轉型期的中央和地方

趙成根

一、分權改革和地方政府行為模式的改變

1980年以來的分權改革，使地方政府獲得了廣泛的權力，主要表現(xiàn)在：1敝醒胝府向地方政府下放了大量的財權和事權，包括(1)推行了多種形式的財政包干體制，擴大地方的財權；(2)擴大地方的事權，包括固定資產投資項目審批權、對外貿易和外匯管理權、物價管理權、物資分配權、旅游事類的外聯(lián)權和簽證通知權、工資調整權等；(3)在對外開放方面，對廣東、福建兩省實行特殊政策，建立深圳、珠海、廈門、汕頭、海南省五個經濟特區(qū)，對外開放了上海、天津、大連等一批沿海城市和長江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)，開放和開發(fā)上海浦東新區(qū)等；(4)在調動地方政府發(fā)展經濟和社會事類的積極性中，注意發(fā)揮中心城市的作用。1983年以后，中央相繼批準了一批城市實行計劃單列，賦予相當于省一級的經濟管理權限。在地方推行市領導縣的體制。

21984年以后，中央政府陸續(xù)發(fā)出了13個文件，包括97條規(guī)定，向國有企業(yè)下放生產經營管理權力。這種擴大企業(yè)自主權的放權措施，雖然中央政府的意圖是把權力下放給企業(yè)，但實踐中由于地方經濟管理部門沒有相應地轉變職能，反而將直接管理升級為面對面的管理，管得更多更細。地方政府層層截留下放給企業(yè)的權力，形成了所謂的產權地方化。美國學者麥金農認為，中國的地方產權是一種從前不曾有過的獨特組織形式，它既不同于計劃經濟，也不同于私有經濟。產權地方化是中國市場經濟發(fā)展的一個獨特模式。它是中央政府向地方政府和企業(yè)兩種放權相互結合的產物，使地方政府的經濟權力大大增長了。

3狽槍有經濟的迅速增長是1980年以來中國經濟改革的一個主要后果，目前，國有企業(yè)占國民生產總值比重、資產規(guī)模、就業(yè)人數(shù)等都已經降低到50％以下。非國有經濟的發(fā)展，往往與地方政府有密切的聯(lián)系，一個地方非國有經濟的發(fā)展，往往取決于當?shù)氐胤秸恼呤侄魏湍芰?，非國有經濟企業(yè)也主要控制在各級地方政府手中。

地方政府權力，尤其是經濟權力的擴張，改變了它們在政府權力結構中的地位和角色，使它們由中央集權體制下的單純的中央政府的派出和代理機構，轉而變成了相對獨立的行為主體，這就極大地改變了垂直控制模式下那種被動執(zhí)行政策，消極地服從命令，不要獨立思考，不要獨立行事，出了問題負不起責任的行為模式。1980、1985和1988年實行的財政改革，以地方財政包干為基礎，也就是說地方政府在完成了承包合同規(guī)定的上繳中央稅金之后，基本上可以支配本地資源，地方財政收入的增長，取決于地方政府組織經濟發(fā)展的成就和地方經濟的增長。隨著投資審批權等經濟權限的下放，地方政府又成為自籌投資的主要組織者和地方經濟的活動的主要決策者和管理者?，F(xiàn)代經濟學表明，利潤分享、剩余價值歸企業(yè)家所有是經濟效率的源泉?，F(xiàn)代管理學也表明，權力分享和責任分擔能夠有效地提高管理效率。正是地方政府經濟和財政權力的增加，經濟自主空間的擴展，以及發(fā)展地方經濟，增加地方財政收入責任的加重，創(chuàng)造了地方政府積極主動地推動地方經濟發(fā)展的強有力的動力機制。在追求利潤的激勵下，各地方想方設法、因地制宜地發(fā)展經濟，推進改革，形成了八仙過海，各顯神通的局面，有力地推動了地方經濟的發(fā)展和市場經濟體制的建立。

在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發(fā)生了相應的變化。在中央集權的計劃經濟模式下，雖然按照法律規(guī)定，黨政領導人是由地方民主選舉產生，但在實際運作中，省級黨政領導人要經中共中央書記處的提名，并經中央政治局同意，才能當選。沒有中央政治局的同意和認可，就不可能作為候選人提到人民代表大會或黨代表大會的主席團上。省一級其他主要干部，也要經中共中央書記處的批準后任命或當選。在省一級以下的地市縣，中共的省委書記、省委常委則嚴格控制著主要干部的提名或任命。這樣，地方政府干部要坐穩(wěn)位子，并有望升遷，只要對中央表示忠誠，嚴格執(zhí)行中央政策即可。中央控制地方，地方控制社會，主要通過意識形態(tài)、個人崇拜和政治控制。

