誰為農(nóng)村義務(wù)教育“買單”

張守祥（安徽）

維護基層穩(wěn)定，稅費改革出臺

2000年3月，中央決定開展農(nóng)村稅費改革，首先以安徽全省和其他9個省區(qū)的若干縣（市）作為試點。農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容可概括為"三個取消、兩個調(diào)整、一項改革"。三個取消是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。兩個調(diào)整是：調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。一項改革是改革村提留征收使用辦法，將村里原先的公益金和管理費改為以農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的方式統(tǒng)一收取。朱 基總理說，稅費改革就是要把現(xiàn)在收取的300億元的農(nóng)業(yè)稅提高到500億元，也就是從5%提高到8.4%；把其它的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和亂收費一律減掉。

農(nóng)村稅費改革被認(rèn)為中國農(nóng)村繼土地改革、實行家庭承包經(jīng)營之后的又一重大改革，事關(guān)發(fā)展和穩(wěn)定大局。農(nóng)村稅費改革在很多試點取得了初步成效，以安徽省為例，1998年安徽省各種農(nóng)村稅收為33.6999億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費17.5005億元，村提留17.0866億元，社會負(fù)擔(dān)5.3178億元，收資代勞4.0111億元，國家、集體的總收入為77.6159億元，這是統(tǒng)計表上的數(shù)字。在這個數(shù)字之外，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，"三亂"（亂集資、亂收費、亂攤派）收費總額約40多億元。2000年稅費改革后，全省農(nóng)民負(fù)擔(dān)額較1998年減少約22億元，加上不在賬的40多億元，共減少60多億元。此外，稅費改革還有其他的一些效果，它從政策上、制度上初步規(guī)范了農(nóng)民、集體、國家三者的利益關(guān)系；推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，安徽全省當(dāng)年就分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時聘用人員11萬人，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部0.6萬人，事業(yè)人員3.3萬人；鄉(xiāng)村干部從收錢、收糧的事務(wù)中解脫出來，并且改變了征收方式，改善了黨群干部關(guān)系，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

基層財力減弱，影響義務(wù)教育

但是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的降低也意味著基層政府收入的減少。調(diào)查表明，稅費改革后，安徽省3萬個村的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加總額不到7億元，平均每個村僅2萬多元。而一個村要保證村干部報酬、"五保戶"供養(yǎng)和辦公費用開支，每年至少也得3萬元左右。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是降低了，積極性也提高了，但是基層政府的日子也不好過了，很多需要基層政府支付的項目得不到保證。為了維持基層政府的正常運轉(zhuǎn)，在稅費改革之外，各地又采取了一些配套措施，比如精簡基層干部人數(shù)，甚至將小的村組進行合并，中央政府也拿出200億元補貼困難省區(qū)的農(nóng)村。但是基層政府財力減弱所帶來的一些影響仍然存在，其中首當(dāng)其沖的就是農(nóng)村的義務(wù)教育，稅費改革后造成的基層政府財力減弱已經(jīng)對我們國家的百年大計產(chǎn)生了沖擊。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育實行"分級辦學(xué)，分級管理"的辦學(xué)體制。這是由1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》及1986年《義務(wù)教育法》等政策法規(guī)確定的。這種體制改變了當(dāng)時國家統(tǒng)包教育的狀況，與當(dāng)時財政包干、分灶吃飯的財政體制相適應(yīng)。

1994年國家進行財政、稅收體制的重大改革，把地方財政包干制改為分稅制，以中央與地方事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)進行財政分配。實行分稅制后，中央政府的財力增強，對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力相應(yīng)提高。但有些地方的財政狀況卻變差了，特別是在安徽這樣的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，第二、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達的省份，縣級，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政受到很大削弱。地方干部對現(xiàn)行財政體制的評價是：中央財政很好過，省級財政也好過，市（地）級財政可以過，縣鄉(xiāng)兩級真難過。

縣鄉(xiāng)財政的削弱必然影響到了農(nóng)村義務(wù)教育。也就是從1994年開始，各地出現(xiàn)了拖欠教師工資的現(xiàn)象，地方財政無力承擔(dān)教師的工資。據(jù)教育部門統(tǒng)計，截至2001年3月，安徽省累計欠發(fā)教師工資達17億元，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2000年7月起，只發(fā)教師的"四項"基本工資，不發(fā)省里規(guī)定的職務(wù)補貼、保留津貼和午餐補貼，教師工資人均下降40%，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠教師工資達半年以上，有的拖欠超過一年，不少農(nóng)村教師出現(xiàn)了生存危機，嚴(yán)重影響了農(nóng)村教師隊伍的穩(wěn)定和工作積極性。

在這種情況下，學(xué)校為穩(wěn)定教師隊伍，解決教師最基本的生存需求和學(xué)校正常教學(xué)所需經(jīng)費，不惜四處借貸，到2000年底，農(nóng)村教育累計欠債超過20億元。但是這些措施都不是很有效，反而使地方教育的包袱越來越重，于是學(xué)校開始考慮將沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，向農(nóng)民收取各種費用。這種收費沒有相應(yīng)的規(guī)范，變成了亂收費橫行鄉(xiāng)里，致使許多學(xué)生因無力承擔(dān)名目繁多的費用而輟學(xué)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中學(xué)生輟學(xué)率超過10%。整個農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)已開始動搖。

