農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和稅費(fèi)改革

黨和政府始終十分重視減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題已基本得到妥善解決，但在個(gè)別貧困地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題仍相當(dāng)嚴(yán)重，這既挫傷了農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的能力和積極性，又影響了黨群關(guān)系。中國幾千年的歷史發(fā)展證明：農(nóng)民負(fù)擔(dān)關(guān)系著國家興亡。所以社會(huì)各界必須高度認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，切實(shí)把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)落到實(shí)處。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)基本情況

農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是農(nóng)民向社會(huì)提供的剩余產(chǎn)品與勞務(wù)的總和，體現(xiàn)著國家、集體與農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系。具體有稅收負(fù)擔(dān)、合同內(nèi)費(fèi)用負(fù)擔(dān)、合同外費(fèi)用負(fù)擔(dān)、勞務(wù)負(fù)擔(dān)、隱性負(fù)擔(dān)。所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)通常指：政府及其部門向農(nóng)民征收的一切稅費(fèi)，包括稅收、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工以及集資、攤派、罰款等。有合理和不合理之分。合理負(fù)擔(dān)是國務(wù)院《農(nóng)村承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，即指農(nóng)民履行所承擔(dān)的義務(wù)需要繳納的各項(xiàng)稅費(fèi)。而不合理負(fù)擔(dān)則是指超出履行義務(wù)范圍的稅金、提留外向農(nóng)民的各類行政性收費(fèi)、集資和攤派等。它包括稅收負(fù)擔(dān)、價(jià)格負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)等多方面即隱性負(fù)擔(dān)，隨機(jī)性強(qiáng)、負(fù)擔(dān)率高，是當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重心所在。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀分析。改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，與此同時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻屢減不輕，變化無常：

農(nóng)村合理負(fù)擔(dān)呈下降趨勢。體現(xiàn)在：1990年～1994年全國農(nóng)民人均純收入年均增長是15.5％。負(fù)擔(dān)年均增長為15.4％，兩者基本上是同步增長；1995年～1998年間，農(nóng)民人均純收入年均增長為11.1％(未扣除價(jià)格因素)，負(fù)擔(dān)年均增長是6.4％，低于收入呈下降趨勢。1998年農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)回落，比上年減少了1.2％。

農(nóng)村稅收負(fù)擔(dān)日趨加大。農(nóng)村稅收負(fù)擔(dān)是流轉(zhuǎn)稅和直接稅的總和。在流轉(zhuǎn)稅完全轉(zhuǎn)嫁的情況下，1994年～1998年期間，農(nóng)村稅收負(fù)擔(dān)由1606.40億元增長到2864.21億元，農(nóng)村稅收負(fù)擔(dān)占全國稅收總數(shù)的30.67％，占農(nóng)村GDP比重10.84％；在流轉(zhuǎn)稅不轉(zhuǎn)嫁情況下，農(nóng)村稅收負(fù)擔(dān)從690.49億增長到1202.27億元，占全國總稅額的13.96％，農(nóng)村GDP比重4.94％。

農(nóng)村隱性負(fù)擔(dān)居高不下。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，雖然農(nóng)民的合理負(fù)擔(dān)基本得到了有效控制，但是所承受的不合理負(fù)擔(dān)則越來越沉重。主要表現(xiàn)在：1以各種形式變相提高規(guī)定限額，如一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)不按《條例》和《實(shí)施辦法》的規(guī)定提取比例，有的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為多收取鄉(xiāng)村提留款，虛報(bào)上年增收水平，人為提高人均收入指標(biāo)；2亂收費(fèi)，亂罰款，亂攤派有禁不止，比如一些地方農(nóng)村自訂“土政策”，“罰”字開路，以罰代法，以罰代政策，以罰代替工的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)表明，1991年能夠統(tǒng)計(jì)到的農(nóng)民支出的行政性事業(yè)費(fèi)高達(dá)17.7億元，各種罰款23.1億元，集資攤派41億元，其他社會(huì)負(fù)擔(dān)38.1億元。上述各項(xiàng)合計(jì)，人均13.8元，占上年人均純收入的2.5％。

區(qū)域的差別。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在3個(gè)不同層次的地帶，即東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)以及介于兩者之間的中部經(jīng)濟(jì)一般發(fā)達(dá)地區(qū)，相應(yīng)的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也不一樣。1995年東部農(nóng)民負(fù)擔(dān)率是6.3％，中部6.4％，而西部貧困地區(qū)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)率為6.7％，大大超過了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