改革開放以來，一方面國家舊的控制、動員社會的手段逐漸失效，個人崇拜消失了，意識形態(tài)淡化了，政治控制松弛了，國家不得不轉而用經濟利益為主要手段來動員、控制社會，以最大限度地滿足人民的物質文化需求，來換取他們對政策的支持，以經濟利益交換政治服從，維護政治穩(wěn)定。另一方面放權改革的結果，則在很大程度上把這種責任下放到地方官員身上，他們必須有效地發(fā)展地方經濟，維護和代表地方利益，滿足地方人民，首先是地方官僚集團、社會精英、城市居民和國有企事業(yè)單位職工的生活福利，才能在一個地方獲得強有力的支持和較高的權威，否則就會受到地方輿論的普遍譴責。在全國致力于經濟發(fā)展和物質利益滿足的制度環(huán)境中，所有地方官員，都必須對經濟發(fā)展表示充分的興趣和誠意，找到發(fā)展地方經濟的方法并取得一定的成就。即使中央從外地調到一個地方的領導，他也必須明確地表示代表地方利益，在發(fā)展地方經濟方面做出成績，才能獲得認同。而且經驗觀察顯示，在中國現(xiàn)行政治制度下，越來越出現(xiàn)一種傾向，表明地方政府官員的提升與當?shù)氐慕洕l(fā)展是成正比的。地方經濟發(fā)展了，地方官員升遷和進京做官的機會就增大。

實際上，在經濟改革和地方政治資源增加的情況下，法定的地方官員民主選舉制度開始發(fā)揮真正的作用。1992年的省縣政府換屆選舉，在實行差額選舉的情況下，中央和地方黨組織推薦的候選人在一些地方落選，引起了極大的震撼，其意味是深長的。在新的歷史條件下，地方政府逐漸轉向通過發(fā)展地方經濟，為地方人民提供廣泛的社會福利，來獲得地方人民的支持和認可，地方政府的政治統(tǒng)治基礎開始發(fā)生轉化，形成了所謂的“政績型合法性”。作為國家機器重要組成部分的地方政府和地方社會之間逐漸由強制性的統(tǒng)屬關系轉化為交換性的“社會契約”關系，即政府和社會主體為了自己更好的生存，各自向對方提供對方所需要的，來換取自己所需要的。地方政府以向地方人民提供廣泛的物質利益和社會福利，來交換地方精英和普通公民對地方官員權位和權威的認同，對地方現(xiàn)行制度和政策的支持。這就在事實上構成了地方政府和社會雙方公認的交換性契約，地方社會的同意，成為地方政治運行的重要基礎。這種變化的意義是令人振奮的，它說明地方政府官員要能夠獲得和維持權力，有效地管理地方事務，除了代表中央政府，執(zhí)行中央政府的政策，還必須維護和發(fā)展地方利益。由于改革以后地方經濟、財政權力的擴張，地方政府就從中央政府手中獲得了越來越多的獨立性，而地方利益的迅速擴展，又使地方政府不可避免地越來越傾向于倚重和代表地方，從單純的中央政府代理人，轉化為更多地代表地方利益，為地方利益與中央討價還價的相對獨立的權力主體。

在地方政府積極推動本地經濟和社會發(fā)展的過程中，地方之間的經濟競爭也在迅速加劇，各地方間對人才、資金、資源和市場的激烈競爭，成為中國改革進程中一種主要的社會現(xiàn)象和主導地方政府行為的一種基本社會要素。哈耶克認為，在不平等的機會和能力分布之下，才會產生利潤和企業(yè)家活動，才會產生文明過程。中國是一個地域遼闊的大國，東西部、南北方之間發(fā)展極不平衡。雖然毛澤東時代采取了加速西部發(fā)展，縮小沿海和內地差距的政策，但“向海而興，背海而衰”的經濟格局并未能得到改變。鄧小平允許一部分人先富起來的改革戰(zhàn)略，使改革不是一下子全面鋪開，而是以點帶面，逐漸展開。一是允許地方充分發(fā)揮主動性和積極性，創(chuàng)造改革模式；二是賦予沿海一部分地區(qū)和城市以優(yōu)惠政策。政策傾斜引起了大規(guī)模的社會流動，用腳投票，內地本就短缺的人才、資金和技術大量地向東南沿海開放、開發(fā)地區(qū)流動，使這些地區(qū)在短時期內經濟迅速崛起，并因此拉大了內地與沿海的差距。而這種差距所造成的巨大壓力，又反過來激發(fā)了內地地方政府發(fā)展經濟的熱情和競爭精神。為了爭奪經濟發(fā)展所急需的人才、資金、技術和資源，保護本地工商企業(yè)的利潤，省與省、市與市、縣與縣之間展開了激烈的市場競爭。

