關(guān)于發(fā)展和完善有中國特色的教育督導(dǎo)制度的思考

郭振有

在新的世紀(jì)里，督導(dǎo)工作的目標(biāo)和任務(wù)是，逐步建立起一個有中國特色的全面的科學(xué)的有效的督導(dǎo)與評估制度。所謂“有中國特色的”，是說我們可以借鑒，但不能照搬國外的督導(dǎo)工作經(jīng)驗，必須從實際出發(fā)，走自已的路。所謂“全面的”，是指督導(dǎo)評估的范圍包括中等及中等以下各類教育以及與此相關(guān)的教育工作。所謂“科學(xué)的”，是說督導(dǎo)評估工作的指導(dǎo)思想、指標(biāo)體系、評估方法等，都應(yīng)該是科學(xué)的，符合教育方針，符合現(xiàn)代教育理念，符合教育發(fā)展規(guī)律。所謂“有效的”，是說督導(dǎo)評估工作必須一切從實際出發(fā)，講求實效，不搞任何繁瑣哲學(xué)，花架子，形式主義。建立這樣一個督導(dǎo)評估工作制度，必須解決好以下幾個問題：

1.提高認(rèn)識，落實督導(dǎo)工作的地位。

現(xiàn)在教育部門和社會上對教育督導(dǎo)的認(rèn)識在不斷提高，但仍有一些人對督導(dǎo)工作認(rèn)識不足，或有誤解。一是可有可無論，認(rèn)為在中國，教育督導(dǎo)有沒有都可以;二是把督導(dǎo)部門等同于“兩基”驗收部門，認(rèn)為“兩基”實現(xiàn)了，督導(dǎo)部門可以不存在了;三是有的地方不重視發(fā)揮督導(dǎo)的作用，有的還把督導(dǎo)部門當(dāng)做一個可以隨意安排干部的部門等。這些認(rèn)識和做法都是錯誤的。

總結(jié)我國督導(dǎo)制度恢復(fù)以來的歷史經(jīng)驗，我們深深感到，在現(xiàn)代教育管理體系中，督導(dǎo)的作用十分重要。第一，督導(dǎo)是依法治教的需要。我國的教育法律法規(guī)體系已經(jīng)逐步完備，法律法規(guī)有著其特有的規(guī)定性。但是現(xiàn)實生活中往往存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和隨意違背方針政策的情況。這就需要有一個專門的機構(gòu)，履行行政監(jiān)督職能，以保障教育法律法規(guī)和方針政策的貫徹落實，保證“法制統(tǒng)一”，“政令暢通”。第二，是實施科教興國戰(zhàn)略和落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的需要。教育工作具有特殊重要的戰(zhàn)略地位，同時其效益又是相對滯后的。這往往導(dǎo)致一些地方政府在經(jīng)費投入、工作投入方面難以把教育放在優(yōu)先地位。這就需要通過督導(dǎo)的“督政”職能，去落實教育的戰(zhàn)略地位。第三，是全面貫徹教育方針，實施素質(zhì)教育的需要。教育工作具有特殊的規(guī)律性，但由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，社會、家長習(xí)慣以分?jǐn)?shù)和升學(xué)率為標(biāo)準(zhǔn)來評價學(xué)校，導(dǎo)致學(xué)校教育工作違背教育規(guī)律。這就需要通過督導(dǎo)與評估工作，發(fā)揮監(jiān)督和導(dǎo)向作用，引導(dǎo)學(xué)校按教育規(guī)律辦事，全面貫徹教育方針。第四，在政府轉(zhuǎn)變職能、實行宏觀管理的形勢下，教育督導(dǎo)的重要性越來越凸現(xiàn)出來。沒有督導(dǎo)的教育管理，是不科學(xué)的教育管理.