而稅費改革后這種狀況將更加嚴(yán)重。農(nóng)村義務(wù)教育的投入主要來源于財政撥款（鄉(xiāng)級財政）、教育費附加、教育集資3個方面。由于國家投入甚少，鄉(xiāng)級財力薄弱，農(nóng)村教育費附加和教育集資實際上是農(nóng)村義務(wù)教育主要經(jīng)費渠道。1994年至1998年，安徽省農(nóng)村教育費附加平均每年為7.1億元，農(nóng)村教育集資平均每年3.83億元，上述兩項合計平均每年約11億元，對農(nóng)村學(xué)校消除危房、改善辦學(xué)條件、擴大規(guī)模、實現(xiàn)"兩基"起到了決定性作用。但是，稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資，這11億元就沒有了。按照規(guī)定，稅費改革后鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)和危房改造所需資金在財政預(yù)算中安排，但像安徽這樣的農(nóng)業(yè)省，二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力十分薄弱，2000年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力約46億元，而當(dāng)年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員66萬多人，工資額達49.5億元，僅保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資都不夠，哪里還有力量支撐農(nóng)村義務(wù)教育。那義務(wù)教育的費用又應(yīng)該由誰來支付呢？

誰為農(nóng)村義務(wù)教育"買單"

在安徽，農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)有的資金缺額高達64億元，包括拖欠的教師工資17億元，農(nóng)村教育累積欠債20億元，危房改造所需約7億元，調(diào)減中小學(xué)校所需配套資金約20億元。這些問題如果不能得到妥善的解決，那么不但農(nóng)民上不起學(xué)，地方還辦不起校，農(nóng)村義務(wù)教育將會出現(xiàn)大的滑坡，經(jīng)過多年努力取得的基本普及9年義務(wù)教育的成果要不了多久就會喪失。

造成目前這種狀況的原因是現(xiàn)行的財政投入體制和農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，要解決這些問題，就要迅速改變目前各級政府的財權(quán)和事權(quán)不相稱的狀況。

首先是要改善農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)體制和投入機制，合理劃分中央、省、縣三級財政在承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入比例，建立以縣級統(tǒng)管統(tǒng)籌與中央、省級轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的農(nóng)村義務(wù)教育投入機制。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查，目前中國義務(wù)教育的投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)。從這個比例可以看出，中央財政負(fù)擔(dān)的太少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則不堪重負(fù)。

據(jù)安徽省統(tǒng)計，目前鄉(xiāng)級財政70%~80%用于教育，但仍然連教師工資也不能按時足額發(fā)放。這充分說明中央、省、市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級之間的財政和事權(quán)的劃分不太合理，地方財政收入太少，而支出太多。因此，為了使農(nóng)村義務(wù)教育脫離困境，首先必須改革現(xiàn)行的"分級辦學(xué)，分級管理"體制，重新劃分和規(guī)范縣鄉(xiāng)的財政和事權(quán)，將農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費和人事管理權(quán)限全部由縣級政府管理，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，合理劃分中央、省、縣三級財政對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的承擔(dān)比例，增大中央對義務(wù)教育的投入比例?？梢钥紤]由中央財政負(fù)擔(dān)全國1000多萬名中小學(xué)教師的工資，新建校舍和危房改造、辦學(xué)條件改善和師資培訓(xùn)等經(jīng)費則由省、縣、鄉(xiāng)共同承擔(dān)。同時，中央和省設(shè)立專項農(nóng)村義務(wù)教育基金，主要用于對貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的專項補助、危房改造和師資培訓(xùn)等。這樣，地方義務(wù)教育資金的來源才能有保障，百年大計的根基才能穩(wěn)固。

此外，還要加大中央財政對義務(wù)教育的投入，真正落實"科教興國"戰(zhàn)略。1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》確定的教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例到本世紀(jì)末達到4%，可是到1999年僅為2.79%，國家少投入1.21個百分點；而與目前世界各國公共教育經(jīng)費投入平均占國民生產(chǎn)總值5%的水平相比，更是相差2.21個百分點。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值2000年達8.9404萬億元，財政收入達1.338萬億元，如果教育投入達到《綱要》規(guī)定的占國民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，則每年可增加教育經(jīng)費1100億元以上，目前全國中小學(xué)教師工資年人均約1萬元，那么新增加的經(jīng)費完全夠發(fā)放全國中小學(xué)教師工資。中央財政應(yīng)該有能力承擔(dān)更多的義務(wù)教育開支，如果中央財政加大對義務(wù)教育的投入，農(nóng)村義務(wù)教育的面貌將大為改善，同時也能改善地方干群關(guān)系，促進基層發(fā)展和穩(wěn)定。

中央決定，從2001年開始，在全國范圍內(nèi)逐步實行農(nóng)村稅費改革，這無疑是緩解農(nóng)民貧苦的治本之策，是順民意、安民心的德政之舉。但怎樣在稅費改革后使義務(wù)教育這個關(guān)系到我們民族長遠發(fā)展的百年大計不被削弱，應(yīng)該是我們在推行稅費改革過程中重點關(guān)注的問題。□

（圖：新華社傳真）