努力做好義務教育公共服務的提供與管理

編者按：黨的十六大提出“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”。教育部部長助理、基礎教育司司長李連寧同志在調查研究的基礎上，對義務教育公共服務的提供、義務教育公共管理的內涵及教育公共管理的原則諸多問題進行了深入思考。發(fā)表李連寧同志的文章，希望對各級教育部門和學校，學習貫徹黨的十六大精神，進一步做好義務教育公共服務的提供與管理有所啟發(fā)。

義務教育本質上是一種公共服務

義務教育公共管理的內涵

義務教育公共管理的原則

建立義務教育公共服務的決策機制

樹立義務教育公共服務的觀念

一、義務教育本質上是一種公共服務。

黨的十六大提出，要“完善政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能”。對這段論述，我的理解是，政府的職能，要從過去包攬一切轉變到主要進行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能上來，這里提到“公共服務”，就是政府為社會提供公共服務，建立公共財政體系，并進行公共管理。我覺得，就義務教育來講，它本質上就是一種“公共服務”。研究教育的公共服務的本質，對于我們學習領會黨的十六大精神，明確新任務、新要求，完善義務教育的管理，很有啟發(fā)。

要理解義務教育的公共服務，首先要了解公共產品和公共服務的一些基本特性。

從公共產品和公共服務來說，它有四個主要特點：

一是非排他性。非排他性，也就是公共產品和公共服務是面向全體公民的，任何一個人都不能阻止另一個人去享受這種公共產品和公共服務。譬如，環(huán)境保護、警察維護公共秩序，這些都是純公共產品，提供的是公共服務。

二是非競爭性。非競爭性，指的是公共產品并不是一個有限的資源，而是永遠開放的，沒有競爭性，不會因為你享受到這樣一個公共服務而影響到他人去享受這種服務。譬如我們的國防，它是保護我們每一個公民的，而不是僅僅保護某一部分人，這就是公共產品的明顯特征。

在現實生活中，比較明顯的純公共產品和純私人產品大家比較容易區(qū)分。純粹的私人產品，是排他的，也是通過競爭來實現的。如我們的住房，你擁有了這套住房以后，別人就不可能再去擁有完全相同的這套住房。就整體而言，義務教育是非排他、非競爭的，只要到了年齡就可以上學，任何人不能禁止到了入學年齡的兒童上學。

三是提供公共產品一般是由政府財政支付。當然，某一個公共產品從未來的發(fā)展來看，既可以由政府提供，也可以由私人機構和社會團體提供，但是，它的資金來源主要或者部分來自于政府。這就是為什么國外的義務教育階段的私立學校一般都得到政府教育撥款支持的重要原因。

四是具有外部性。所謂外部性，就是在市場經濟條件下，一個產品或者服務，它給第三方或給社會帶來的直接成本或者利益。一般的公共產品和服務，它的外部性是比較明顯的。譬如說，在一個地方建了一所學校，它的外部性就是提高了當地的教育水平，提高了人口的科學素質，改善了當地的人文環(huán)境，對經濟、道德、精神文明建設起到了積極作用。再比如，一個環(huán)保項目建成之后，能夠改善當地的大氣環(huán)境，改善人們身體健康的狀態(tài)，這就是它的外部性。公共產品有它的外部性，而私人產品一般沒有外部性。如果屬于一個純私人產品，譬如，某人今天在商店買了一件西裝，就只是他的個人消費，不會對第三者產生任何利益。

產品和服務除了正外部性外，也可能會有負外部性。如高架路的建設既方便了交通，同時也有可能會造成噪音的污染，這樣就會對人民的生活帶來一些負面影響，而要消除這些影響是要付出成本的。這里所支付的成本就是產品和服務的負外部性。學校的布局不合理，增加了辦學的成本和學生家庭的負擔，就是義務教育公共服務的負外部性。

關于準公共產品和服務。

在現實生活中，純公共產品和純私人產品在人們活動的領域里很少了，實際上已經沒有純而又純的公共產品了，而公共產品也在一定條件下具有排他性和競爭性。而有一些私人產品和私人服務，如私營企業(yè)的經營，也具有一定的外部性，也非純的私人產品。

對于教育這種公共產品和服務的提供者來說，我們所提供的雖然是公共產品，但是已經不是純公共產品了，而是準公共產品。應該說，就整體而言，義務教育是非排他、非競爭的，只要到了年齡就可以上學，任何人不能禁止到了入學年齡的兒童上學。但是，由于學校辦學水平和條件的差距過大，對一個具體的學校來講，就會出現優(yōu)質教育資源的排他性和競爭性。比如，家長都想讓孩子上某一所學校，而這所學校的招生規(guī)模是有限的，那么這所學校就具有了排他性和競爭性。