當(dāng)前，我國教育督導(dǎo)工作的理想目標(biāo)應(yīng)該是：讓每個孩子都能受完有質(zhì)量保證的九年義務(wù)教育，讓每所學(xué)校建成規(guī)范的有特色的學(xué)校，讓每個縣（區(qū)）都成為教育優(yōu)先和協(xié)調(diào)發(fā)展的教育強縣（區(qū)）。這個目標(biāo)沒有完結(jié)的時候，督導(dǎo)工作也沒有完結(jié)的時候。教育越是要改革和發(fā)展，就越需要加強督導(dǎo)工作。

2.堅持依法督導(dǎo)。

教育督導(dǎo)是對教育工作實施行政性執(zhí)法監(jiān)督的一項制度。它的任務(wù)是根據(jù)政府的授權(quán)，對所屬區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行國家有關(guān)教育法律法規(guī)和方針政策的情況進行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查和評估。為此，在督導(dǎo)活動中必須堅持以教育法律法規(guī)和方針政策為依據(jù)，把督導(dǎo)過程作為檢查、指導(dǎo)教育法律法規(guī)和方針政策貫徹落實的過程.

《義務(wù)教育法》是我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域里最重要的法律。實施《義務(wù)教育法》是教育部門的大事，也是全黨全社會的大事。它不僅關(guān)系基礎(chǔ)教育的發(fā)展，而且關(guān)系民族素質(zhì)的提高和國家的未來。在新世紀(jì)里，“普九”的推進、鞏固、提高仍是教育工作的“重中之重”。開展義務(wù)教育的督導(dǎo)，保證《義務(wù)教育法》的貫徹落實，是教育督導(dǎo)工作的一項長久性任務(wù)。在今后一個相當(dāng)長的時期里，督導(dǎo)工作必須把保證《義務(wù)教育法》的貫徹落實作為第一位的職責(zé)。

與我國中等及中等以下教育相關(guān)的法律有《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《教師法》、《未成年人保護法》、《掃除文盲工作條例》、《幼兒園管理條例》、《社會力量辦學(xué)條例》等。保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，都是督導(dǎo)工作者義不容辭的職責(zé)。督導(dǎo)工作者必須具有很強的法律意識，堅定不移地圍繞與中等及中等以下教育有關(guān)的法律法規(guī)的貫徹落實開展督導(dǎo)工作。

3.逐步構(gòu)建教育督導(dǎo)工作體系。

教育是一個系統(tǒng)工程，教育督導(dǎo)也是一個系統(tǒng)工程。督導(dǎo)工作的對象和范圍涉及方方面面。新世紀(jì)的教育督導(dǎo)工作，必須逐步構(gòu)建一個比較全面和完善的體系。借鑒國外經(jīng)驗，總結(jié)我國督導(dǎo)評估工作的經(jīng)驗，我國的面向新世紀(jì)的督導(dǎo)工作體系，應(yīng)該包括對地方政府教育工作的督導(dǎo)評估，對地方教育行政部門教育行政管理工作的督導(dǎo)評估和對學(xué)校教育行政工作的督導(dǎo)評估。對學(xué)校工作的督導(dǎo)評估包括對校長工作的督導(dǎo)評估、對教師工作的評估、對學(xué)生發(fā)展水平的評估等。此外還應(yīng)包括對社會教育、家庭教育、學(xué)校教育三結(jié)合工作的督導(dǎo)評估等。對學(xué)校工作的督導(dǎo)評估，在已經(jīng)建立對普通中小學(xué)督導(dǎo)評估制度的基礎(chǔ)上，將逐步建立對其他各類教育的督導(dǎo)評估制度。但總的來看，建立一個比較全面的督導(dǎo)工作體系的工作，我們還處在初創(chuàng)時期，這個體系框架的建立，還有大量的工作要做。為此，我們必須有戰(zhàn)略眼光，作出中長期規(guī)劃，按照確定的目標(biāo)逐步去施工，使我國的督導(dǎo)工作體系框架在實踐和探索中不斷完善起來。