競爭導致急功近利，使各地大量投資發(fā)展見效快的中小企業(yè)和加工工業(yè)，而忽視規(guī)模經濟基礎產業(yè)的發(fā)展，以及產業(yè)結構的轉變。從中國經濟長期持續(xù)健康發(fā)展的要求來看，地方政府在地區(qū)經濟競爭中急功近利的短期行為，確如人們普遍認識到的那樣，妨礙了中國經濟的產業(yè)結構調整、產業(yè)升級和統(tǒng)一的市場秩序的形成。但進一步的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在經濟競爭中的這種行為取向，反映了市場經濟發(fā)展的一般規(guī)律。市場經濟的發(fā)展是一個自然演變的過程，是自發(fā)秩序不斷擴展的過程，而不是理性設計的結果。在經濟發(fā)展的不同歷史階段，發(fā)展的驅動力是不同的。經濟學家M.Porter把經濟發(fā)展劃分為要素驅動、投資驅動、創(chuàng)新驅動和財富驅動四個階段，經濟發(fā)展的初級階段，即要素驅動階段，發(fā)展的主要動力是勞動力、土地、礦產等廉價資源，資本積累是靠開發(fā)這些廉價資源實現(xiàn)的。例如，在人口密度較大的東亞各國，勞動密集型工業(yè)如紡織、服裝、制鞋等是經濟發(fā)展早期的典型的工業(yè)。在中國，由國家(中央政府)主導的計劃經濟向市場經濟、由農業(yè)經濟向工業(yè)經濟轉型和經濟起飛的初期，在各級地方政府推動下大量發(fā)展起來的勞動密集型、小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營企業(yè)，曾經是80年代前期中國經濟主要的增長點。一旦市場經濟發(fā)展到更高階段，原有的經濟模式已無錢可賺，市場主體和他們的行為模式，就會在優(yōu)勝劣汰的競爭中自然地發(fā)生轉化，80年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在中國經濟中的潮起潮落，正說明了這一點。

各地地方政府間的競爭是推動經濟發(fā)展和制度變遷的一個重要因素。根據(jù)經濟學家羅小朋的研究，各地區(qū)之間的經濟競爭是推動產權制度變革和市場化的主要動力。他認為，農村包產到戶之后國內市場的發(fā)展和地區(qū)間競爭的壓力，導致私有經濟的發(fā)展。首先是許多經濟落后地區(qū)的領導人，由于本地的國營和集體工業(yè)顯然不是發(fā)達地區(qū)的競爭對手，在競爭的壓力下，就有效排除了政治上的阻力，支持民間的企業(yè)家發(fā)展私營企業(yè)。而地方之間經濟競爭的趨勢，是私營企業(yè)和集體企業(yè)對地方經濟和財政的貢獻越來越大，反過來又促使地方政府對私營和集體企業(yè)的發(fā)展越來越支持。地方政府在產權體制方面的競爭，是推動微觀經濟體制改革的最重要的動力。地區(qū)競爭還推動了外向型經濟的發(fā)展。地區(qū)間對海外投資的競爭促進了地區(qū)間全面的制度競爭。地方政府發(fā)現(xiàn)，引進外資是擺脫國有企業(yè)經濟困境的一個有效途徑。它既回避了政治上困難的私有化，又避免了被國內民營經濟打敗的尷尬前景。引進外資因此成為地方政府又一個政治成本低而收益高的選擇。各地區(qū)吸引外資在1992年鄧小平南巡講話之后達到白熱化。為了適應外資的需要，不得不引入土地市場和資本市場。這樣在吸引外資過程中，各地就在土地開發(fā)、證券市場、企業(yè)股份化等一系列市場制度建設中，展開了激烈的競爭。外資不僅帶來了資金、技術和管理，意味著經濟增長和就業(yè)的機會，同時也帶來了國際通行的產權規(guī)范的壓力。各地政府要贏得外資，就不得不競相與國際規(guī)則接軌，從而把經濟改革引向對國有經濟的產權制度實行根本性的改造。

