新中國大行政區(qū)制的歷史演變

大行政區(qū)（簡稱大區(qū)）是新中國成立初期在地方設(shè)置的一級政權(quán)機構(gòu)。它既是中央人民政府的派出機關(guān)，也是地方政權(quán)的最高機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)著大行政區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的工作。大區(qū)可看作是一個過渡性的政權(quán)機構(gòu)，它的產(chǎn)生有其歷史必然性，撤銷也是國家政治經(jīng)濟(jì)形勢由穩(wěn)定、恢復(fù)到發(fā)展的必然結(jié)果。

大區(qū)的產(chǎn)生

大區(qū)的形成最早可追溯到大革命失敗后黨在一些地區(qū)設(shè)立的中央局，如1927年9月在天津成立的北方局、在漢口成立的長江局和在香港成立的南方局。它們作為黨中央的地方代表機關(guān)，代表中央領(lǐng)導(dǎo)某一區(qū)或數(shù)省黨的工作。到抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，黨在全國先后設(shè)立了十幾個中央局，如陜甘寧邊區(qū)中央局、西北局、北方局、晉察冀中央局、華北局、華東局、東北局、鄂豫皖中央局、中原局、中南局、西南局等。后經(jīng)過合并重組，到1949年形成了西北、華北、東北、華東、中南和西南六大局。

作為政權(quán)機構(gòu)，最早應(yīng)算是農(nóng)村根據(jù)地建立的蘇維埃政府，如井岡山、贛南閩西、鄂豫皖邊、左右江、陜甘邊等地區(qū)的蘇維埃。抗日戰(zhàn)爭時期，黨在各抗日根據(jù)地建立了民主政權(quán)。適應(yīng)當(dāng)時廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，根據(jù)地的政府是由社會各界人士參加的民主政府（或行政委員會），它與黨和軍隊分開，有較強的獨立性。比如從領(lǐng)導(dǎo)人上看，當(dāng)時晉察冀中央局書記是彭真，行政委員會主任是宋劭文，參議會議長是成仿吾，軍區(qū)司令員則是聶榮臻。到解放戰(zhàn)爭時期，隨著解放戰(zhàn)爭的推進(jìn)，解放區(qū)的不斷擴大，原來分散隔離的小塊解放區(qū)逐漸連成一片。在這樣的情況下，已有可能把原來各邊區(qū)的民主政權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喜ⅰ?948年后，隨著形勢發(fā)生的巨大變化，領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一全國重?fù)?dān)已自然地落在中國共產(chǎn)黨的肩上。因此，結(jié)束各地的分散狀態(tài)，合并各邊區(qū)的政權(quán)機構(gòu)已極為必要了。各大行政區(qū)人民政府機構(gòu)，就是適應(yīng)這種新形勢而設(shè)置的。

各大行政區(qū)人民政府機構(gòu)多由臨時人民代表會議選舉產(chǎn)生，由中共中央批準(zhǔn)后建立。以黨的六大中央局為依托，在1949年前后設(shè)立了六大行政區(qū)域，即東北人民政府（1946年8月成立為東北行政委員會，1949年9月改稱東北人民政府）、華北人民政府（1948年9月成立，不久改成中央人民政府華北事務(wù)部，歸政務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)）和華東、中南、西北、西南四個軍政委員會（都是1949年12月成立）。軍政委員會雖然行使人民政府的職能，但它畢竟還是一個軍管機構(gòu)。對此，《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》作了如下規(guī)定：凡軍事行動已經(jīng)結(jié)束，土地改革已經(jīng)徹底實現(xiàn)，各界人民已有充分組織的大行政區(qū)，即應(yīng)實行普選，召開大行政區(qū)的人民代表大會，正式選舉大行政區(qū)的人民政府委員會。在大行政區(qū)人民政府委員會成立以后，軍政委員會即宣告結(jié)束。因此，以后有的軍政委員會就改制成了人民政府委員會。

