ＢＯＴ”西安市基礎(chǔ)設(shè)施投資改革的新思路

李娟娟　侯遠(yuǎn)志

BOT(BUILD，OPERATETRANSER)是一種新型的項(xiàng)目融資模式，其含義為“建設(shè)，運(yùn)營(yíng)，移交”，即政府部門特許商業(yè)資本或私人資本承辦歷來(lái)由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在BOT項(xiàng)目中，政府首先將其基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交由商業(yè)公司或私人公司進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，后者經(jīng)過(guò)一定的特許期限收回成本，并獲取利潤(rùn)，然后無(wú)償?shù)貙⒃摶A(chǔ)設(shè)施移交給政府。土耳其是第一個(gè)將BO／'方式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，其阿科伊發(fā)電廠就是采用BOT方式建成的。我國(guó)在制訂“八五”計(jì)劃時(shí)首次提出了利用BOT方式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1995年國(guó)家計(jì)委和電力部、交通部聯(lián)合發(fā)文，提倡在電力和公路交通建設(shè)中利用BOT方式融資。因此，本文根據(jù)實(shí)際情況，分析在西安市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入BOT方式的可行性，并就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

利用BOT方式發(fā)展西安市

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性

1、西部大開發(fā)對(duì)西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。經(jīng)濟(jì)體制改革給中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)了前所未有的活力和動(dòng)力。為了縮小東西部差距，使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，黨的十五屆四中全會(huì)和隨后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了西部地區(qū)大開發(fā)的戰(zhàn)略。隨著西部大開發(fā)的啟幕和高潮的到來(lái)，西安的公路、鐵路、航運(yùn)、電力、水力、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施需求必將大量增加，而現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的承載水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。西安作為內(nèi)陸對(duì)外開放城市，近幾年來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但由于基礎(chǔ)差，底子薄，基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期滯后，已不能適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的需要。據(jù)建設(shè)部門統(tǒng)計(jì)，衡量城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的10項(xiàng)主要指標(biāo)，西安市有7項(xiàng)低于全國(guó)水平；全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市評(píng)比，西安市有8項(xiàng)指標(biāo)排在10名以后。沒有良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，西安的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到嚴(yán)重的制約，其中心城市的輻射帶動(dòng)作用也將因要素聚集的舞臺(tái)小而大打折扣。

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2、西安市政府城建資金嚴(yán)重短缺。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金收入嚴(yán)重不足，是制約西安城市建設(shè)發(fā)展的主要原因。按照西安的實(shí)際情況，城市維護(hù)建設(shè)每年需要投資約30億元，而近幾年每年實(shí)際投入資金不到10億元。由于投入嚴(yán)重不足，城市道路設(shè)施年久失修，排水設(shè)施得不到擴(kuò)建，溢流、阻塞現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，城市安全存在極大隱患。隨著國(guó)家有關(guān)“費(fèi)”改“稅”改革的實(shí)施，城建資金征收工作的難度也越來(lái)越大。多年來(lái)的舉債建設(shè)，使城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的壓力增大，還貸包袱日益沉重。至2001年底，西安城市基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目累計(jì)負(fù)債已近30億元。國(guó)家和陜西省投入西安市的建設(shè)資金比例過(guò)低，分稅制后，國(guó)家投資一般不投向城市基礎(chǔ)設(shè)施，而西安市財(cái)政由于財(cái)力所限，投向城市建設(shè)的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，舉債依然是西安市當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期解決城建資金不足的一個(gè)重要措施。但是，舉債規(guī)模過(guò)大不僅難于籌措，而且將來(lái)難于償還，容易形成“泡沫經(jīng)濟(jì)”，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