在準公共產品和服務中，還有兩種情況：一種是價格排他的公共產品，另外一種是擁塞性的公共產品。價格排他的公共產品比較容易理解，它設定一定的價格，任何人交了一定的費用都可以享受，是有條件的排他性，但沒有競爭性。譬如，有線電視網、信息寬帶網，只要交了一定費用后，任何人都可以享用，不會因為你先注冊了寬帶網就影響他人享用，即當寬帶網輻射到社區(qū)時，10個人是這個成本，100個人也是這個成本，但是它通過價格來進行排他，如果你不付費就不可以進來。擁塞性的公共產品和服務，就是在一些資源有限的情況下，它會出現擁擠。譬如，現在的高速公路，人人都要走，它就相對擁擠，就需要提高價格來競爭。

在市場經濟的狀態(tài)下，可以用價格、用收費來調節(jié)緊缺的產品和服務。對擁塞的公共產品可以設定某種“門檻”或者說提高價格來調節(jié)供求矛盾。隨著價格的提高會有兩種變化：一種變化是，在一定區(qū)間內，價格越高，供給越大，就像彩電一樣，彩電1萬多元1臺，很多廠家都會爭相生產，也就是說價格的上升會刺激供給的上升。另一種變化是，價格上升到一定程度就會影響到需求的變化，現在彩電變成了2000～3000元1臺，需求容易滿足了，它的產量也會下降。

現在我們來思考在教育領域中，哪些是屬于價格排他的公共產品，哪些是擁塞性的公共產品。從義務教育來講，一般不具有排他性和競爭性。同時，盡管我們也在加大薄弱學校的改造，校際之間辦學條件的差距也在縮小，但是，優(yōu)質教育的提供基本上是處于一種短缺的狀態(tài)，“擇?！眴栴}依然存在。即使是在將來，學校之間的辦學差距也不可能消除。因此，現階段的教育服務，特別是優(yōu)質教育實際上已經成為擁塞的公共產品和服務，已經形成很強的競爭性。在這樣一種情況下，我們如何來進行公共服務的管理？前些年，一些地方和學校進行公辦學校的改制，按民辦學校的機制運營，解決了收費的依據，提高了收費標準，但是擇校者仍然趨之若鶩。一種觀點認為，優(yōu)質教育資源既然已經作為擁擠的公共產品，也應該采取進一步提高收費的辦法來調節(jié)優(yōu)質教育資源的供求。這也是現在一些地方和學校高收費在經濟學上的重要依據。但是，作為公共服務的提供者，我們要從義務教育的公共服務的內涵和基本原則來進一步認識這個問題，充分發(fā)揮義務教育的公共服務的正外部性，防止因我們的教育公共管理的失誤，增加它的負外部性。

二、義務教育公共管理的內涵。

一是要有效地、合法地籌措教育的公共資源。政府可以通過稅收、收費，通過鼓勵社會對教育捐贈來實現。需要注意的是，在籌措教育公共資源過程中，政府籌措要遵循合法性，要保障人民的權益。

二是制定和實施公共政策，保障公共管理的規(guī)范化運行。義務教育有很大的正外部性。從教育的回報角度看，低收入國家，接受初等教育的社會回報率是23.4%，個人回報率是35.2%;接受中等教育的社會回報率是15.2%，個人回報率是19.3%;接受高等教育的社會回報率是10.6%，個人回報率是23.5%。中等收入國家，接受初等教育的社會回報率是18.2%，個人回報率是29.9%;接受中等教育的社會回報率是13.4%，個人回報率是18.7%;接受高等教育的社會回報率是11.4%，個人回報率是18.9%。從中我們可以看到，無論是公民個人，還是國家，都可以從義務教育的發(fā)展中獲得最大的利益。

據此，我認為，我們在制定教育的公共政策的時候，在提供教育公共服務的時候，對義務教育，因為社會回報率相對比較高，社會就要多承擔責任;對高等教育，因為個人回報率比較高，個人就應該更多地承擔一些責任。

婦女受教育水平的提高產生的正外部性是最高的，接受過教育的婦女對孩子會產生良好的潛移默化的影響作用，所以，我們要更多地關心女童教育。

三是進行公共關系的協(xié)調和處理。過去，在計劃經濟體制背景下，我們的公共管理是在封閉的體制中進行的，涉及的公共關系很少：現在，在新的市場經濟背景下，公共關系的協(xié)調，如與部門之間、與媒體之間、與民眾之間、與家長之間的公共關系的協(xié)調，就顯得十分重要，我們就要多考慮怎么能夠把各方面的力量凝聚起來，共同促進教育事業(yè)的發(fā)展。

