財(cái)政政策在西部大開發(fā)中的運(yùn)用

楊真祝

實(shí)施西部大開發(fā)，是黨中央面向新世紀(jì)，旨在全面推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)所作出的重大決策。西部大開發(fā)是一個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化全面發(fā)展的持久性的系統(tǒng)工程，適時(shí)適度地運(yùn)用財(cái)政政策，對(duì)于優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，順利實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略將具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)意義。

一、財(cái)政政策在西部大開發(fā)中的作用

財(cái)政政策是政府根據(jù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析、判斷和把握，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而制定的指導(dǎo)財(cái)政工作的基本方針、準(zhǔn)則和措施。通常財(cái)政政策是通過稅收、預(yù)算、公共支出、轉(zhuǎn)移支付等手段，適時(shí)運(yùn)用不同的政策工具實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)和職能。黨中央實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，就是要加快西部地區(qū)的發(fā)展，逐步縮小東西部地區(qū)的發(fā)展差距，全面推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。財(cái)政政策在西部大開發(fā)中的作用，主要是圍繞國(guó)家西部大開發(fā)的總體戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)在：

（一）有利于加強(qiáng)和改善國(guó)家宏觀調(diào)控功能，為促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有效運(yùn)行創(chuàng)造必要條件。在逐步完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)施西部的大開發(fā)，我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，需要遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，更離不開國(guó)家強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。而財(cái)政政策恰恰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家賴以進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策主柱。適當(dāng)運(yùn)用好財(cái)政政策，有利于保證整個(gè)西部開發(fā)過程中經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和正常運(yùn)行。

（二）為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定，提供必要的財(cái)力保證作用。恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用好財(cái)政政策，可以保持財(cái)政收支增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)；通過諸多財(cái)政政策手段的運(yùn)用，通過財(cái)稅改革，通過改善財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的良性調(diào)整，可以促進(jìn)公平與效率的實(shí)現(xiàn)，可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于保持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)、社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定與進(jìn)步。

（三）對(duì)各種市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)作用。一是配合國(guó)家和西部地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體政策和各部門各行業(yè)政策，提出明確的調(diào)節(jié)目標(biāo)；二是通過利益機(jī)制的杠桿功能，引導(dǎo)社會(huì)各種資源的合理和優(yōu)化配置。

（四）對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)和制衡作用。通過運(yùn)用各種財(cái)政政策工具，如支出政策、稅收政策、預(yù)算政策、補(bǔ)助政策，從全方位、多角度，動(dòng)態(tài)地、適度地協(xié)調(diào)各種市場(chǎng)主體和社會(huì)群體的物質(zhì)利益，對(duì)人們的經(jīng)濟(jì)行為和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行制約和促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)各種利益主體之間的相互配合、相互補(bǔ)充的優(yōu)化配置，以發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。

二、財(cái)政政策運(yùn)用應(yīng)協(xié)調(diào)的幾個(gè)關(guān)系

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)開放的社會(huì)，在開放社會(huì)中實(shí)施西部大開發(fā)應(yīng)當(dāng)十分注重環(huán)境尤其是關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。同樣，要想財(cái)政政策在西部開發(fā)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還必須協(xié)調(diào)好下列與之相關(guān)聯(lián)的幾個(gè)問題。

（一）與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。財(cái)政政策是政府目標(biāo)的具體表現(xiàn)，充分發(fā)揮財(cái)政政策在西部開發(fā)中的作用，政府職能的定位至關(guān)重要。由于各種原因，長(zhǎng)期以來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和保障能力脆弱，社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展落后，需要與可能的矛盾性十分突出。在這種背景下實(shí)施西部大開發(fā)，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能。政府的根本任務(wù)，就是滿足通過市場(chǎng)機(jī)制滿足不了或滿足不好的社會(huì)公共需要。財(cái)政政策是政府職能的直接體現(xiàn)，是政府工作目標(biāo)的實(shí)施工具，必須及時(shí)適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，及時(shí)調(diào)整、完善和運(yùn)用好各種政策。同時(shí)，還可以通過財(cái)政政策的適當(dāng)運(yùn)用，促使政府職能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求及時(shí)轉(zhuǎn)變。

（二）與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策是政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)中、長(zhǎng)期發(fā)展需要而制定的政策，明確規(guī)定了哪些產(chǎn)業(yè)應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展和處于重要地位。財(cái)政政策則是屬于為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)而制定的配套性的宏觀和微觀的傾斜性政策，其傾斜對(duì)象、幅度、作用期限，均與產(chǎn)業(yè)政策保持一致。從中央支持西部開發(fā)的情況看，主要是增加農(nóng)業(yè)、能源、交通、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入。作為財(cái)政政策，就要為這些產(chǎn)業(yè)提供配套性的傾斜政策。產(chǎn)業(yè)政策是目的，財(cái)政政策是達(dá)到這一目的的重要手段。

