關(guān)于“普九”工作的思考與對策建議

編者按 “九五”期間，我國基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展取得了輝煌的成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為新世紀(jì)基礎(chǔ)教育的改革和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。進(jìn)入新世紀(jì)，義務(wù)教育面臨新的形勢，也遇到了新的挑戰(zhàn)。韓清林同志的這篇文章，對當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“普九”工作已經(jīng)遇到或可能遇到的一些實(shí)際問題進(jìn)行了深入的思考和分析，頗有見地和價(jià)值。其中的一些看法和議論，盡管是一家之言，但對于深入研究改革中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步完善有關(guān)政策，不無益處。

當(dāng)前，全國“普九”工作正處在一個(gè)承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期，認(rèn)真研究“普九”工作的思路與對策，是教育工作和督導(dǎo)工作面臨的緊迫任務(wù)。

十六年義務(wù)教育的偉大實(shí)踐積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，初步形成了有中國特色的社會主義“普九”理論體系。

經(jīng)過十六年的實(shí)踐和理論探索，有中國特色的“普九”理論初步形成：

義務(wù)教育的地位論——義務(wù)教育作為教育的“重中之重”，必須適度超前發(fā)展。

義務(wù)教育的本質(zhì)論——義務(wù)教育的本質(zhì)是義務(wù)性、強(qiáng)制性、普及性、公益性和公平性的教育。

義務(wù)教育的目標(biāo)模式論——義務(wù)教育是公民素質(zhì)教育，應(yīng)當(dāng)以學(xué)生發(fā)展為中心，正確認(rèn)識和處理當(dāng)前社會公民素質(zhì)與未來社會公民素質(zhì)、全國公民素質(zhì)的統(tǒng)一性與各地公民素質(zhì)的差異性的關(guān)系，構(gòu)建適應(yīng)公民素質(zhì)教育需要的義務(wù)教育思想、培養(yǎng)目標(biāo)、課程結(jié)構(gòu)、教材內(nèi)容和辦學(xué)模式。

義務(wù)教育的發(fā)展論——義務(wù)教育不斷發(fā)展的過程與發(fā)展過程的階段論。目前和今后一個(gè)時(shí)期，我國各地“普九”進(jìn)程大體處在五個(gè)階段上，即普及初等義務(wù)教育階段、進(jìn)入“普九”階段（初中毛入學(xué)率超過50%）、基本普及九年義務(wù)教育階段（初中毛入學(xué)率達(dá)到85%以上，九年義務(wù)教育按時(shí)畢業(yè)率在90%以下）、全面普及九年義務(wù)教育階段（九年義務(wù)教育按時(shí)畢業(yè)率在90%～95%）、高標(biāo)準(zhǔn)普及九年義務(wù)教育階段〔九年義務(wù)教育按時(shí)畢業(yè)率在95%以上）。

義務(wù)教育的形式論——義務(wù)教育是年限教育與水平教育的統(tǒng)一論。

義務(wù)教育的實(shí)施方法論——無條件實(shí)施與有條件普及的辯證統(tǒng)一論，包括區(qū)域教育和學(xué)校教育在內(nèi)的均衡發(fā)展要求與非均衡發(fā)展實(shí)踐的辯證統(tǒng)一論。

義務(wù)教育的法制論——義務(wù)教育的立法體制與法規(guī)體系、義務(wù)教育的普法與執(zhí)法、義務(wù)教育的執(zhí)法監(jiān)督、義務(wù)教育的司法、義務(wù)教育法關(guān)系的特殊性。

義務(wù)教育的體制論——義務(wù)教育的辦學(xué)體制、管理體制、經(jīng)費(fèi)投入體制和教師管理體制。目前，這四種體制都正處在變革的關(guān)鍵時(shí)期。

義務(wù)教育的政策制度論——“分區(qū)規(guī)劃，分類指導(dǎo)，分步實(shí)施”的指導(dǎo)方略，“積極進(jìn)取，實(shí)事求是”的工作方針，“硬件從實(shí)，軟件從嚴(yán)，夠用、實(shí)用、耐用”的指導(dǎo)原則;義務(wù)教育的入學(xué)制度與學(xué)制、經(jīng)費(fèi)與管理政策、學(xué)校財(cái)務(wù)制度、教育人員政策與制度、教師培養(yǎng)培訓(xùn)制度與政策等。

義務(wù)教育的管理論——義務(wù)教育的規(guī)劃與實(shí)施、目標(biāo)管理責(zé)任制、考核制與獎(jiǎng)懲制、布局管理、教師管理、學(xué)校管理、教學(xué)管理、學(xué)籍管理。