二、地方政府力量護張的社會政治后果

1980年代以來實行的行政放權和經濟市場化改革，是中國現(xiàn)代化進程中影響深遠的事件，它的一系列經濟政治后果，已經并將繼續(xù)影響中國經濟政治結構的變遷。20年的改革，在推動中國國民經濟迅速發(fā)展的同時，也推動中國政治體制及作為其運作基礎的社會結構發(fā)生了深刻的變化。一是非國有經濟快速發(fā)展壯大，成為中國經濟市場化過程中的主導力量，并從根本上改變了中國經濟的所有制結構。這種以市場為導向的新興力量的發(fā)展，就要求新的解決問題的方法、規(guī)則和制度結構，以保護和擴展他們的經濟利益和政治利益。二是經濟和社會格局的變化，產生了大量不受政府直接控制的工業(yè)、商業(yè)、信息咨詢、文化和其他各種民間組織，逐漸形成了相對獨立的民間社會。這些利益集團在經濟政治運行中的影響作用，大大地拓展了公民自由活動空間，增加了公民自由選擇的權利，將逐漸構成公民社會的基礎。三是地方政府力量的擴張，十多年放權改革的一個重要后果，就是明確的地方利益格局的形成。改革以前地方政府和地方政治家在總體政治格局中也是一支舉足輕重的政治力量。但只有改革才使他們與經濟、財政權力以及因經濟發(fā)展產出的巨大財富如此緊密地結合起來。地方政府權力和財富的結合極大地改變了中國縱向權力結構中的力量對比，使地方力量成為改革進程中崛起的一支舉足輕重的政治力量。由于地方政府往往主導各地方的市場化改革，他們就和非國有經濟力量和民間社會力量有著某種天然的緊密聯(lián)系。80年代改革以來，中國經濟政治力量格局的變化，深刻地影響著中國的政治發(fā)展進程中的中央地方關系。具體來說，至少表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，以地方政府力量崛起為代表的新興力量的發(fā)展，產生了強烈的制度創(chuàng)新需求，制度供給不適應制度需求，新的需求和舊的體制之間產生了尖銳的矛盾，就使中央集權體制面臨深刻的危機。未來中國政治發(fā)展要解決的一個基本問題就是如何推動新的制度結構的產生，以在新的體制體系中有效地吸納新興社會政治經濟力量，滿足新的社會政治需求，重新配置政治格局，并在新的基礎上實現(xiàn)新的國家整合。文明演進的自然規(guī)律表明，中央地方關系的危機正在為中國政治體制轉型提供一個巨大的歷史契機。

第二，地方力量的興起所形成的多元力量格局，改變了中央與地方政府的政治運動模式。地方政府已經由單純的中央政府政策的接受和執(zhí)行者，轉化為具有實際的相對獨立性的行為主體，中央的許多不利于地方利益的政策得不到有力貫徹，上有政策，下有對策，甚至受到公開的抗拒。地方政府為了保護和擴展本地方的利益，在越來越多的政策領域與中央討價還價，公共政策制定和執(zhí)行的模式發(fā)生了基本的變化，互動的、相互調整的合作模式逐漸取代單向的、中央命令型決策模式，談判、交易和妥協(xié)、多元利益均衡逐漸取代中央的權威性利益分配，這將最終導致一種均權的國家結構的產生。

第三，傳統(tǒng)的政治運作、政治權力斗爭和權力繼承，主要是政治家集團內部的權力和利益分配重組，為少數(shù)高層政治家所主持，與社會往往沒有發(fā)生直接的關系。這種主導中國政局的傳統(tǒng)因素的作用正在不斷下降。經濟和財政權力已經或至少正在成為聯(lián)結中央與地方政府，直至國家與社會的主要因素；經濟發(fā)展狀況開始能夠左右實際政治運作，成為政治的睛雨表，并在很大程度上決定著政治統(tǒng)治的合法性，決定著一個政治家和一屆政府的去留。政治運行過程與社會多元利益群體的接觸面越來越大，并受到他們越來越多的影響。