（三）與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。西部開發(fā)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的環(huán)境中進(jìn)行，有別于東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的初期，因此，為西部開發(fā)所制定的財(cái)政政策，必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律。一是財(cái)政政策的制定要兼顧公平與效率，既要最大限度地講求效率，又不能犧牲公平盲目追求效率；二是依法治稅、依法理財(cái)，在完善各種稅收政策的基礎(chǔ)上，實(shí)行稅收優(yōu)惠與統(tǒng)一稅法并重；三是著力推進(jìn)財(cái)政改革，逐步構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架。

三、因地制宜地實(shí)施具體的財(cái)政政策

（一）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)的財(cái)政政策

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是經(jīng)常需要協(xié)調(diào)的兩個(gè)財(cái)政政策目標(biāo)。西部開發(fā)，既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又要力爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。根據(jù)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，西部開發(fā)在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)方面的財(cái)政政策應(yīng)重點(diǎn)作如下選擇。

1.增加基礎(chǔ)設(shè)施投入?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)的前提。實(shí)行“公共財(cái)政”后，一方面中央財(cái)政要增加對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，另一方面地方財(cái)政要通過財(cái)政貼息等手段，引導(dǎo)和鼓勵(lì)全社會(huì)資金參與建設(shè)，同時(shí)給予西部地區(qū)發(fā)行一定規(guī)模的地方債券，以增加地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

2.繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，一是增加對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入；二是增加促使農(nóng)業(yè)逐步向集約化、規(guī)?；D(zhuǎn)變的投入；三是扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的投入。

3.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的盡快提升。一是在繼續(xù)深化科學(xué)技術(shù)管理體制改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，努力增加高科技的研究經(jīng)費(fèi)；二是通過建立“技術(shù)創(chuàng)新基金”、“高科技風(fēng)險(xiǎn)投資基金”，支持產(chǎn)研學(xué)結(jié)合，鼓勵(lì)用現(xiàn)代技術(shù)、高新技術(shù)嫁接、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)企業(yè)的技術(shù)研究開發(fā)與創(chuàng)新；三是建立和完善“中小企業(yè)貸款擔(dān)?；稹?，通過財(cái)政的貼息等手段，支持中小企業(yè)盡快從接受我國(guó)東部乃至國(guó)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中提升產(chǎn)業(yè)。

4.稅收優(yōu)惠政策。在西部開發(fā)初始階段，通過財(cái)政貼息等手段，對(duì)既有市場(chǎng)潛在需求、又有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的資源開發(fā)，對(duì)東部地區(qū)在交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施方面的直接投資，對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的外商獨(dú)資、合資合作等實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠政策。

5.鼓勵(lì)盡快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。通過財(cái)政資金的引導(dǎo)，鼓勵(lì)全社會(huì)資金參與西部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，逐步使信息業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、金融業(yè)、旅游業(yè)成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增長(zhǎng)的“亮點(diǎn)”。

6.實(shí)行可持續(xù)發(fā)展的政策。通過增加財(cái)政支出、貼息、補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付等手段和稅收杠桿機(jī)制，大力支持退耕還林、生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與資源的綜合利用、大江大河治理等生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）深化財(cái)政改革，增加財(cái)政積累的財(cái)政政策

雄厚的財(cái)政實(shí)力是一個(gè)國(guó)家強(qiáng)大、穩(wěn)定、安全的重要體現(xiàn)和有力保證。西部開發(fā)是在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資金短缺、人才缺乏、各方面條件都很差的情況下實(shí)施的偉大工程，深化財(cái)政改革，增加財(cái)政積累，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力是一個(gè)重要而又非常現(xiàn)實(shí)的舉措。

1.完善現(xiàn)行稅制與強(qiáng)化稅收征管并重。在公平稅賦的基礎(chǔ)上，做到依法治稅，應(yīng)收盡收，努力增加稅收收入。西部地區(qū)首先要提高財(cái)政收入占GDP的比重，力爭(zhēng)每年提高0.5～1個(gè)百分點(diǎn)。

2.加快費(fèi)改稅步伐。有步驟地推進(jìn)交通車輛、農(nóng)村以及社會(huì)保障等方面的稅費(fèi)改革，將分散在各方面的政府財(cái)政性資金，通過稅收方式盡快納入預(yù)算。

3.適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制。一是中央實(shí)行西部地區(qū)、民族地區(qū)單獨(dú)的財(cái)政體制，對(duì)西部省市和民族自治區(qū)在稅收優(yōu)惠、稅收返還基數(shù)核定、稅收增量返還系數(shù)確定等給予優(yōu)惠，按照《民族區(qū)域自治法》的精神落實(shí)核撥民族地區(qū)民族機(jī)動(dòng)費(fèi)，恢復(fù)對(duì)民族自治地區(qū)固定補(bǔ)助的遞增照顧。二是西部各省區(qū)也要相應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制，把更多的財(cái)力留給困難重重的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府。