義務(wù)教育的督導(dǎo)論——教育督導(dǎo)的本質(zhì)是教育行政執(zhí)法監(jiān)督;以督政為主、督政督學(xué)相結(jié)合的義務(wù)教育督導(dǎo)體制;國家與省兩級“普九”督導(dǎo)驗(yàn)收制度，過程性督導(dǎo)制度，素質(zhì)教育督導(dǎo)評估制度，“普九”復(fù)查（年檢，抽查）制度，“普九”警戒制度（包括回訪、黃牌警告、通報(bào)批評、取消驗(yàn)收資格等）、“普九”表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。

義務(wù)教育的重點(diǎn)論——農(nóng)村義務(wù)教育是“普九”工作的重點(diǎn)，貧困地區(qū)義務(wù)教育和農(nóng)村初中是重點(diǎn)中的重點(diǎn)，小城鎮(zhèn)“普九”是不斷生成的新重點(diǎn)。

義務(wù)教育的約束論——抓好五個(gè)方面的自我約束：一是控制學(xué)生過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)：二是控制學(xué)生輟學(xué)：三是控制亂收費(fèi);四是控制亂征訂教輔材料;五是控制擇校。學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重、貧困地區(qū)小學(xué)輟學(xué)和農(nóng)村地區(qū)初中輟學(xué)是義務(wù)教育長期面對的難點(diǎn)，學(xué)校亂收費(fèi)和擇校是義務(wù)教育長期面對的熱點(diǎn)問題。

未來三四年內(nèi)義務(wù)教育面臨嚴(yán)峻的形勢。

普及九年義務(wù)教育取得了舉世矚目的歷史性成就，但也存在諸多亟待解決的問題?！捌站拧痹谖磥砣哪陜?nèi)面臨更加嚴(yán)峻的形勢。

一、一些地方、一些部門、一些領(lǐng)導(dǎo)對繼續(xù)推進(jìn)“普九”的觀念淡薄了。

一是一些地方、一些領(lǐng)導(dǎo)、一些教育行政部門認(rèn)為“兩基”目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，因而盲目樂觀，認(rèn)為可以松口氣了，繼續(xù)推進(jìn)“普九”事業(yè)的觀念淡薄了。一些地方和部門把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與“普九”對立起來，認(rèn)為“普九”加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“普九”搞早了，搞急了。在這種形勢下，對是否繼續(xù)堅(jiān)定不移推進(jìn)“普九”事業(yè)產(chǎn)生了疑惑，觀念淡薄，信念動(dòng)搖，信心動(dòng)搖。二是“普九”地位有所動(dòng)搖，“普九”的工作方針出現(xiàn)搖擺。一些地方、一些部門、一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“兩基”是階段性目標(biāo)任務(wù)，“兩基”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，“普九”不再是重中之重，對“普九”作為永恒的教育重中之重地位產(chǎn)生動(dòng)搖。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)，面對趨緊的外部環(huán)境和諸多困難，產(chǎn)生畏難情緒，對是否繼續(xù)堅(jiān)持“積極進(jìn)取、實(shí)事求是”的方針產(chǎn)生動(dòng)搖心態(tài)。三是教育內(nèi)部的工作重點(diǎn)和工作中心有些搖擺。教育內(nèi)部的一些同志認(rèn)為，隨著“兩基”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，教育工作的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移，教育重心應(yīng)上移，今后應(yīng)重點(diǎn)抓高中段教育和高等教育?；A(chǔ)教育部門和督導(dǎo)部門的一些同志認(rèn)為，“兩基”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，應(yīng)實(shí)現(xiàn)工作中心的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)再將主要精力用在“普九”上。

二、稅費(fèi)改革有可能帶來義務(wù)教育整體性的困難。

當(dāng)前正在進(jìn)行的全國范圍的農(nóng)村稅費(fèi)改革，將會大大減少改善農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件的經(jīng)費(fèi)來源，動(dòng)搖農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基礎(chǔ)。《中共河北省委、河北省人民政府關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》（冀發(fā)〔2000〕11號文件）提出：“農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的首要內(nèi)容是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等所有專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資。原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的鄉(xiāng)村兩級的九年義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練支出，由各級政府通過財(cái)政預(yù)算安排”。“所有專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和涉及農(nóng)民的集資項(xiàng)目，要一律取消”。

農(nóng)村中小學(xué)改善辦學(xué)條件主要靠教育集資，其次靠農(nóng)村教育費(fèi)附加。取消教育集資和鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村教育費(fèi)附加，就等于基本切斷了農(nóng)村學(xué)校改善辦學(xué)條件的經(jīng)費(fèi)來源。到2003年全國將純增19）0萬左右的初中生，除挖潛吸納部分學(xué)生外，至少需新投入800億元以上的資金，才能基本度過入學(xué)高峰。在這種新的形勢下，如無過硬措施，將出現(xiàn)全國性的初中入學(xué)難，初中入學(xué)率有可能下降。