第四，傳統(tǒng)的地方行政區(qū)劃，主要考慮的是如何加強中央的控制和維護國家的統(tǒng)一。80年代改革以來，經濟因素開始成為一種決定性的價值標準。1983年以后相繼批準一批城市實行計劃單列，特區(qū)城市和特區(qū)省的建立，地縣改市和市領導縣體制的建立，以及區(qū)域性經濟聯(lián)合體的建立等，都是在經濟因素的主導下，改變了地方行政區(qū)劃。1997年八屆人大五次會議正式批準重慶為第四個直轄市，將中國人口最多的四川省在行政區(qū)劃上以成都和重慶為中心，分為東西兩個省級單位。這種經濟主導的行政區(qū)劃變革還將繼續(xù)下去，并將因此影響中央地方關系。

第五，中央實行的放權改革，表現(xiàn)在財政方面就是中央對國有企業(yè)減稅讓利，對非國有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對地方的財政包干，對城市居民的補貼等政策措施。一方面，中央利用現(xiàn)代國家干預經濟的有力手段——財政和稅收杠桿，調節(jié)社會經濟運行，有效地推動了經濟增長，并在改革中以補貼延緩了利益重組所造成的社會震蕩，以經濟利益換取了政治服從，維持了改革進程中的政治穩(wěn)定。另一方面，由于放權所造成的財政收入占國民收入和中央財政占全國財政兩個比例的下降，導致了中央政府財政能力的下降和國家嚴重的財政危機。為克服財政危機，1994年國家開始實行分稅制改革，這項旨在解決中央和地方政府誰養(yǎng)活誰的問題的改革措施，是中國改革過程中的一項重大制度創(chuàng)新，它的一個重要政治后果就是根本改變了中央地方關系。在中央集權體制下，中央政府不直接與社會發(fā)生聯(lián)系，而是通過地方政府的代理，來推行和貫徹國家意志，間接與社會接觸。二元制的新稅制的實行，使中央政府的國稅局直接面向社會征稅，作為現(xiàn)代國家主要功能的財政汲取功能的這種結構性變革，就在根本上改變了中國國家權力的基礎，并將逐漸引起國家結構的變化。

三、中央地方關系未來發(fā)展的若干思考

在新世紀晨曦初露，中國正逐步實現(xiàn)有中國特色社會主義市場經濟的宏偉目標的新的歷史條件下，中國中央地方關系應按照怎樣的模式發(fā)展，以適應時代的要求呢?我以為，充分認識和把握以下幾點，對于建立和發(fā)展未來中央地方關系的理性結構模式，是至關重要的：

第一，有效的市場要求有效的政府，而有效政府的基本要義是有一個集權、統(tǒng)一的政府權威體系。經濟市場化確實意味著政府必須從一些領域的管理工作中退出，意味著政府職能和管理模式的轉變，但市場化絕不必然意味著小政府和地方分權的政府結構。必須冷靜地看到，市場經濟下存在著一系列要求強化中央政府權力的社會因素。在中國，經濟市場化轉型，政府向社會放權，是和中央政府向地方政府放權的改革同步進行的，但中國十幾年來的放權，只是中國這個具有特殊個性的國家在特定歷史條件下的因應之策，是在一定時期內對長期高度集權模式的校正。從世界各國近現(xiàn)代發(fā)展的一般規(guī)律看，市場經濟的發(fā)展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府的退出和政府的縮小，相反，過去一個多世紀西方經濟市場發(fā)展和走向成熟，政府功能尤其是政府經濟功能也在不斷擴張，規(guī)模不斷擴大，在政府體系內部，實現(xiàn)了兩個集權化的運動，一是地方政府向中央政府的集權，二是議會權力向政府行政首腦的轉移。從亞當·斯密到凱恩斯，西方市場經濟的發(fā)展是和政府的擴張和政府集權同步進行的，直到今天，形成了所謂的管理型資本主義，這是西方政府發(fā)展的一般脈絡。表面看來，政府放權市場，由企業(yè)按照市場規(guī)則自由競爭，自主經營，將導致政府功能和權力的弱化，而現(xiàn)實的發(fā)展并非如此。

