全面推進中國城市化

楊宜勇

從根本上講，城市化實際上是勞動力的城市化，或者勞動力的非農(nóng)化，其表象是人口的城市化。因此，城市化和就業(yè)有著十分密切的關(guān)系，或者就是勞動力就業(yè)非農(nóng)化的另外一種表述。盡管現(xiàn)在第一就業(yè)勞動力份額下降到50％以下，但是中國的農(nóng)村人口比例仍然高達63％，這里面肯定有一種發(fā)展不太自然的因素。

中國城市化明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展

無論是從以城市人口比例為指示器的直接城市化來看，還是以農(nóng)村人口生活環(huán)境為指示器的間接城市化來看，中國的城市化水平都明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。

首先，大量的“農(nóng)民工”（7500萬）滯留在各級城鎮(zhèn)，這說明經(jīng)濟發(fā)展使得城市就業(yè)空間迅速拓展，但是由于過緊的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，壓抑了城市化的正常沖動。另外，服務業(yè)短缺，尤其是社區(qū)服務業(yè)的短缺抑制了中國城市化的推進。

其次，中國政府公布的城市化水平大約要比經(jīng)濟發(fā)展水平落后14－26個百分點。1998年我國城鎮(zhèn)化水平才接近30％，與1995年世界平均水平45％和下中等收入國家的56％相比仍處于較低水平，僅相當于低收入國家的水平（29％）。

第三，從自身發(fā)展歷史來看，中國城市化滯后現(xiàn)象十分嚴重。這一點可以通過“城市化偏離系數(shù)”進行確切的驗證。據(jù)初步計算，1952—1978年間，我國城市化偏離系數(shù)為-0.58，人口城市化進程嚴重落后于農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化進程；1978—1982年間，我國城市化偏離系數(shù)為0.34，人口城市化速度超過了農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化速度。但是，1978—1997年間總的城市化偏離系數(shù)為-0.50，其中1978—1990年為-0.42，1991—1997年為-0.65。這說明改革開放20年后半期城市化滯后現(xiàn)象更加嚴重。

近幾年來國內(nèi)需求難以持續(xù)增長的一個重要結(jié)構(gòu)性因素，就是城市化推進速度太慢。1978年—1993年我國城市化水平每年平均提高0.68個百分點，而1996年至1998年，城市化水平每年平均提高0.45個百分點。我國城市化不僅水平低下，而且城市基礎設施落后，這本身就存在巨大的國內(nèi)市場需求，如果中國城市化達到世界平均水平的話，就至少要使將近3億農(nóng)村人口成為城市人口，相應地產(chǎn)生的電力消費、城市基礎設施的投資、環(huán)境保護投資、相關(guān)的公用設施投資和居民住宅投資，都具有持久性的增長潛力。

中國城市化滯后的主要原因

一是重工輕農(nóng)、重廠輕城的不均衡政策造成的。在1949—1978年的30年里，由于當時內(nèi)外條件的限制和各種因素的制約，中國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化模式。眾所周知，發(fā)展重工業(yè)所要求的資本供應量是很大的。為此，政府制定并實施了為滿足工業(yè)化資金需求的農(nóng)業(yè)政策，具體來說是利用工農(nóng)產(chǎn)品價格的剪刀差集中了農(nóng)民的全部剩余勞動和部分必要勞動，每年大約350億的資金集中于國家財政，投資于基本建設項目。60年代，國家開始調(diào)整生產(chǎn)力布局，通過大規(guī)模的“三線建設”，調(diào)整沿海工業(yè)與內(nèi)地工業(yè)的關(guān)系，經(jīng)濟建設的重心開始向中西部轉(zhuǎn)移，在客觀上也帶動了西部工業(yè)的發(fā)展和一批新興城市的建立。

但是，當時的指導思想是“備戰(zhàn)備荒”，工業(yè)發(fā)展是按照“山、散、洞”的要求進行布局的，工廠的建設與城市建設脫節(jié)，國有企業(yè)社會化、福利化的傾向在當時很嚴重。無論是城市規(guī)模的擴大還是新興城市的增多，都未能使城市的多功能作用得到充分的發(fā)揮。