糧食收購政策出臺(tái)遲緩，多渠道收購難確保農(nóng)民收益。我國每年的糧食收購保護(hù)價(jià)格政策都是在糧食收購期結(jié)束后才出臺(tái)，國有糧食購銷企業(yè)只能參照當(dāng)年市場價(jià)格先行收購，暫時(shí)支付部分款，等到國家保護(hù)價(jià)出臺(tái)后再通過二次結(jié)算補(bǔ)差價(jià)。由于糧食收購存在主渠道可以實(shí)行二次補(bǔ)差，而多渠道無法補(bǔ)差問題，給農(nóng)民造成損失。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的原因

“二元經(jīng)濟(jì)”引起農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。我國有80％的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，我國一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別是30％、40％和30％。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大大提高，同時(shí)人民的消費(fèi)方式發(fā)生改變，由注重溫飽型的物質(zhì)消費(fèi)向注重小康型的領(lǐng)域過度，由于二元經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系不能滿足這一要求，農(nóng)產(chǎn)品全面性的供過于求，結(jié)構(gòu)性失衡加大。

我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。我國國土遼闊，地理環(huán)境復(fù)雜，在我國東部地區(qū)由于自然生物資源條件比較優(yōu)越，是各種農(nóng)副產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，加上教育、科學(xué)事業(yè)發(fā)達(dá)，水陸交通方便，從而成了我國工業(yè)、商業(yè)、金融業(yè)和技術(shù)信息的匯集地帶，人民的收入比較高。而西部遠(yuǎn)離海岸線、地勢險(xiǎn)峻、交通不便、干旱缺水無論是發(fā)展農(nóng)業(yè)還是發(fā)展工業(yè)其成本都要高于東部，因此人民收入很低。

農(nóng)民的文化不高。根據(jù)1998年全國農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村從業(yè)人員中文盲半文盲占14.1％，小學(xué)占42.15％，初中占38.04％，高中占5.07％，中專占0.57％，大專及其以上只占0.16％。鑒于此種知識(shí)水平不能很好地掌握科學(xué)種田的方法，也就無法達(dá)到增加收入的目的。

農(nóng)村賦稅政策不合理計(jì)征加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一是計(jì)征價(jià)格倒掛，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅率按1.10元/公斤征收，而近兩年糧食最高價(jià)不超過1.00元/公斤，征稅標(biāo)準(zhǔn)高于實(shí)際價(jià)格；二是重復(fù)征收，原來旱田改種植柑橘，水田改為魚池的不僅要征收原有的農(nóng)業(yè)稅，還要按改后的實(shí)際生產(chǎn)收入征收待產(chǎn)稅。職能界定不清，“缺位”、“越位”現(xiàn)象嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)臃腫財(cái)政供養(yǎng)人口龐大。

減輕負(fù)擔(dān)的有效途徑之一：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

2000年年初召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議，進(jìn)一步明確提出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的中心任務(wù)是實(shí)行戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

堅(jiān)持以市場為向?qū)В淖儌鹘y(tǒng)種植業(yè)結(jié)構(gòu)。我國傳統(tǒng)的種植業(yè)主要集中在土地資源密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上，由于受到價(jià)格、成本、質(zhì)量等因素的影響，競爭力不強(qiáng)。因此一些糧食作物應(yīng)該在確保國家糧食最底安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下立足市場多樣化需求，生產(chǎn)市場看好的產(chǎn)品，扶持優(yōu)質(zhì)糧食品種的生產(chǎn)。同時(shí)改變只求產(chǎn)量不求質(zhì)量的片面觀點(diǎn)，發(fā)展一些具有地區(qū)特色和民族風(fēng)格的土特產(chǎn)品。

大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！翱茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，關(guān)鍵是抓好科學(xué)技術(shù)的推廣和農(nóng)民科學(xué)知識(shí)的教育。利用自身優(yōu)勢以市場需求為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行產(chǎn)供銷一條龍、農(nóng)工貿(mào)一體化的經(jīng)營形式，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)健康發(fā)展，農(nóng)村供電、水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科技研究的投入，控制各種污染，支持有機(jī)肥、有機(jī)農(nóng)藥和優(yōu)良種苗的研究，走綠色農(nóng)業(yè)道路。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工同時(shí)國家應(yīng)采取措施促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，增加勞動(dòng)就業(yè)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

充分利用世貿(mào)組織規(guī)則中的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施和國家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，糾正“重工輕農(nóng)”思想，中央財(cái)政應(yīng)確定一個(gè)科學(xué)的補(bǔ)貼金額；完善糧食的購銷政策，穩(wěn)定糧食收購價(jià)格，鼓勵(lì)農(nóng)民從事林、牧、副、漁產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。確保將農(nóng)民糧食收益落到實(shí)處。