四是有效地和公平地提供公共服務。公共管理要求對政府提供的公共服務進行有效和公平的管理。因為公共服務是面向大眾的，所以公共服務必須是公平的，而不是面向一部分人、非公平的。

五是追求公共利益的最大化。追求公共利益的最大化是公共管理的根本目的，這是由公共服務的外部性決定的，我們追求的不是小團體的利益，也不是某一局部的利益，而是全局的利益，是要能夠充分地滿足人民群眾接受教育的需求，要把追求公共利益的最大化作為政府部門實施公共管理的根本要求。

公共產品的外部性是可以內部化的，它產生的正外部性也好，負外部性也好，都是可以內部化的。當一個商品或一個服務，它的交易成本為零時，政府就可以通過設定資源的使用權力，使這個外部性內部化。這就是說政府在提供公共服務或進行公共服務管理的時候有著很大的權限，而這種權限可能會導致兩個方面的后果：

一方面，合理的內部化，它會對社會產生積極的作用。譬如，針對生產某種化學產品的企業(yè)的負外部性，可以通過對這個企業(yè)進行征稅的方式，使得外部的這種負效應能夠由企業(yè)來負擔，計入到企業(yè)的經營成本里，就把它內部化了。通過提高征稅，企業(yè)的成本就會上升，成本上升就限制了產品的產量。政府可以把征來的稅收，對受害的第三方進行補償，如拿來進行環(huán)境的治理，這就是合理的內部化。

另一方面，如果我們政府設定資源提供公共服務或者進行公共管理不當的話，就有可能把正的外部性內部化為負的外部性。譬如，我們的義務教育，有著很強的正外部性，目的是為提高人口素質作貢獻，如果我們向學生、向家長亂收費，實際，上就把它外部性的積極作用內部化了，變質了，內化成為一個小單位、小集體、小集團的利益，而損害的是公眾的利益。所以，在內部化的過程里面，我們要運用合理的內部化過程來抑制不合理的內部化的過程。

三、義務教育公共管理的原則。

第一，既要講求效率，更要堅持公平的原則。

教育的公平實際上是社會公平的基礎。沒有教育的公平，那么，整個社會的公平從根本上就要失衡。經濟上可以效率優(yōu)先，可以讓一部分人先發(fā)展起來，先富起來。但是，在這一過程中，教育要起到一種使每個人都得到充分發(fā)展的機會。越是在市場經濟的情況下，我們越是要堅持教育的公平原則，因為這是教育作為一種公共服務的本質決定的。所以，必須把堅持教育的公平性作為我們進行教育公共管理的最基本原則。教育，要成為市場經濟條件下社會公平的一塊凈土。

我們講公平就是堅持教育的公平優(yōu)先，但決不是不講效率。按照國家的規(guī)定和合理的機制，應該收的，我們認為還是可以收。譬如說，2001年我們就出臺了高中的“三限”：限分數、限錢數、限人數。這是國家允許的，我們可以按照這樣一個機制去運作。希望我們的校長在教育公平問題上成為一個理想主義者，把教育公平這樣一個崇高的辦學理念能夠融會到辦學與管理過程之中。

第二，既要鼓勵民辦機構參與教育公共服務的提供，更要堅持政府提供為主的原則。

我們要堅定不移地堅持政府提供為主的原則，同時，要鼓勵民間主體參與公共服務的提供。允許私營機構介入后，可以引入競爭機制，形成一種公營機構和民營機構共同競爭的狀態(tài)。我想，不只是要允許民間機構進來參與教育服務的提供，更要為他們提供一個與公立學校一樣平等競爭、共同發(fā)展的環(huán)境。

現在有一種傾向，有的地方政府想通過辦學體制改革，來推卸政府的責任，這是不對的。公共服務本身首先就是政府的責任。前一段時間我專門考察研究了美國私營機構、民間組織參與公共服務提供的情況。美國的私營化、民營化，就是把教育、衛(wèi)生、市政、交通、煤氣、熱力、自來水等一些公共服務，交給民間組織來辦，實際上就是鼓勵原來由政府提供的公共服務允許由民間主體、非政府組織NGO）或社會力量來提供公共服務。這期間，政府的責任并沒有推卸。在美國推進私營化最積極的印第安納州某市，私營機構承擔的公共服務，最終也只有30%左右，大部分公共服務也還是由公營機構來承擔。

