。進(jìn)一步，應(yīng)當(dāng)努力讓不同族群的成員看到，他們樂意成人之美，從而最終造成一致的政治認(rèn)同——“它并不完全取代各個民族和族群的認(rèn)同，而是成功地與它們?nèi)〉靡环N平衡”。

成員間的相互同情、信任、妥協(xié)以及對憲政體制的尊重同樣必不可少。約翰·密爾(John Smart Mdl)曾經(jīng)將“居民之中應(yīng)有足夠多的相互同情”作為穩(wěn)定的聯(lián)邦必須具備的首要條件(《代議制政府》，商務(wù)印書館1982年版，第231頁)。羅納德·瓦茨認(rèn)為，聯(lián)邦制要有效實(shí)行，非常重要的一點(diǎn)是，“要在聯(lián)邦內(nèi)不同群體之間發(fā)展出相互信任的關(guān)系，并要強(qiáng)調(diào)一種寬容和妥協(xié)的精神”。而且，聯(lián)邦制的效果如何，“要看公眾在多大程度上愿意尊重憲法條款、憲法結(jié)構(gòu)以及有關(guān)法律規(guī)定”。托馬斯·弗雷納則強(qiáng)調(diào)說，“意圖繁榮多樣性的國家，應(yīng)有思想準(zhǔn)備，為讓不同種族社區(qū)和平共處而接受妥協(xié)?！痹谒磥恚皣鵁o信則不存。當(dāng)面臨現(xiàn)代的多樣性挑戰(zhàn)時，我們必須意識到信任不可或缺。國家不僅需要人民信任它的制度和領(lǐng)導(dǎo)，各共同體之間還需彼此信任……只有在根本的信任之上，多樣性才可能在多民族國家成立。”

另外，也是特別關(guān)鍵的一點(diǎn)，正如加拿大多倫多大學(xué)教授戴維·卡梅倫(DavidCameron)所言，聯(lián)邦制的成功運(yùn)作，離不開一個最為重要的環(huán)境，即民主規(guī)范與民主價值的大框架。1922年，在聯(lián)省自治論甚囂塵上的時候，陳獨(dú)秀就尖銳地指出，由于民主制度的根本缺乏，“在人民政治能力的事實(shí)上，無人敢說這樣大的自治權(quán)馬上就能夠歸到人民手里”，因此，并非建設(shè)在人民實(shí)際生活的需要上面，而是完全建設(shè)在武人割據(jù)的欲望上面的“聯(lián)省論”，“不過聯(lián)省自治其名，聯(lián)督割據(jù)其實(shí)，不啻明目張膽提倡武人割據(jù)，替武人割據(jù)的現(xiàn)狀加上一層憲法保障。武人割據(jù)是中國唯一的亂源。建設(shè)在武人割據(jù)的欲望上面之聯(lián)省論，與其說是解決時局，不如說是增長亂源”(《對于現(xiàn)在中國政治問題之我見》，《陳獨(dú)秀著作選》第2卷，上海人民出版社1993年版，第377-378頁)。整個國家的民主制度設(shè)計，包括憲法體制和政府體制的設(shè)定、政黨制度、選舉制度以及法律體系的選擇、爭端解決機(jī)制的形成，也包括良好的金融制度以及合理的稅入分配和財政轉(zhuǎn)移機(jī)制，對于聯(lián)邦的運(yùn)行和演化都有著至關(guān)重要的影響。戴維·卡梅倫與分別來自澳大利亞悉尼大學(xué)和墨爾本大學(xué)的學(xué)者布萊思·R·奧帕斯金(Bfian R．Opeskin)和麥克爾·克羅米林(Nichael Crommdm)分別研究了聯(lián)邦體制下政府間關(guān)系的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和爭端解決的各種機(jī)制。來自加拿大阿伯塔大學(xué)和昆斯大學(xué)的彼夫·達(dá)爾比(Bev Dahbby)和羅賓·鮑德威(Robln Boadway)，對財政分權(quán)的效益和代價以及聯(lián)邦和地方的稅收分配問題進(jìn)行了討論。國際經(jīng)合組織官員皮特·懷特福德(Pteter White,rd)則就收入保障方面的權(quán)力下放與公平的協(xié)調(diào)之間的關(guān)系進(jìn)行了闡述。