二是典型的城鄉(xiāng)隔離制度，嚴格限制了農(nóng)村人口進入城市。在工業(yè)化的過程中，廣大的農(nóng)村和眾多的農(nóng)民被游離于工業(yè)化過程之外，使大量的農(nóng)村人口擁擠在狹小而落后的生產(chǎn)空間。1958年以后實行的戶籍管理制度，對農(nóng)村人口進入城市進行嚴格限制。而且，在高度集中的計劃體制下，城市發(fā)展的推動力是政治目標，采取的是行政手段，城市化的內(nèi)在機制十分薄弱，城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴大，并未使城市化按其本身固有的規(guī)律正常健康發(fā)展。

三是非農(nóng)化與城市化之間存在一個時間差。改革開放后的農(nóng)村工業(yè)化運動，將一個完整的城市化進程劃分為兩個環(huán)節(jié)：首先實行職業(yè)轉(zhuǎn)換，即人口從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)非農(nóng)化；然后實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)換，即人口從農(nóng)村進入城市，實現(xiàn)城市化。非農(nóng)化與城市化之間存在一個時間差，在這個時間差內(nèi)作“鐘擺式”流動的半城市化人口就是我國改革開放以來城市化滯后的最直接的體現(xiàn)?；剡^頭來看，“進廠不進城，離土不離鄉(xiāng)”的發(fā)展模式在一定程度上制約了城市化的發(fā)展進程。

中國21世紀的城市化道路

現(xiàn)在中國鄉(xiāng)村人口的比重仍然高達63％，按照中國發(fā)展實際，城市化的比重將由2002年的37％上升到2005年的40％以及2010年的45％左右，因此，其城市化的任務相當艱巨。

關(guān)于今后走什么樣的城市化道路，目前主要的觀點有三種：一是“龍頭戰(zhàn)略”，主張發(fā)展大城市，認為發(fā)展大城市經(jīng)濟和社會效益明顯，能較好地體現(xiàn)城市發(fā)展的規(guī)模效益；同時，可以發(fā)揮大城市的核心作用，帶動城市群和城市帶的發(fā)展。二是主張“中間凸起戰(zhàn)略”，發(fā)展中等城市，認為大城市的弊端不少、小城鎮(zhèn)又過于分散，中國發(fā)展中等城市有一定的基礎。三是“遍地開花戰(zhàn)略”，認為應該以小城鎮(zhèn)為依托發(fā)展小城市，這是一條現(xiàn)實而有效的途徑，而且有利于城鄉(xiāng)融合。

這三種觀點都有自己的道理，但又都存在不足。筆者認為，中國應該走“全面推進、立體發(fā)展、優(yōu)化布局、改善質(zhì)量”的城市化道路。

所謂“全面推進”，就是大、中、小城市的建設應該齊頭并進：所謂“立體發(fā)展”，是指有條件的大城市可以發(fā)展成特大城市（這一類要嚴格控制），有條件的中等城市可以發(fā)展成大城市，有條件的小城市可以發(fā)展成中等城市，有條件的鄉(xiāng)村可以發(fā)展成小城鎮(zhèn)；所謂“優(yōu)化布局”，就是大、中、小城市的建設和升級要在布局上合理、科學，不能盲目一起上，既要考慮當前，更要考慮未來；所謂“改善質(zhì)量”，是指通過加強城市管理和利用現(xiàn)代科技成果不斷增進城市的功能，克服各種城市病，提高人們在城市里生活的舒適感。當然，這16個字也不能完全概括今后一段時期中國城市化道路的全部。在城市化過程中，不僅要實現(xiàn)人口意義上的城市化，而且要實現(xiàn)整體有序的城市化。這里包括：城市立法和法治問題；城市規(guī)模與城市管理問題；全國城市體系建設問題即城市功能分級問題；全國城市地緣結(jié)構(gòu)問題即城市發(fā)展軸線和群帶分布問題；次級大區(qū)域城市發(fā)展問題等等，都應該在實踐中加以豐富與完善。

（作者系國家發(fā)展與改革委員會宏觀研究院研究員）