3、政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的低效率。西安市常規(guī)投資項(xiàng)目管理已基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。從項(xiàng)目提出、投資咨詢、設(shè)計(jì)施工、工程監(jiān)理到設(shè)備安裝調(diào)試等，普遍采用招投標(biāo)承包制和第三者中介服務(wù)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)管理辦法。但是，城市基礎(chǔ)設(shè)施方面由于投資主體不明，未能完全開展項(xiàng)目法人責(zé)任制，責(zé)、權(quán)不到位，投資缺乏有效約束。如立項(xiàng)階段，由于建設(shè)單位不是真實(shí)意義上的投資主體，可行性分析缺乏全面的考慮，往往偏重于技術(shù)上的可行性而忽視經(jīng)濟(jì)上的合理性，研究深度不夠，容易造成決策偏差。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位與政府只是行政關(guān)系，建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目的投資不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，兩者之間沒有形成對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)和投資收益進(jìn)行管理的機(jī)制。建設(shè)單位只求規(guī)模大小，往往造成規(guī)模失控，三超(概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算)的問(wèn)題十分嚴(yán)重。項(xiàng)目交付使用后，又可能造成運(yùn)行目的與建設(shè)目標(biāo)相脫節(jié)，還會(huì)滋生出各種不同形式的腐敗現(xiàn)象。利用BOT發(fā)展西安基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)點(diǎn)

BOT方式是發(fā)展西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種有效途徑，其具體優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是西安市政府可以從項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲取一定的稅收，而且無(wú)需為基礎(chǔ)設(shè)施提供補(bǔ)貼，這為今后政府接管基礎(chǔ)設(shè)施提供了部分資金基礎(chǔ)。二是BOT方式下的融資對(duì)西安市政府來(lái)說(shuō)是一種非債務(wù)資金的流人，政府無(wú)需承擔(dān)償債任務(wù)。它既不會(huì)擴(kuò)大政府的財(cái)政赤字，也不會(huì)加重政府的償債負(fù)擔(dān)。三是利用項(xiàng)目公司的資金、技術(shù)、知識(shí)和積極性，可降低基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建造費(fèi)用，并可提高運(yùn)營(yíng)效率，減少維護(hù)費(fèi)用。四是將本由政府部門承受的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，而項(xiàng)目公司承包基礎(chǔ)設(shè)施，因其擁有豐富的技術(shù)知識(shí)和商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，并受到利潤(rùn)最大化的驅(qū)動(dòng)，項(xiàng)目的成功率會(huì)大大提高。但BOT方式又不同完全的私有或商業(yè)化，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施仍掌握戰(zhàn)略控制權(quán)，待特許期限滿后整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施將交政府所有。BOT方式在西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所適合的領(lǐng)域

從理論上看，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要包括：城市道路、橋梁、排水、路燈、污水處理、防洪；供水、燃?xì)?、公共交通、集中供熱、輪渡；園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等。在這些城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的供給上，只有屬于純公共品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府直接供給，其余的混合公共晶都可以引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，利用國(guó)內(nèi)外資金，采用BOT方式。許多外商正是看中我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力，愿意采用BOT方式與我國(guó)合作。實(shí)施BOT方式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可在大型橋梁、高速公路、供水工程等現(xiàn)金量較大且穩(wěn)定的一些項(xiàng)目上。從實(shí)際情況分析，西安市城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，欠帳太多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前西安市污水排放量約為110多萬(wàn)噸／日，污水處理廠3個(gè)，污水總處理能力為46．3萬(wàn)噸／日，處理率不足1／2，其中二級(jí)處理率僅為1／4。按照國(guó)務(wù)院不久前發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》，“十2i'期間，所有的城市都必須建立污水處理廠；到2010年，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列城市以及重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市的污水處理率不得低于70％。要達(dá)到這一目標(biāo)，西安市應(yīng)建11座污水處理廠，初次投資約需5．3億元。除了目前4座已由政府籌資建成或在建，還需建立七八座，需投資近4億元?！笆濉逼陂g西安市還準(zhǔn)備建立近10個(gè)垃圾處理工程。面對(duì)如此富涵商機(jī)的市場(chǎng)，有眼光的中外企業(yè)家不會(huì)視而不見。據(jù)西安晚報(bào)報(bào)道，在寶雞有好幾家民營(yíng)企業(yè)聽到市政府準(zhǔn)備新建兩座污水處理廠的消息后，主動(dòng)上門聯(lián)系，表達(dá)投資愿望。很多企業(yè)家認(rèn)為，盡管環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施如污水處理廠、垃圾處理廠等利潤(rùn)不高，但風(fēng)險(xiǎn)小，收益穩(wěn)定，是比較理想的投資方式。開展BOT項(xiàng)目西安市政府