健康、成熟的市場經濟體系的有效運作，需要有一個有效的政府，有效的政府是自由市場競爭的基本前提。政府在市場運行中的功能是綜合性、整體性的，具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1庇行У氖諧≡俗鰨需要有一個統(tǒng)一的、開放性的市場秩序，原材料、商品、人才、勞動力、資金等要素資本能夠通暢地、自由地進行流動，這是成熟市場體系的基本要求。但另一方面，市場又是一種分散的力量，市場發(fā)展的自然結果是權力的多元化，市場運行也不斷推動權力和利益的分化，市場的本質是要求自由，反對控制和干預。市場的力量在它的運行中很容易和地方性的力量結合，而不斷地弱化社會的凝聚力。市場主體是一種趨向于分離的力量。地方政府本應該是政府系統(tǒng)的一個有機環(huán)節(jié)，執(zhí)行中央政府的政策，但在地方利益的驅動下，地方政府在一定的條件下，往往出臺各種地方保護主義政策，使地方之間互相封鎖、壁壘森嚴，地方政府與市場的力量結合，成了一種分離的勢力，從而嚴重地制約了經濟的發(fā)展。市場運行中這兩種相互矛盾的行為取向，構成了一種市場悖論。市場主體自身是無法走出困境的。只有具有高度權威的中央政府才能夠運用它所擁有的各種手段，塑造統(tǒng)一的市場秩序。

2庇行У氖諧≡俗饜枰規(guī)范化的、穩(wěn)定有序的競爭環(huán)境，而塑造和維護市場競爭環(huán)境的最好主體只能是政府，政府通過其所制定的政策法規(guī)，規(guī)范市場競爭行為，并運用政府公共權力特有的權威性和強制性，有力地打擊商業(yè)欺詐行為，打擊假冒偽劣產品，對市場競爭中可能產生的各種沖突進行權威性的仲裁。穩(wěn)定有效的政府為市場運行提供穩(wěn)定的社會環(huán)境和政治環(huán)境。穩(wěn)定的、可預見未來良好收益的社會環(huán)境是企業(yè)家投資的前提，也是吸引國際資本和技術的基本條件。

3閉府提供市場運行所需要的公共產品，這些公共產品構成市場運行的基本環(huán)境條件。政府修橋建路，建設經濟正常運轉所需要的各種基礎設施，投資環(huán)境保護，提供失業(yè)保障和各種社會福利，投資教育事業(yè)，為企業(yè)培養(yǎng)和輸送人才等。這些公共產品的提供，都是政府運用它的公共財政收入，由政府的服務機構，或者在政府的主持下，將一定的項目承包給私營公司，加以完成。在公共財政赤字的壓力下，有些國家的政府在建設公共工程項目時，更收取專門的使用費，如高速公路費、過橋費、學費等，按照“誰受益誰付錢”的原則，來運作公共事業(yè)，同時又不導致財政支出的過度膨脹。

政府提供的許多公共產品，不可能由私營企業(yè)替代政府來控制。公共產品的一個重要特點是它的壟斷性，如果由一些私營公司把持，它們就可能收取高額費用，甚至控制國家經濟命脈；有些公共產品，是非營利性的，如教育事業(yè)，如果營利，在教育機會短缺的情況下，將使大量極具潛能，但難以支付高額學費的平民子弟，失去就學機會，既有失社會公正，更使國家損失大量人才資源。

4閉府宏觀經濟調控是建立和完整市場經濟體制的重要組成部分。政府通過其宏觀產業(yè)政策、貨幣政策、財政金融政策、稅收政策、價格政策、收入分配政策、就業(yè)政策等，對國民經濟運行進行宏觀管理，塑造合理的產業(yè)結構，促進資源的優(yōu)化配置，引導國民經濟的運行走勢和方向，為微觀經濟運行創(chuàng)造一個公平、有序的運行環(huán)境。統(tǒng)一、科學、結構合理的政府政策體系是成熟的市場體系運作的必然要求。而統(tǒng)一的政策體系的制定和貫徹實施，只有在統(tǒng)一的政府權力體系中才能順利實現(xiàn)。

5閉府提供社會福利保障，實現(xiàn)社會服務功能。這是20世紀政府的一項主要的功能。失業(yè)保障、再就業(yè)機會的提供、醫(yī)療服務、養(yǎng)老保險等社會福利功能的實施，既滿足了普通人民的生活需要，實現(xiàn)了他們在現(xiàn)代社會應有的社會權利，同時也為企業(yè)承擔了社會功能，減輕了企業(yè)的經營成本，從而為企業(yè)提供了良好的經營環(huán)境。