民主制度的實(shí)施，離不開訓(xùn)練有素的民眾，但是對普通民眾而言，他們很少有機(jī)會接受這方面的鍛煉。這就涉及到近代中國各派政治力量曾經(jīng)往復(fù)辯論的如何“開啟民智”的問題。在這里，公共辯論的作用似乎應(yīng)該引起特別的重視。英國政治理論家鮑桑魁(Bernard Bosanqu~)在《關(guān)于國家的哲學(xué)理論》中指出：“把各階級或階層在議會中討論的情況公之于眾，是進(jìn)行公民教育的重要手段。如果說人人都知道什么對國家有利……那是完全不符合實(shí)際的。國家利益是在陳述和討論中通過調(diào)整個人對由批評證明了的事實(shí)與需要所持的觀點(diǎn)而形成的?！薄氨姸鄠€人根據(jù)公之于眾的政治討論作出的自由判斷就是‘輿論。從輿論中可以看出實(shí)際存在的矛盾。作為公眾的意見，它是真實(shí)可靠的，并含有國家的道德精神”(商務(wù)印書館1995年版，第273頁)。通過公共辯論，將使人們得到參與和實(shí)踐民主所必不可少的訓(xùn)練，增加其對各種相互歧異的意見的了解、分辨和抉擇的能力。而正如加拿大多倫多大學(xué)教授里查德·西米恩(Rmhard Simeon)所言，聯(lián)邦制正是一種對公眾開放并受到公眾輿論約束的政府間關(guān)系體系。這種民主的國家結(jié)構(gòu)形式應(yīng)當(dāng)以公共辯論為基礎(chǔ)和準(zhǔn)備，同時也可以為公共辯論提供制度上的保證。人們看到，近年以來，這樣的公共辯論在中國正在漸成氣候，可以預(yù)見，這對于中國社會的發(fā)展將帶來積極的影響。而在進(jìn)行公眾辯論的多種渠道中，大眾傳媒(包括公眾性的雜志)發(fā)揮著重要作用。而《國際社會科學(xué)雜志》(Intrnational SOcial Science Journal)就是世界公共辯論的一個論壇。作為聯(lián)合國教科文組織創(chuàng)辦的一份綜合性社會科學(xué)季刊，《國際社會科學(xué)雜志》同時以中、英、法、俄、阿拉伯等多種語言出版，每期圍繞一個公共話題(如貧困、犯罪、人權(quán)、政府角色、移民、全球化等)，約請政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、歷史和文化研究等方面的專家，從各自的專業(yè)角度展開討論，體現(xiàn)了國際學(xué)術(shù)界對這些問題的最新研究成果。這些成果，無論是對于增強(qiáng)一般公眾的民主素養(yǎng)，還是為決策者提供“他山之石”的鏡鑒，其作用都是值得重視的。

此外，與其他政治體制一樣，聯(lián)邦結(jié)構(gòu)也必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治和社會環(huán)境的變化。而且，正如羅納德·瓦茨所言，“在推廣聯(lián)邦制思想的過程中，一般而言可以有許多變化形式，即使在某種特別的聯(lián)邦制之內(nèi)也是如此?！薄澳芊駞f(xié)調(diào)好政治多樣性，不僅僅取決于是否采用了聯(lián)邦制，而且還要看所采用的具體形式或變體是否充分表達(dá)了那個社會的愿望和要求。”“說到底，聯(lián)邦制的推廣包含一個實(shí)事求是和慎重穩(wěn)妥的問題。因此，在二十一世紀(jì)變化的情況下，如果要繼續(xù)實(shí)行這種政治體制，就需要進(jìn)一步的創(chuàng)造?！饼R白石論畫有云：學(xué)我者生，似我者死。即使是一種完美無缺的制度，膠柱鼓瑟、照抄照搬也必然帶來惡果，更何況世界上并不存在這樣的樣板呢?

附記：除另行出注者外，本文的全部引文均來自《國際社會科學(xué)雜志》中文版第19卷第1期的有關(guān)文章。