建國之初，百廢待興，土地改革、追剿國民黨殘余、鎮(zhèn)壓反革命、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會秩序，形勢復(fù)雜，任務(wù)繁重。由于各地解放時間不同、地區(qū)差異較大，中央政府直接管理省和省以下地區(qū)的條件尚不具備，因而大行政區(qū)的建立，有利于針對不同地區(qū)的不同情況，迅速建立并穩(wěn)定政權(quán)，恢復(fù)生產(chǎn)和社會秩序，是當(dāng)時客觀的必然要求。

大區(qū)的職能及特點

1949年12月16日政務(wù)院第11次政務(wù)會議上通過的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》對大區(qū)的地位作了下列規(guī)定：“各行政區(qū)人民政府委員會是該區(qū)所轄省、市高一級的政權(quán)機關(guān)，并為中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府工作的代表機構(gòu)”。其具體職權(quán)是：（一）大區(qū)對所屬各省市轉(zhuǎn)發(fā)政務(wù)院的決議和命令，在其職權(quán)范圍內(nèi)頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行；（二）擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例，報告政務(wù)院批準(zhǔn)或備案；（三）提請中央人民政府政務(wù)院任免、批準(zhǔn)任免或提經(jīng)政務(wù)院轉(zhuǎn)請中央人民政府委員會批準(zhǔn)任免除大行政區(qū)主席、副主席和委員會以外的人員；（四）任免或批準(zhǔn)任免前項所規(guī)定以外的大行政區(qū)及所屬省、市、縣的重要行政人員；（五）在整個的國家概算或預(yù)算規(guī)定范圍內(nèi)，編制各該大行政區(qū)的概算或預(yù)算，報請中央核準(zhǔn)，并審核所屬各省市縣的預(yù)算和決算；（六）聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)所屬各委、部、會、署、行、局、處的相互聯(lián)系、內(nèi)部組織和一般工作；（七）領(lǐng)導(dǎo)所屬各省市縣地方人民政府的工作。大區(qū)對上下級的工作關(guān)系規(guī)定如下：（一）各大行政區(qū)人民政府委員會對于其主管范圍內(nèi)之重要工作，應(yīng)于處理后報告政務(wù)院，對于有全國性影響的工作，應(yīng)事先向政務(wù)院請示，事后報告。（二）中央人民政府委員會和政務(wù)院對于全國各?。ㄊ校┛h（市）的通令、公告，及對某一省（市）的工作指示均由大行政區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)；各省（市）縣（市）的請示請求亦由大行政區(qū)轉(zhuǎn)報。（三）關(guān)于某一特殊問題之詢問與答復(fù)，中央與省市亦得直接令、報，但同時須抄送各大行政區(qū)人民政府委員會。（四）中央各委、部、會、院、署、行，得根據(jù)已定政策、方針并就業(yè)務(wù)與技術(shù)的指導(dǎo)范圍內(nèi)行文致大行政區(qū)人民政府委員會或其所屬各委、部、會、署等機構(gòu)；大行政區(qū)人民政府委員會或其所屬各委、部、會、署等機構(gòu)亦得就同樣范圍內(nèi)向中央各有關(guān)部門請示、請求。但中央各委、部、會、院、署、行與大行政區(qū)各委、部、會、署等機構(gòu)之間的行文如涉及全局性者均應(yīng)抄送大行政區(qū)人民政府委員會。另外，《通則》還規(guī)定了大區(qū)對軍隊及司法的權(quán)限：“各大行政區(qū)應(yīng)設(shè)之軍事機構(gòu)由人民革命軍事委員會以命令定之，受人民革命軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)及各大行政區(qū)人民政府委員會的指導(dǎo)。最高人民法院得在各大行政區(qū)設(shè)置分院；最高人民檢察署得在各大行政區(qū)設(shè)置分署?！?/p>