三、稅費(fèi)改革有可能使現(xiàn)行農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。

從1984年開始建立，1985年確立的基礎(chǔ)教育“分級辦學(xué)、分級管理”體制已經(jīng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)了17個(gè)年頭。盡管這種體制還有這樣那樣一些弊端和不足，但畢竟保證了基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展，在普及小學(xué)和初中教育中發(fā)揮了決定性作用。如果沒有這樣一個(gè)體制和相應(yīng)的政策法規(guī)，我國義務(wù)教育不可能取得今天這樣的成就?！翱h、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理”的體制賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和保證是經(jīng)費(fèi)投入體制，即征收農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資。在目前進(jìn)行的稅費(fèi)改革中，明確提出要取消教育集資，附加改稅后納入預(yù)算內(nèi)管理。這就從根本上挖掉了現(xiàn)行農(nóng)村教育管理體制賴以存在的基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)行農(nóng)村“分級辦學(xué)、分級管理”體制面臨向何處去的問題。這種體制的失靈，更加加劇了義務(wù)教育的發(fā)展危機(jī)，在一些地方甚至可能引發(fā)體制缺位帶來的義務(wù)教育的生存危機(jī)。

“十五”期間全國義務(wù)教育發(fā)展態(tài)勢的基本估價(jià)和對策建議。

一、對“十五”期間全國義務(wù)教育發(fā)展態(tài)勢的基本估價(jià)：仍以量的擴(kuò)張為主，同時(shí)更加重視質(zhì)量的提高。

“兩基”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，“普九”工作的主要任務(wù)是抓鞏固提高，這是十分正確的。但問題是，人們往往把鞏固提高簡單地理解為查漏補(bǔ)缺，抓質(zhì)量的提高，而忽視規(guī)模的擴(kuò)大，數(shù)量的發(fā)展。這就忽視了兩個(gè)基本問題：一是“十五”期間“普九”工作的主要矛盾依然在于量的不足，特別是解決初中學(xué)齡人口高峰期帶來的入學(xué)難問題困難較大;二是中西部地區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)“普九”，基本任務(wù)依然是提高入學(xué)率。

據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，1998年小學(xué)四、三、二年級學(xué)生到2003年將進(jìn)入初中學(xué)習(xí)，以此作為2003年的初中學(xué)生在校生數(shù)。1998年全國小學(xué)四年級、三年級、二年級在校生分別為2568.10萬人、2608.55萬人、2547.27萬人，合計(jì)7723.92萬人。如果這些小學(xué)生能全部升入初中，到2003年全國初中在校生將達(dá)到7723.92萬人，比1999年的5811.65萬人（含職業(yè)初中）純增1912.27萬人，增長32.90%。

這是都按“六三”制計(jì)算，對“五三”制為主的地區(qū)，有些省實(shí)際有一些出入，但總趨勢大體如此。由上分析，可以確認(rèn)，“十五”期間我國義務(wù)教育的主要矛盾仍是抓鞏固，是增加投入，改善辦學(xué)條件，提高入學(xué)率，同時(shí)下大力氣解決輟學(xué)率偏高的問題。因此，“十五”期間全國義務(wù)教育的發(fā)展態(tài)勢仍以量的擴(kuò)張為主，當(dāng)然，更要重視質(zhì)量的提高。

二、主要對策建議。

第一，“十五”期間應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持普及九年義務(wù)教育“積極進(jìn)取、實(shí)事求是”的工作方針，堅(jiān)持教育工作以“普九”為重點(diǎn)，基礎(chǔ)教育工作和督導(dǎo)工作仍以“普九”工作為中心。教育重心上移的提法不妥。加快高中段和高等教育發(fā)展，只能是教育基礎(chǔ)的加厚，而不能帶來教育重心的上移。教育重心將長期穩(wěn)定在義務(wù)教育階段。因此，教育的工作重點(diǎn)、“普九”工作方針和基礎(chǔ)教育、督導(dǎo)工作的工作中心都不能改變。

建議以中共中央、國務(wù)院的名義，制發(fā)文件，重新確立普及九年義務(wù)教育作為永恒的教育重中之重的地位，應(yīng)強(qiáng)調(diào)指出，義務(wù)教育是高中段和高等教育的基礎(chǔ)，是人一生生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，是國民素質(zhì)的基礎(chǔ)，是社會主義現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與實(shí)施義務(wù)教育并不矛盾，只有加快“普九”進(jìn)程，才能從根本上改變農(nóng)村面貌。如果義務(wù)教育的地位動(dòng)搖，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)將被推遲十幾年甚至幾十年。我們這一代人要負(fù)歷史的責(zé)任。