4.堅持督政與督學(xué)相結(jié)合。

在我國，發(fā)展和改革教育事業(yè)，推進素質(zhì)教育，首先是政府責(zé)任。改革開放以來的三次全教會，不僅強調(diào)了各級黨委、政府抓教育的責(zé)任，而且特別強調(diào)了要對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部抓教育的情況進行監(jiān)督和考查。在1999年第三次全教會上，這一要求更加具體和明確。中央《決定》提出：“建立自上而下的素質(zhì)教育評估檢查體系，逐級考核省、市、縣、鄉(xiāng)各級黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓素質(zhì)教育工作的情況?！苯倳浽诘谌稳虝系闹v話明確提出：“建立和健全目標(biāo)管理責(zé)任制，層層明確目標(biāo)和責(zé)任。要把教育工作的實績特別是素質(zhì)教育的實績，列為各級黨政千部政績考核和上級對下級考績以及選拔干部的重要內(nèi)容?！?000年初，江澤民總書記關(guān)于教育問題的重要談話進一步強調(diào)教育是一個系統(tǒng)工程，全黨全社會都要關(guān)心支持教育事業(yè)，關(guān)心青少年健康成長。改革開放以來三次全教會的這些精神，與江總書記關(guān)于教育問題的談話，都是教育督導(dǎo)工作的重要指導(dǎo)思想。

“督政”作為中國教育督導(dǎo)制度的一個顯著特色，是中國教育管理體制和中國教育改革和發(fā)展的實踐向中國教育督導(dǎo)工作提出的要求。在我國，沒有政府的領(lǐng)導(dǎo)和重視，沒有政府加大投入和做好協(xié)調(diào)工作，沒有領(lǐng)導(dǎo)帶頭轉(zhuǎn)變觀念，教育改革和發(fā)展必然困難重重。現(xiàn)在有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)教育觀念并沒有真正轉(zhuǎn)變，一方面對教育投資重視不夠，另一方面要求于學(xué)校的仍然只是升學(xué)率，違背素質(zhì)教育要求的言行隨處可見。教育督導(dǎo)必須堅持“督政”與“督學(xué)”相結(jié)合。中央、省、地、縣四級督導(dǎo)機構(gòu)，都有“督政”的任務(wù)，中央、省級督導(dǎo)機構(gòu)“督政”的責(zé)任更重，同時要加強“督學(xué)”工作。市、縣級督導(dǎo)機構(gòu)也有“督政”的任務(wù)，包括對同級人民政府有關(guān)委辦局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的督導(dǎo)?？h級督導(dǎo)部門的主要責(zé)任應(yīng)該是“督學(xué)”，同時兼顧“督政”。“兩基”督導(dǎo)就是既“督政”又“督學(xué)”。對中小學(xué)校的督導(dǎo)評估工作主要是“督學(xué)”，也要與“督政”結(jié)合起來，通過對學(xué)校辦學(xué)思想、經(jīng)費狀況、管理水平、教育質(zhì)量等方面的專門督察，發(fā)現(xiàn)政府的教育職責(zé)落實如何，從而督促政府教育行為到位。督導(dǎo)部門還應(yīng)在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，同組織部門一起，逐步建立起對各級黨委、政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓教育工作情況的考核檢查制度。督導(dǎo)部門要和有關(guān)部門配合，分期分批對分管教育工作的縣（區(qū)）長進行培訓(xùn)。

5.督導(dǎo)與評估相結(jié)合。

督導(dǎo)部門的職責(zé)包括監(jiān)督、評估、檢查、指導(dǎo)、驗收等。其中，評估是督導(dǎo)部門一項主要的工作內(nèi)容。從某種意義上說，評估是督導(dǎo)不可缺少的重要手段。從督導(dǎo)部門來說，要在督導(dǎo)的同時開展評估工作，把督導(dǎo)與評估緊緊結(jié)合起來，以督導(dǎo)帶動評估，以評估深化督導(dǎo)。目前我國的現(xiàn)實狀況是各類評估比較多，也比較濫，導(dǎo)致被評的學(xué)校疲于應(yīng)付，加重了學(xué)校負(fù)擔(dān)。且一些評估質(zhì)量不高，效果不好。因此，必須處理好督導(dǎo)部門的評估與其他部門各種單項評估的關(guān)系，進行評估整合，減少評估種類和頻次，突出綜合評估。綜合評估應(yīng)在當(dāng)?shù)亟逃姓块T統(tǒng)籌之下，由督導(dǎo)部門牽頭，其他相關(guān)部門參加，按照科學(xué)的評估工作原則和工作程序，共同組織評估，努力做到次數(shù)少而質(zhì)量高。其他單項評估應(yīng)盡量納入綜合評估之中。如果這個問題協(xié)調(diào)好了，不僅可以提高評估實效，而且可以減少很多人、財、物力的浪費。評估應(yīng)特別強調(diào)科學(xué)性和導(dǎo)向性，定性定量相結(jié)合。要重視評估結(jié)果的應(yīng)用。不少省已經(jīng)在這些方面創(chuàng)造了成功的經(jīng)驗。