積極轉(zhuǎn)變政府職能，增加投入。農(nóng)業(yè)發(fā)展要求政府必須按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律來打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)管理和“市場失靈”，為農(nóng)民提供信息服務(wù)。財(cái)政部門作為政府的重要職能部門，要切實(shí)保證增加財(cái)政支農(nóng)資金投入，在嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，逐步調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)和投入方式，通過配套、貼息、補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)社會(huì)各方面的資金投入到農(nóng)業(yè)上來，使有效的資金發(fā)揮最大的效益。搞好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃保證農(nóng)產(chǎn)品的供給和需求的基本平衡。

合理調(diào)整區(qū)域布置優(yōu)化資源配置。我國東、中、西部種植差異明顯，同一產(chǎn)業(yè)在不同地區(qū)表現(xiàn)不一，各地要根據(jù)自身優(yōu)勢對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)區(qū)域之間的互補(bǔ)與合作，實(shí)現(xiàn)“西氣東送”、“南水北調(diào)”，大力發(fā)展在國際市場有競爭力的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。

減輕負(fù)擔(dān)的有效途徑二：農(nóng)村稅費(fèi)改革

農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營后，黨中央、國務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定而推行的又一重大改革。

以二輪承包土地面積為依據(jù)，以1998年前5年農(nóng)作物實(shí)際平均產(chǎn)量為依據(jù)同時(shí)要綜合考慮糧食保護(hù)價(jià)和市場價(jià)的因素來合理確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積、常年產(chǎn)量和計(jì)稅價(jià)格。對(duì)于承包土地達(dá)到一定規(guī)模的種糧大戶，要制定必要的優(yōu)惠政策，適當(dāng)減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，對(duì)不承包土地的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際收取一定的資金用于發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)。

以鄉(xiāng)為單位，以當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅總額和上3個(gè)年度統(tǒng)籌提留款年度平均額為基數(shù)，計(jì)算出統(tǒng)籌提留款與農(nóng)業(yè)稅的相關(guān)比例，按比例附加于農(nóng)業(yè)稅上，在收繳農(nóng)業(yè)稅時(shí)一并收繳。農(nóng)業(yè)稅附加部分全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于支付“三提五統(tǒng)”開支。鄉(xiāng)村兩級(jí)根據(jù)所得款項(xiàng)作出使用預(yù)算，量入為出地安排開支和興辦公益福利事業(yè)。

取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，地方在實(shí)施過程中可以一步到位也可以分步取消，同時(shí)要明確有一個(gè)不超過3年的過度期限。對(duì)于大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，所需要資金應(yīng)在國家和省級(jí)基本建設(shè)投資計(jì)劃中予以重點(diǎn)保證，對(duì)于小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)從地方基本建設(shè)計(jì)劃中安排資金。對(duì)于中央部門和地方各級(jí)政府安排的公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利設(shè)施等基本建設(shè)投資應(yīng)按照“誰建設(shè)，誰拿錢”和量力而行的原則；村內(nèi)集體公益事業(yè)用工嚴(yán)格實(shí)行“一事一議”和上限控制的原則，不得強(qiáng)行以資代勞；除此之外，動(dòng)用農(nóng)村勞動(dòng)力應(yīng)當(dāng)實(shí)行自愿有償?shù)脑瓌t。

深化政府行政管理體制改革，減輕農(nóng)民子女受教育負(fù)擔(dān)。轉(zhuǎn)變政府職能，精簡辦事機(jī)構(gòu)實(shí)行縣鄉(xiāng)政權(quán)合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人口。改輸血型財(cái)政為造血型財(cái)政，拓寬稅基培養(yǎng)主體稅種，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善轉(zhuǎn)移支付制度。從長遠(yuǎn)來看，政府應(yīng)保證真正意義上的義務(wù)教育得到普遍實(shí)施，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校收費(fèi)進(jìn)行專項(xiàng)治理，現(xiàn)實(shí)中政府要加大對(duì)基礎(chǔ)教育的投入。按照國務(wù)院(2000)5號(hào)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，初步調(diào)查稅費(fèi)改革后農(nóng)民人均減負(fù)率：安徽為36％、河北39％、河南38％、山東36％。稅費(fèi)改革作為國家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重大改革舉措提出，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅收秩序起到了一定作用。

總之，稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，作為農(nóng)民減負(fù)和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效途徑應(yīng)該協(xié)調(diào)并進(jìn)。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)方針政策，解決“三農(nóng)問題”以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。