應(yīng)采取的措施

對(duì)適合實(shí)施BOT方式的項(xiàng)目，西安市政府應(yīng)作到胸有成竹，鼓勵(lì)國(guó)外資本、國(guó)內(nèi)民間資本參與BOT項(xiàng)目，使他們與政府間建立良好的合作關(guān)系。因?yàn)榈胤秸粌H承擔(dān)在“市場(chǎng)失靈”的情況下作為投資主體的任務(wù)，還要負(fù)責(zé)瓶頸產(chǎn)業(yè)的投資，這就造成政府投資巨大的供求差額。吸引BOT方式的項(xiàng)目可使一部分具有收益性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)脫離政府投資管理，促進(jìn)政府從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，更多的采用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，而不是行政手段。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、政府營(yíng)造政策環(huán)境。當(dāng)前對(duì)西安市政府來(lái)講最為重要的是按照建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和世貿(mào)組織規(guī)則，以及西安吸引資金的需要，清理和廢止一批與之不適應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章、政策，減少政府的審批程序，提高辦事效率，取消一批不合理的行政性收費(fèi)項(xiàng)目，統(tǒng)一和規(guī)范收費(fèi)行為，為BOT投資者營(yíng)造一個(gè)適宜的政策環(huán)境，讓投資者切實(shí)感到可行、可靠、可賺，才能吸引廣大投資者放心大膽地進(jìn)行BOT項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，市政府通過(guò)利用相應(yīng)鼓勵(lì)措施，在資金、原材料、價(jià)格、稅收等方面向BOT項(xiàng)目的投資者以優(yōu)惠，對(duì)于某些盈利小但又急需的項(xiàng)目，政府可通過(guò)參股，放棄一部分經(jīng)濟(jì)利益等手段增強(qiáng)投資者信心。

2、建立完善法規(guī)體系，切實(shí)保護(hù)投資者的合法權(quán)益。任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只有在法律、法規(guī)下，才能公平、公正地進(jìn)行。BOT方式也不例外。在實(shí)施BOT方式時(shí)，西交市政府給予一定程度的保證是必要的，這就需要建立有關(guān)法規(guī)，給予投資者經(jīng)營(yíng)期保證，為政府保證提供有效的法律依據(jù)。為此，西安市政府提出了“五整頓”，即整頓涉外執(zhí)法行為，堅(jiān)決查處地方、部門庇護(hù)違法行為和執(zhí)法犯法、吃拿卡要等違紀(jì)違法案件；整頓涉外治安和市場(chǎng)環(huán)境，建立安全、公平、良好的市場(chǎng)秩序；整頓涉外窗口行業(yè)，提高服務(wù)水平；整頓涉外中介機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)高素質(zhì)的中介服務(wù)隊(duì)伍；整頓重點(diǎn)開放地區(qū)的市容市貌和交通秩序。

3、完善管理體制。為保證BOT項(xiàng)目的順利實(shí)施，應(yīng)有專門職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定BOT的適宜范圍，并依據(jù)不同基礎(chǔ)設(shè)施的狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，負(fù)責(zé)BOT項(xiàng)目的招標(biāo)、投標(biāo)和合同簽署，BOT項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)和管理，以及對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題給予指導(dǎo)和解釋。(作者單位：西安建筑科技大學(xué))