《通則》頒布后，各大區(qū)依照《通則》制定了各自的組織條例，行使《通則》賦予的職權(quán)，在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布了大量的法令，進(jìn)行了在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的工作。這里從華北區(qū)的一項工作情況可看出大區(qū)的工作程序：華北區(qū)1951年9月召開了第一次全區(qū)縣長會議，會議通過了《關(guān)于縣人民政府當(dāng)前十項工作的決議》，對縣政府各方面的工作都作了布置和規(guī)定。隨后《決議》上報中央人民政府，于11月9日政務(wù)院第110次會議上獲得批準(zhǔn)。12月20日華北區(qū)又作了《進(jìn)一步貫徹華北第一次縣長決議的指示》，對工作進(jìn)行中的一些事項作了安排。1952年1月3日華北事務(wù)部部長劉瀾濤又向周恩來總理作了《關(guān)于華北第一次縣長會議決議貫徹情況的報告》，至此這一工作才告一段落。

初期的大行政區(qū)表現(xiàn)出這樣一些特征：

(一)黨、政、軍一體的政治體制。六大行政區(qū)與當(dāng)時形成的六大軍區(qū)管轄的范圍大體上一致，大區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人往往也是各大軍區(qū)的首腦，同時也是各大中央局的主要領(lǐng)導(dǎo)人。如中南局第一書記、中南軍政委員會主席、中南軍區(qū)司令員都由林彪一人擔(dān)任；東北人民政府主席、東北局第一書記、軍區(qū)司令員都由高崗擔(dān)任；華北人民政府主席為董必武，華北局第一書記由劉少奇兼任，軍區(qū)司令員為聶榮臻；華東軍政委員會主席、華東局第一書記、軍區(qū)政委由饒漱石擔(dān)任；西北軍政委員會主席、北西局第一書記、軍區(qū)司令員都由彭德懷擔(dān)任；西南軍政委員會主席、軍區(qū)司令員都由劉伯承擔(dān)任，西南局第一書記為鄧小平。這樣就形成了黨、政、軍一體的政權(quán)體制。

（二）組織機構(gòu)龐大而完整。如西南軍政委員會下設(shè)四個委員會，即財政經(jīng)濟(jì)委員會、文化教育委員會、民族事務(wù)委員會和人民監(jiān)察委員會。財政經(jīng)濟(jì)委員會下設(shè)財政、工業(yè)、交通、勞動、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)、水利等部。文化教育委員會下設(shè)衛(wèi)生部、文化教育部及新聞出版處。到1951年底，又建立了政治法律委員會領(lǐng)導(dǎo)民政部、公安部、司法部和土地改革委員會。

（三）大區(qū)政權(quán)吸收了不少黨外人士參加。1949年10月，對將要成立的華中軍政委員會（12月成立時改名為中南軍政委員會）的領(lǐng)導(dǎo)人員安排問題，毛澤東作了這樣的指示：“擬以林彪為主任，鄧子恢、程潛為副主任，委員須網(wǎng)羅六省（指河南、湖北、湖南、江西、廣西、廣東）黨內(nèi)黨外重要人物”。再以西南軍政委員會為例，在委員會的六個副主席中，共產(chǎn)黨員只占了一半，委員中則有近一半是黨外人士。

（四）大區(qū)政權(quán)的過渡性。大區(qū)管轄范圍之大，是中國歷史上從未有過的。中國歷史延續(xù)下來的地方政權(quán)體例大都是省、縣、鄉(xiāng)三級，并已形成了較穩(wěn)定的行政區(qū)劃。大行政區(qū)體制脫胎于戰(zhàn)爭年代，很大程度上是一種戰(zhàn)時體制。隨著社會的逐步穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的逐步恢復(fù)，尤其是中央權(quán)力的加強和進(jìn)行有計劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大區(qū)體制便逐步顯露其不適應(yīng)性。因此后來逐步削減大區(qū)的權(quán)力，以致最終撤銷大區(qū)制，反映出了歷史的必然。同時大區(qū)作為中央政府的派出機構(gòu)也反映了它的過渡性。在準(zhǔn)備建立華東軍政委員會時，毛澤東就已指出了它是“過渡時期的政權(quán)機關(guān)”、“臨時政權(quán)機關(guān)”。