第二，關(guān)于稅費(fèi)改革與基礎(chǔ)教育管理體制變革的對策。教育體制依賴于經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制，經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制的改革必將引起教育體制的變革。目前的農(nóng)村稅費(fèi)改革帶有客觀必然性，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制成熟化的必然要求。農(nóng)村教育費(fèi)附加作為由“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制向家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變過程中的重要政策，是一種過渡性的階段性的教育投入政策。從實(shí)踐中看，也存在征收不規(guī)范、管理不規(guī)范、使用不規(guī)范的問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步成熟，將費(fèi)改為稅，納入預(yù)算內(nèi)資金管理，有利于規(guī)范征管，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證了國家穩(wěn)定的稅源。這將對農(nóng)村教師工資按期發(fā)放提供體制保障，中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)也可能有所增長，但用于改善辦學(xué)條件的資金則失去了保障，特別是在稅費(fèi)改革中提出取消教育集資，將從根本上切斷改善辦學(xué)條件的資金來源。農(nóng)村“分級辦學(xué)、分級管理”的基礎(chǔ)教育管理體制，在農(nóng)村集中表現(xiàn)為“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理”。這一體制賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資，費(fèi)改為稅，取消集資，就使這一體制的基礎(chǔ)不復(fù)存在。因此，必須研究建立與稅費(fèi)改革后的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的教育管理體制。

1.建議教育部組織專門力量，組成課題組，對稅費(fèi)改革對基礎(chǔ)教育的影響與對策進(jìn)行專題研究，對稅費(fèi)改革后的中國基礎(chǔ)教育管理體制、教師管理體制進(jìn)行研究并實(shí)驗(yàn)。

2.建議教育部積極參與農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)驗(yàn)，爭得參與權(quán)和主動(dòng)權(quán)，爭取最好的局面。

3.建議稅費(fèi)改革中將教育費(fèi)附加與村教育集資區(qū)別開來。稅費(fèi)改革的主要依據(jù)是將那些帶有政府性的行政性收費(fèi)的附加改為稅。而村教育集資不帶有政府性，不是經(jīng)常性征收，而是一次性征收，是農(nóng)村自治組織改善村辦學(xué)校辦學(xué)條件的公益性行為。鄉(xiāng)集資帶有一定的政府性，但村集資不帶政府性，應(yīng)予保留。

4.建議費(fèi)改稅中，將教育費(fèi)附加改為教育附加稅，單獨(dú)入庫，專門用于教育，其中收入的50%以上用于改善辦學(xué)條件，也可以在征收的農(nóng)村附加稅中劃出40%以上的收入用于農(nóng)村義務(wù)教育改善辦學(xué)條件。

第三，關(guān)于“十五”期間義務(wù)教育的發(fā)展階段和分類指導(dǎo)的問題。按照義務(wù)教育發(fā)展的不同階段，“十五”期間全國各地義務(wù)教育大體分為如下五類地區(qū)：普及小學(xué)階段義務(wù)教育地區(qū)、進(jìn)入普及九年義務(wù)教育地區(qū)（初中毛入學(xué)率在50%以上，85%以下）、基本普及九年義務(wù)教育地區(qū)（初中毛入學(xué)率在85%以上，九年義務(wù)教育按時(shí)畢業(yè)率在90%以下）、全面普及九年義務(wù)教育地區(qū)（九年義務(wù)教育按時(shí)畢業(yè)率90%～95%），高標(biāo)準(zhǔn)普及九年義務(wù)教育地區(qū)（九年義務(wù)教育按時(shí)畢業(yè)率95%以上）。

1.建議中央和省對義務(wù)教育進(jìn)行分類指導(dǎo)，應(yīng)按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，“十五”期間除少數(shù)地區(qū)處在“普初”、進(jìn)入“普九”階段外，大多數(shù)地區(qū)將處在基本“普九”階段和全面“普九”階段。

2.建議以“全面普及九年義務(wù)教育”作為“十五”期間“普九”工作總的提法和口號，作為2005年全國“普九”總目標(biāo)，并提出相應(yīng)的要求，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.建議建立國家“普九”復(fù)查制度?！笆濉逼陂g，國家應(yīng)加大對各省“普九”工作的督導(dǎo)檢查力度。建立國家“普九”達(dá)標(biāo)后的定期復(fù)查制度，每三年復(fù)查一次，每次抽查三至五個(gè)縣，并實(shí)行完全隨機(jī)抽樣。抽查中發(fā)現(xiàn)問題較多的給予黃牌警告，并通報(bào)全國;抽查不合格的取消達(dá)標(biāo)驗(yàn)收資格，并向全國公布。

4.建議制定“普九”達(dá)標(biāo)后“全面普及階段”和“高標(biāo)準(zhǔn)普及階段”的合格標(biāo)準(zhǔn)，并將控制學(xué)生輟學(xué)作為工作重點(diǎn)，將九年義務(wù)教育按時(shí)畢業(yè)率和16周歲人口初中毛入學(xué)率作為重要指標(biāo)，強(qiáng)化教育督導(dǎo)檢查中的量化評估工作。