6畢執(zhí)經濟是知識經濟，企業(yè)競爭從某種意義上說，就是科技的競爭。開發(fā)新的科技項目，是一個企業(yè)在競爭中取得優(yōu)勢的重要條件?？萍純?yōu)勢甚至是一個成熟的經濟體系保持持續(xù)經濟增長的基本動力。當歐洲經濟死氣沉沉，日本經濟一片蕭條時，美國90年代以來的經濟持續(xù)增長，一個重要的推動因素就是它在信息技術領域的國際優(yōu)勢。但是，許多大型科技項目開發(fā)，如航天技術、信息高速公路，它們所需要投入的巨額資金，眾多領域科學家的合作，系統(tǒng)化的管理，其成本和管理需求，是任何一家企業(yè)都難以承擔的，只有政府才具有足夠的能力開發(fā)這些高科技項目。許多重大科研項目，長遠來說，可能收益巨大，但巨額的投入往往并不能在短期內獲得高回報，企業(yè)因此也不愿意投入這樣的項目，只有政府才會進入這些項目。

7痹諛切┫蚴諧【濟轉型的發(fā)展中國家，例如，亞洲四小龍，政府的政策是推動市場經濟秩序的主導因素。向市場轉型，但由誰來主持這一過程呢?在眾多的社會推動因素中，政府的持續(xù)的、系統(tǒng)的努力，是最基本、最重要的一種主導性的力量。

8畢執(zhí)社會的發(fā)展，要求政府的許多傳統(tǒng)功能進一步得到強化。市場經濟社會的一個主要特征是它的開放性，開放的社會是高度流動的社會。一方面，城鄉(xiāng)之間，地區(qū)之間，各行業(yè)之間人員流動頻繁，熟人文化被一種陌生人文化所取代，人際間的感情紐帶松弛了，維系社會結構的主要是各種社會利益關系。社會流動性的增強強化了政府對不斷變化的外來人口管理需求，尤其是城市政府，必須制定系統(tǒng)有效的管理措施，并投入大量的人財物資源，以管理大量涌入城市的各類人口。流動人口的大量存在，是犯罪率上升的一個基本原因，并在一定條件下成為社會不穩(wěn)定因素。另一方面，社會經濟發(fā)展必然不斷加劇社會各階層間的貧富差距。貧富差距的擴大，打破了人們精神固有的寧靜，在他們的客觀社會地位和預期的主觀反應之間出現(xiàn)了強烈的不和諧，因而在相對貧困的群體中形成了強烈的相對剝奪感。經濟發(fā)展中的貧富兩極分化，必然加劇社會各階層之間的矛盾和沖突。以上兩方面的變化都要求大大強化政府傳統(tǒng)的維護社會秩序的社會控制功能。為了防止和懲辦犯罪，防止和有效對付隨時可能出現(xiàn)的各種突發(fā)事件，任何一個現(xiàn)代政府都必須配置堅強有力的社會管理力量。社會管理和控制對于一個轉型中社會的政府尤其是嚴峻的挑戰(zhàn)。當人們都在關注現(xiàn)代政府經濟功能擴展所引起的政府擴張，許多人可能都忽視了一個重要的事實，即政府社會管理功能在現(xiàn)代社會條件下的擴展，正是政府擴張的極其重要的一個領域。

9畢執(zhí)市場競爭的一個基本趨勢是全球化的國際競爭正在日益發(fā)展成為企業(yè)競爭的主要場所。國內競爭日益從屬于國際競爭的需要。而國際經濟競爭的一個重要主體是各國政府，政府參與和干預的程度，政府能力的狀況等，直接決定著一國的企業(yè)在激烈的國際競爭中的成敗。