大區(qū)的演化

保留了戰(zhàn)爭年代具有相對獨立性的大區(qū)，形成了相對分散的財政狀況。有的大區(qū)為了本區(qū)的利益，采取了一些特殊政策，或者是縮小稅負(fù)面，或者是將稅收的一大半掌握在自己手里，自己先用。收在地方，支在中央，收支脫節(jié)，統(tǒng)一全國財經(jīng)工作勢在必行。1950年3月3日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，將原來各大區(qū)分散處理的糧、稅、現(xiàn)金、對外貿(mào)易等統(tǒng)一起來；將一些大型企業(yè)劃歸中央。大區(qū)的權(quán)力開始減少，但仍保留了對農(nóng)業(yè)、對一部分企業(yè)的管理和對地方附加糧、關(guān)、鹽、貨物、工商等稅以外的部分的支配，仍具有一定的財政批準(zhǔn)使用權(quán)限，只是財力已大大減弱了。

1951年10月，第一次全國編制會議召開，12月作出《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》?！稕Q定》中對大區(qū)的員額編制、部門層次等都作了規(guī)定：編制員額約精簡1/5，部門只設(shè)部、司、科三級。當(dāng)時精簡機構(gòu)是爭取國家財政經(jīng)濟(jì)狀況根本好轉(zhuǎn)的條件之一，機構(gòu)龐大的大行政區(qū)自然也需精簡，其職權(quán)也就相對減弱。

1952年11月，中央人民政府委員會召開第19次會議，會議通過了《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）機構(gòu)與任務(wù)的決定》、《關(guān)于調(diào)整省、區(qū)建制的決定》和《關(guān)于增設(shè)中央人民政府機構(gòu)的決議》。決定：成立國家計劃委員會、體育運動委員會、高等教育部和掃盲工作委員會，其中國家計劃委員會與政務(wù)院平行，全面主持經(jīng)濟(jì)計劃的編制和實施；從各大行政區(qū)抽調(diào)一些領(lǐng)導(dǎo)人到中央工作，比如高崗調(diào)任國家計劃委員會主席（仍兼任東北區(qū)的工作），鄧小平調(diào)任國務(wù)院副總理，饒漱石調(diào)任中央組織部部長（仍兼任華東區(qū)的工作），還有賀龍、鄧子恢、習(xí)仲勛等等；對全國省區(qū)建制進(jìn)行調(diào)整，撤銷合并一些省區(qū)，如撤銷平原、察哈爾等省，合并蘇北蘇南為江蘇省等等；縮小各大行政區(qū)的職能和權(quán)限?！蛾P(guān)于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）機構(gòu)與任務(wù)的決定》明確規(guī)定：大行政區(qū)人民政府或軍政委員會一律改為行政委員會。大區(qū)行政委員會是代表中央人民政府在該地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督地方政府的機關(guān)，其主席、副主席和主要的行政人員由政務(wù)院提請中央人民政府委員會任免。原屬于大行政區(qū)人民政府或軍政委員會的政治法律、財政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察四個分委員會和辦公廳的機構(gòu)仍然保留，其所設(shè)各部在行政委員會成立后，一律改為局（處），其中一部分局（處）并交中央各主管部門直接接管。此后大區(qū)所設(shè)的局（處）從業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上分為兩種：一種由各大區(qū)行政委員會領(lǐng)導(dǎo)或并受行政委員會的政法、財經(jīng)、文教等有關(guān)委員會的指導(dǎo)；另一種則由中央各主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，成為中央各部門在大區(qū)設(shè)立的若干專業(yè)管理局，其建制屬于中央的主管部門，并受大區(qū)行政委員會及其有關(guān)委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督。這就在實際上取消了大區(qū)作為一級政府的地位；同時大區(qū)政府的機構(gòu)大大縮減，由原來的數(shù)十個削減為十多個，其中大部分如工業(yè)、財政、交通、貿(mào)易、金融、糧食、高教等部門改由中央各主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，大區(qū)的職能極大地削弱了。行政委員會發(fā)布的指示與軍政委員會相比越來越少，它在協(xié)調(diào)所屬地區(qū)工作中所起的作用下降，政務(wù)院所屬各部門的權(quán)力則明顯擴大。顯然行政委員會作為被削弱的機構(gòu)，成為撤銷大區(qū)政府的過渡階段。