4.給予西部地區(qū)政府一定的稅收立法權(quán)。在當(dāng)今世界上，隨著城市化的發(fā)展和地方政府承擔(dān)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的逐步增多，財(cái)政支出急劇增加。因此，賦予地方政府一定的地方稅收立法權(quán)，就成了絕大多數(shù)國(guó)家的一種通例。在中國(guó)，特別是西部地區(qū)，這種必要性就更加明顯。

5.深化財(cái)政支出改革。要按照公共財(cái)政的基本原理，逐步界清財(cái)政的供應(yīng)范圍，凡屬政府職能的事權(quán)，財(cái)政應(yīng)盡力予以保證；凡屬市場(chǎng)主體的事權(quán)，財(cái)政要堅(jiān)決退出。要推行和深化部門預(yù)算改革，提高財(cái)政支出的科學(xué)性、透明度。要不斷研究、摸索經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際通行做法和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建立和完善以國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，收入繳納和支出撥付程序規(guī)范化的現(xiàn)代國(guó)庫管理制度。既要嚴(yán)格按照“公共財(cái)政”的原則安排和使用財(cái)政資金，又要根據(jù)西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊情況，不失時(shí)機(jī)地支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。要切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用。

（三）調(diào)節(jié)地區(qū)間平衡的財(cái)政政策

西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)，不僅是地理概念上的差別，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，人才資源，科技水平，文化、廣播、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)水平，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，人均工資水平等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海地區(qū)。西部有些縣市，特別是少數(shù)民族自治地方財(cái)政目前尚不能有效地保吃飯和保黨政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這對(duì)于保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、促進(jìn)改革開放、加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展等都造成了很大的影響。因此，實(shí)施調(diào)節(jié)地區(qū)間平衡的財(cái)政政策迫在眉睫。

1.加大轉(zhuǎn)移支付力度。一是以法律的形式規(guī)定全國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額和增長(zhǎng)的比例。即按照每年全國(guó)上劃中央“兩稅”增量的一定比例確定全國(guó)每年轉(zhuǎn)移支付總額，并按照一定比例增長(zhǎng)。二是實(shí)施西部地區(qū)和民族地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。三是中央財(cái)政的其他專項(xiàng)補(bǔ)助也要向西部地區(qū)傾斜。

2.中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立“西部地區(qū)基礎(chǔ)教育專項(xiàng)基金”，用于支持和幫助西部地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育事業(yè)。

3.繼續(xù)完善財(cái)政扶貧政策。通過財(cái)政撥款、貼息和稅收優(yōu)惠等，加大對(duì)扶貧的投入。

4.有計(jì)劃、分步驟地提高西部地區(qū)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位干部職工工資和福利待遇，所需資金全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，這樣既可以使西部地區(qū)干部群眾安心工作，也可以吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的人才流入西部地區(qū)，有利于西部邊疆地區(qū)的建設(shè)、穩(wěn)定和發(fā)展。

5.在分稅制改革完成后，特別是在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚不夠規(guī)范的情況下，國(guó)債政策應(yīng)考慮有選擇、有重點(diǎn)、有條件地允許西部地區(qū)省級(jí)政府，發(fā)行一定數(shù)額的地方債券，以利增強(qiáng)其籌資和公共保障能力。

（四）推進(jìn)和完善社會(huì)保障建設(shè)的財(cái)政政策

社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。西部地區(qū)生產(chǎn)力水平低下和資金缺乏的現(xiàn)狀，客觀上要求統(tǒng)籌合理使用有限資源，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中勞動(dòng)力開發(fā)、配置和保障的規(guī)律，建立全新的社會(huì)保障體系，以增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，有效地解決現(xiàn)代化社會(huì)必然面臨的重大社會(huì)保障問題，同時(shí)，合理地調(diào)節(jié)和保證社會(huì)收入的公平，保證改革開放的順利進(jìn)行?！吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，要逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理和服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。這一決定，為財(cái)政政策的制訂指明了方向。

1.支持建立統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)保障制度體系。逐步將目前的“三條線保障”轉(zhuǎn)化為失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障“兩條線保障”。對(duì)職工養(yǎng)老基金實(shí)行金額繳撥和社會(huì)化發(fā)放。

2.建立穩(wěn)定、可靠、多渠道的社會(huì)保障籌資體系。要在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，采取多種形式，規(guī)范社會(huì)保障資金籌借方式，健全社會(huì)保障基金籌資主渠道。

3.建立健全事權(quán)清晰、責(zé)任明確的社會(huì)保障管理體系。在社會(huì)保障體系的建設(shè)中，地方政府的職責(zé)主要是組織實(shí)施社會(huì)保障制度和政策，足額籌措社保資金，強(qiáng)化社保支出的監(jiān)督和管理，在地方財(cái)政預(yù)算中安排社會(huì)保障基金補(bǔ)助和城市居民最低生活保障資金。

4.加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)保障基金管理，充分發(fā)揮社會(huì)保障基金的使用效益。

5.積極創(chuàng)造條件，盡快開征社會(huì)保障稅，使社會(huì)保障基金的征收管理，納入規(guī)范化、法制化軌道。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）