6.督與導(dǎo)相結(jié)合。

在我國的督導(dǎo)工作中，監(jiān)督與指導(dǎo)是密不可分的，監(jiān)督的同時必須對被督的對象提出具體的指導(dǎo)性意見。現(xiàn)代教育督導(dǎo)工作應(yīng)由主要是監(jiān)督檢查向更多的指導(dǎo)服務(wù)轉(zhuǎn)變。在多年來“兩基”督導(dǎo)工作實踐中，督察與指導(dǎo)結(jié)合得很好，深受被督單位干部和群眾的歡迎。今后，隨著“兩基”工作任務(wù)逐步完成，全國大部分地區(qū)的督導(dǎo)工作將轉(zhuǎn)入“普九”成果鞏固提高和實施素質(zhì)教育的督導(dǎo)評估上來。這樣就對國家督學(xué)和省、地、縣各級督學(xué)以及廣大督導(dǎo)工作者提出了新的要求，即督學(xué)和督導(dǎo)工作者不僅應(yīng)該成為“督政”方面的專家，而且應(yīng)該成為教育教學(xué)領(lǐng)域的專家，要深入到學(xué)校里、課堂上，檢查學(xué)校管理和教學(xué)工作，包括對課堂教學(xué)、實驗教學(xué)、作業(yè)布置，課外活動安排等等提出具體的指導(dǎo)性意見，成為校長、教師的良師益友。今后國家督學(xué)和各級督學(xué)的構(gòu)成應(yīng)該適應(yīng)工作任務(wù)的要求，實行行政型和專家型督學(xué)相結(jié)合，并逐步擴大專家型督學(xué)的比例。所有的督學(xué)和督導(dǎo)工作者都要加強學(xué)習(xí)，努力提高自己的多方面的素質(zhì)和能力，以適應(yīng)新形勢下督導(dǎo)工作的需要.

7.樹立督導(dǎo)評估工作的權(quán)威性。

作為監(jiān)督和評估部門，督導(dǎo)工作必須樹立其應(yīng)有的權(quán)威。督導(dǎo)部門的權(quán)威建立在其特殊的機構(gòu)性質(zhì)、工作職能和督導(dǎo)評估結(jié)果的應(yīng)用上。督導(dǎo)部門是教育行政工作中一個重要的行政監(jiān)督部門，依法開展貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)和方針政策的行政監(jiān)督，賦予了它特有的權(quán)威。而這一權(quán)威則必須建立在督導(dǎo)評估結(jié)果的科學(xué)性、客觀性、公正性上，即對督導(dǎo)評估對象督察不受權(quán)力和感情因素的干擾，而敢于把客觀真實的情況反映出來。為此，督導(dǎo)評估的結(jié)果，除了作為獎勵依據(jù)外，還要定期或不定期地向社會公布，因為這個督導(dǎo)評估結(jié)果是客觀的、公正的、真實的，是好說好，是差說差，該表揚者公開表揚，該批評者適當(dāng)公開批評，因而它就是最具權(quán)威性的。近年來，一些地方不斷地將各種專項督導(dǎo)評估結(jié)果，及時發(fā)表督導(dǎo)公報或通過地方報刊予以公布，以其客觀公正性贏得了社會的認(rèn)同，既有力地推動了工作，也樹立了督導(dǎo)工作自身的權(quán)威。各地都可以建立督導(dǎo)公報制度。對有些重要的、敏感的、不易公開的問題，則可及時給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報送督導(dǎo)專報.