大區(qū)的撤銷

1953年的高饒事件直接導(dǎo)致了大區(qū)制的撤銷。有“東北王”之稱的高崗和掌握著華東區(qū)黨政軍大權(quán)的饒漱石，從1953年下半年起利用黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的時機，進(jìn)行一系列篡黨奪權(quán)陰謀活動，企圖將劉少奇、周恩來打倒，由他們?nèi)《?。他們的陰謀活動引起了毛澤東的關(guān)注。12月24日，毛澤東在中央政治局會議上對高饒的陰謀提出了嚴(yán)重警告。1954年2月召開黨的七屆四中全會，高、饒受到了嚴(yán)厲批評。1954年4月7日，中共中央政治局?jǐn)U大會議決定撤銷大區(qū)一級黨政機關(guān)，各大區(qū)行政委員會隨同各中央局、分局一并撤銷。6月19日，中央人民政府委員會第32次會議通過《關(guān)于撤銷大區(qū)一級行政機構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》?！稕Q定》指出：現(xiàn)在國家進(jìn)入了有計劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，國家計劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，要求進(jìn)一步加強中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。為了中央直接領(lǐng)導(dǎo)省市以便于更能切實地了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義；為了節(jié)約，并適當(dāng)加強省、市的領(lǐng)導(dǎo)，撤銷大區(qū)一級的行政機構(gòu)，是完全必要的和適時的。在大區(qū)一級機構(gòu)撤銷之后，為了便于中央對省、市的領(lǐng)導(dǎo)，有必要合并一些省市，減少中央直接領(lǐng)導(dǎo)的行政單位數(shù)，因此決定撤銷遼東、遼西兩個省的建制，合并改為遼寧??；松江省建制撤銷，與黑龍江省合并；寧夏省建制撤銷，與甘肅省合并，沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪、哈爾濱、長春、武漢、廣州、西安、重慶等十一個中央直轄市，均改為省轄市。

隨后，各大區(qū)便將權(quán)力部分上交中央，大部分移交給省、市；人員也向中央機關(guān)和省市地方分流。移交工作在10月份全部完成。

毛澤東曾在1956年說過：“我們建國初期實行的那種大區(qū)制度，當(dāng)時有必要，但是也有缺點。接下來的高饒反黨聯(lián)盟，就多少利用了這種缺點。”總的來說，大區(qū)在它存在的過程中，還是起了很大的積極作用的。1952年大區(qū)改制后，《人民日報》社論對大區(qū)有這樣一段評價：“為了加強對這些運動（土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、抗美援朝運動）和各項改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)中央制定的統(tǒng)一的方針和政策，又根據(jù)各地區(qū)的具體情況，依靠一些堅強的足以代表中央的各大行政區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，因地制宜的領(lǐng)導(dǎo)地方各級政府，深入的發(fā)動群眾，具體貫徹中央的方針政策，這是完全符合于人民民主革命的利益的。各大行政區(qū)人民政府或軍政委員會，過去在中央的統(tǒng)一方針下，制訂了一些地方性的單行條例，具體的規(guī)定了各項運動進(jìn)行的方法和步驟，推動了各項改革工作，這些無疑的都起了很大的作用?！边@個評價還是很中肯的。

(責(zé)任編輯：蕭 徐)■