我們生活在一個相互依存的世界里，人類文明的任何時候都沒有像今天這樣，各個國家如此緊密地聯(lián)系在一起。19世紀以前，國家之間的聯(lián)系主要局限于軍事和政治領域，當人類從游牧文明和農業(yè)文明向工業(yè)文明轉型，隨著資本主義的發(fā)展，以交換為目的商品生產方式必然要求不斷擴大的市場，同時為膨脹的生產能力尋找原料和廉價勞動力，這就是19世紀資本主義世界貿易和資本主義國家侵略擴張的起因。經濟和貿易關系逐漸成為國家間主導性的關系，軍艦和導彈是為資本家的商品開路的。當人類即將進入21世紀時，國家間的經濟競爭進入了空前激烈的階段。在全球經濟一體化的開放世界中生產和經營的企業(yè)，要在競爭中生存和發(fā)展，就必須有能力與本行業(yè)最具實力、最搶眼的跨國公司競爭，分享世界市場份額。一個國家政府的有效性，是該國企業(yè)國際經濟競爭能力指標體系中重要的變量，政府的能力及政府對參與國際競爭的本國企業(yè)支持和保護的程度，與技術、產品質量、品牌等因素一樣，都是衡量企業(yè)競爭力的主要指標。要提高國際競爭實力，必須加強中央政府的權力，以形成各地區(qū)、各方面力量的有效整合，一致對外。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代市場經濟的發(fā)展并不意味著政府的簡單退出和政府功能的弱化。市場規(guī)模的擴大和民間非政府組織功能的強化，大市場、大社會并不必然要求小政府。經濟自由化改革在推動政府從傳統(tǒng)的經濟干預功能中退出的同時，為了維護正常的市場運行秩序，推動社會經濟發(fā)展，則必須發(fā)育新的政府功能。大政府和大社會、大市場是完全可以共存的，高度發(fā)達的市場體系是和強大的政府權威相互補充的。一個強大的現(xiàn)代國家需要一個強大的政府，只有能夠統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動的中央集權政府才有可能塑造成為強大的政府。

第二，理性地構想面向21世紀的中國中央地方關系的合理結構，必須充分認識到中國國情的影響。沒有抽象的、普遍適用的制度模式，任何一個國家的政治經濟制度都是在該國特定歷史和現(xiàn)實背景下形成和發(fā)展的。中國延續(xù)了幾千年的中央集權政治傳統(tǒng)，以及現(xiàn)行的單一制國家結構，都是變革中央地方關系的重要先決條件。目前，中國仍然處于社會主義初級階段，仍然是一個農業(yè)國，農業(yè)人口仍然占人口的絕大部分，分散、封閉的農業(yè)文明要求政府的強有力的控制，才能保持國家的凝聚力，農業(yè)文明是與集權政治聯(lián)系在一起的。中國地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，生產力水平差距大，加劇了地區(qū)間的矛盾和隔閡，要求中央的協(xié)調和整合。中國是一個多民族國家，民族之間的經濟、文化融合和民族團結，共同發(fā)展，要求中央政府的高度權威。所有這些因素都將在相當長的歷史時期內，要求中國有一個中央具有充分有效權威的政府結構。

第三，正如本文前面所分析的，當代中國發(fā)展的經驗教訓表明，地方政府權力在一定程度上的擴張，確實構成了1980年代以來中國經濟發(fā)展的一個基本動力。高度中央集權體制的單純復歸，限制地方政府自主流動空間，限制地方利益的發(fā)展，將會極大地影響和制約地方經濟社會的發(fā)展。而且，1980年代以來放權改革所塑造的新的基本力量格局，并不是中央政府主觀意志可以人為改變的，傳統(tǒng)集權體制的復歸，也是不可能的。

第四，長期以來，中國中央與地方政府之間的權力分配結構歷來缺乏確定的制度規(guī)則的規(guī)范，權力的下放和上收都取決于中央政府及其領導人的意志。80年代以來進行的放權改革，仍然是中央政府在新的歷史條件下的一種自上而下的變革努力，雖然也制定政策，下發(fā)文件，但并沒有形成對中央和地方都有強約束力的長期穩(wěn)定有效的法律制度。在中央地方關系變革中，由于權力再分配的非規(guī)范化，中央放權行為的隨意性和政策的不穩(wěn)定，就在客觀上推動了地方政府的短期行為。明確界定的制度規(guī)則的缺失，也助長了地方政府任意擴張權力和利益范圍的可能性。同時，廣泛而活躍的制度灰色區(qū)域的存在，為腐敗和投機行為提供了廣闊的活動空間，直接加劇了政治腐敗的蔓延。

因此，隨著改革的深化，就需要逐漸使中央地方關系制度化，以立法的形式將改革所形成的中央地方政府各自的權力范圍、權力運作方式、利益配置結構、責任和義務明確下來，在中央和地方政府之間形成法定的權力利益關系，在此基礎上形成中央和地方政府之間長期穩(wěn)定的、超越個人關系的信任關系。這可能是中央政府在新的歷史條件下，繼續(xù)有效地控制和整合地方政府，保持國家統(tǒng)一和長治久安的唯一選擇。

(作者單位：北京大學政治學與行政管理系)