8.堅持督導(dǎo)工作的創(chuàng)新精神。

創(chuàng)新是民族進步的靈魂，也是督導(dǎo)制度發(fā)展進步的靈魂。我國現(xiàn)在的督導(dǎo)制度特別是許多具有地方特色的督導(dǎo)工作制度，可以說就是在實踐中不斷創(chuàng)新的結(jié)果。今后，我國督導(dǎo)制度發(fā)展和完善還要依靠我們?nèi)嵺`和創(chuàng)造。這是因為，世界各國的督導(dǎo)制度并沒有一個公認(rèn)的可以稱之為楷模的樣板。我國教育事業(yè)正在繼續(xù)發(fā)展，改革正在不斷深化，素質(zhì)教育還在實踐之中。如何推進教育改革和發(fā)展，如何保障素質(zhì)教育的實施，都需要不斷地探索，現(xiàn)在已有的經(jīng)驗遠不能說已經(jīng)完備。這一方面給我們督導(dǎo)工作的發(fā)展帶來許多困難，另一方面，又為我們督導(dǎo)制度的創(chuàng)新留下了巨大的空間，為督導(dǎo)工作者提供了可以充分展示能力的廣闊舞臺。各地可以在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上大顯身手，創(chuàng)造各具特色的督導(dǎo)與評估制度，同時豐富我們國家的督導(dǎo)與評估制度。

近年來，我們一直采取支持創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)新的原則，對各地督導(dǎo)工作者創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，及時予以關(guān)注，凡是有利于依法治教，落實政府行為，有利于調(diào)動校長、教師工作積極性，深化教育改革，有利于推進素質(zhì)教育，促進學(xué)生全面發(fā)展的，都滿腔熱情地予以支持，并及時宣傳、推廣，從而推動各地具有地方特色的新鮮經(jīng)驗不斷涌現(xiàn)和發(fā)展，使整個督導(dǎo)戰(zhàn)線呈現(xiàn)出勃勃生機。今后我們還將堅持創(chuàng)新性原則，鼓勵督導(dǎo)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，創(chuàng)新，創(chuàng)新，再創(chuàng)新，逐步豐富和發(fā)展有中國特色的教育督導(dǎo)與評估制度。

【背景資料】

我國教育督導(dǎo)機構(gòu)和隊伍建設(shè)不斷加強

我國督導(dǎo)制度恢復(fù)重建僅10多年的時間，中央和地方督導(dǎo)機構(gòu)和隊伍建設(shè)不斷得以加強。2000年省級機構(gòu)改革后，地方督導(dǎo)機構(gòu)更加壯大起來。全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）加上新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，已全部建立了省級督導(dǎo)機構(gòu)。其中，京、津、滬、渝、晉、冀、內(nèi)蒙古、遼、吉、黑、浙、皖、閩、贛、魯、豫、鄂、湘、粵、桂、黔、滇、藏、陜、甘、新等26個省（自治區(qū)、直轄市）成立了人民政府教育督導(dǎo)室（督導(dǎo)團）。還有的省即將更名為人民政府督導(dǎo)機構(gòu)。截至20010年底，全國399個地（市）中，有389個建立了教育督導(dǎo)機構(gòu)，其中67%是人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)。全國建立教育督導(dǎo)機構(gòu)的縣（市、區(qū)）有2684個，占縣（市、區(qū)）總數(shù)的93.7%，其中人民政府名義的督導(dǎo)機構(gòu)占59.7%。

到2000年底，全國教育督導(dǎo)人員增加到35217人，其中專職督學(xué)8631人，兼職督學(xué)21178人，并增加了一批專家型的督學(xué)。“九五”期間在全國已基本形成一支專職與兼職、行政型與專家型相結(jié)合的督導(dǎo)隊伍。