第三，既要考慮參與教育公共服務提供者的利益，更要堅持教育的非營利性原則。

義務教育作為公共服務，它已經不是純公共產品，它既可以由公立學校來提供，也可以由接受政府資助的私立學校來提供，但是無論由哪一類學校提供都應當堅持不以營利為目的的原則。

在市場經濟背景下，尤其是在教育資源短缺的情況下，國內的企業(yè)家開始關注教育，有參與教育公共服務的積極性，我認為是值得肯定、鼓勵、提倡的。但是，在辦學思想上，在全社會的價值取向上，應該有正確的導向。我們既要考慮參與教育公共服務提供者的利益，更要堅持教育的非營利性原則。這與整個社會發(fā)展的價值取向是聯(lián)在一起的。義務教育的公共服務，追求的應該是公共利益的最大化，而不是個人利益的最大化。不以營利為目的，不等于不能從事營利的活動。美國哈佛大學，完全是一個私營機構，它的籌資能力非常強，它有基金，可以去投資，炒股票、買國債，賺了很多錢，但是它把所有賺來的錢都用在哈佛大學的發(fā)展上了。但你把哈佛大學變成一個賺錢的機構，哈佛大學也就完了。

如果我們暫時撇開它的營利與非營利的問題，把它看成是一個準公共產品，看成既對個人有回報，也對社會有回報的話，對解決這個問題可能會好一些?？偟恼f來，教育作為公共服務是不應以營利為目的，但這并不意味教育不可以營利。我們首先要確立教育是一種公共服務的觀念，所以，它不應該以營利為目的。但是，為了鼓勵教育服務提供者參與進來，促進教育的發(fā)展，就要充分考慮辦學者的利益。國務院關于《基礎教育改革與發(fā)展的決定》里面就用了獎勵的機制。對辦學有貢獻，學校有盈余的，在留足各種開支以后，可以拿出一定比例來獎勵辦學者，同樣達到了讓辦學者得到一定回報的目的，又遵循了不以營利為目的這樣一個原則。作為一種公共服務，堅持義務教育的公共性、非營利性是不能動搖的。政府舉辦學校和接受政府資助的民辦學校，應當遵循教育不以營利為目的的原則。在堅持不以營利為目的的前提下，有關允許私立學校舉辦者取得一定的比例的合理回報，是可以積極的態(tài)度來對待的。

四、建立義務教育公共服務的決策機制。

在資源短缺的情況下，教育公共管理政策怎么制定更科學？基礎教育是社會各界都十分關注的公共服務事業(yè)，義務教育的公共政策的制定，更需要用公共決策的民主方式來進行。

我認為，公共服務的提供與管理要通過民主協(xié)商、民主決策的程序和方式來解決，要通過建立公共服務的決策機制來保證公共服務的公共性。將來甚至可以考慮通過人大議事程序來進行決策，一旦人大決定了，體現的是絕大多數人的意志，避免少數人說了算。為什么要通過民主協(xié)商、民主決策的程序和方式來解決呢？因為在資源短缺的情況下，民主決策的程序和方式是我們協(xié)調各種矛盾的一個基本的機制。在民主決策的機制里，決策的過程就是形成共識的過程，作為公共服務，如果教育的公共決策過程，采取的是一種民主決策的機制來尋求民主決策的結果的話，那么，盡管還有人有什么不同的看法，我們都尊重這樣一個民主決策的結果。

黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業(yè)，維護和實現人民群眾的根本利益。要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策的科學化、民主化。各級決策機構都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。

五、樹立義務教育公共服務的觀念。

在全面建設小康社會的過程中，人民群眾對政府提供公共服務的質量、效率和公平的要求會更加關注，不斷增長的民間教育資源和教育資源市場配置產生的壓力對政府公共管理的能力和水平會不斷提出新的挑戰(zhàn)。作為公共服務的提供者與管理者，我們的中小學校長和教師一定要樹立起公共服務的觀念：教育主管部門一定要承擔起公共管理的責任：各級政府則要逐步建立起保證教育公共服務提供的公共財政體系，更好地向人民群眾提供義務教育的公共服務。

我們一定要以十六大精神為指導，緊緊抓住新世紀頭20年這一重要戰(zhàn)略機遇期，加快義務教育改革與發(fā)展，為全面建設小康社會、實現第三步戰(zhàn)略目標和中華民族的偉大復興提供有力的人才支持和智力貢獻。