經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政區(qū)劃限制分析

石宗仁

我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃，具有濃厚的歷史積淀。既有供我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)，亦有需要今人進(jìn)行改革與調(diào)整的課題與難題。正如民政部區(qū)劃地名司司長(zhǎng)靳爾剛指出：“我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下形成的，在區(qū)劃層級(jí)設(shè)置，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制等方面存在著一些問題?！盵1]著名的行政區(qū)劃學(xué)家劉君德教授，通過對(duì)南方一些省區(qū)的實(shí)地調(diào)查后也認(rèn)為：“如果行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)與自然區(qū)三者吻合或基本吻合，則有利于實(shí)行這類行政——經(jīng)濟(jì)——自然區(qū)域進(jìn)行科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃，使區(qū)內(nèi)的人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)得以協(xié)調(diào)發(fā)展，從而達(dá)到區(qū)域內(nèi)可持發(fā)展的目標(biāo)。反之，行政區(qū)與自然——經(jīng)濟(jì)區(qū)不相一致，則不利于按行政區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃，難以使行政區(qū)人口、資料、環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。很明顯，前者的行政區(qū)劃是比較理想的，這種行政區(qū)劃格局可能成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的積極因素，可以充分發(fā)揮行政區(qū)政府的作用，積極推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。而后一種情況，由于行政轄區(qū)各種利益的分割，行政區(qū)劃這一看不見的墻有可能對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生一種阻滯效應(yīng)。一般來說，這種行政區(qū)劃是不盡合理的、需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的行政區(qū)劃。筆者曾在長(zhǎng)江三角洲及皖南山區(qū)、湘西山區(qū)、閩西北地區(qū)、海南省、廣西壯族自治區(qū)等進(jìn)行大量調(diào)查，發(fā)現(xiàn)許多的現(xiàn)行行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治等產(chǎn)生了剛性約束，對(duì)區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的影響?！盵2]

事實(shí)上，湘西山區(qū)(指湖南西部山區(qū))，從山川走勢(shì)、地理區(qū)位、民族分布、人文環(huán)境和歷史區(qū)劃的隸屬，均分為兩大塊：即湘西州酉水河(指花垣河至酉水，下同)一線以北的保靖、永順、龍山三縣和張家界市(地級(jí)市)，屬于“湘西北——鄂西南——渝東南”廩君巴——土家族分布區(qū)與巴土文化區(qū)的一部分；酉水河一線以南苗族聚居的花垣、古丈、吉首、鳳凰、瀘溪五縣市，屬于五溪(酉水、武水、辰水、巫水、沅水)盤瓠蠻聚居區(qū)和盤瓠文化區(qū)的一部分。歷史上，對(duì)上述兩個(gè)民族地塊大多是采取分治的。

一、湘西州酉水北土家族聚居區(qū)與酉水南苗族聚居區(qū)的地理區(qū)位、自然狀況與人文特點(diǎn)

1.酉水北土家族聚居區(qū)的地理區(qū)位與特點(diǎn)：

湘西州酉水以北的保靖、永順、龍山三縣(以下簡(jiǎn)稱北三縣)和張家界市的永定、武陵源、桑植、慈利共七縣區(qū)，是一片山水相連的土家族聚居區(qū)，今分屬兩個(gè)不同的政區(qū)所轄。這一土家族聚居區(qū)，位于酉水以北至澧水上游，又被稱為湘西北地區(qū)。其地理區(qū)位與自然狀況，屬于南至酉水北岸，北至清江流域，東至澧水上游，西至烏江下游東岸的“酉(水)——澧(水)——清(江)——烏(江)”四條河間隆起地帶的一部分?！坝稀ⅰ濉獮酢遍g的隆起地帶，可稱其為峽南(三峽以南)“巴土山區(qū)”，其境由崇山峻嶺、深谷、平壩相間組成，自然資源尤以旅游資源與水利資源最為富足。湘西州北部土家族聚居的保靖、永順、龍山三縣，正位于“酉——澧——清——烏”隆起地帶的峽南“巴土山區(qū)”的南部。

湘西州北三縣的總面積為8880平方公里，人口約130萬(wàn)。其中永順縣面積為3810平方公里，龍山縣為3312平方公里，保靖為1758平方公里。這三個(gè)縣的土家族，奉行崇虎尚虎的虎圖騰崇拜，還崇拜祖先與土司王。廣大土家民眾，普遍使用漢語(yǔ)文進(jìn)行族內(nèi)外交際，這一特點(diǎn)表明，土家族的發(fā)展水平，與滿族、回族同一類型，即為操用漢語(yǔ)文的少數(shù)民族，其經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展水平較高。

2.酉水南苗族聚居區(qū)的地理區(qū)位與民族特點(diǎn)：

湘西州酉水以南的苗族聚居區(qū)，位于湘黔邊區(qū)，有五個(gè)苗族聚居的縣市(以下行文簡(jiǎn)稱“南五縣”)，其境的酉水、武水與懷化市的辰水、沅水及懷化市與邵陽(yáng)市交邊地的巫水，歷史記載稱為五溪蠻地、五溪盤瓠蠻地、五溪地區(qū)等。這五個(gè)苗族聚居縣市，處在五溪盤瓠蠻地的正北部，屬于云貴高原向洞庭湖平原和湘中盆地延伸的地帶。這個(gè)地區(qū)，歷史上開發(fā)較晚。明代，在今花垣、鳳凰、吉首、松桃四縣市交邊地吉衛(wèi)鎮(zhèn)，設(shè)立崇山衛(wèi)，在吉首設(shè)立千戶所。清代，在這一地區(qū)設(shè)立了鳳凰、乾州(吉首)、永綏(花垣)、古丈坪(古丈)四個(gè)苗廳，與瀘溪縣同被稱為五廳縣苗地。民國(guó)改廳設(shè)縣。

湘西州南部五個(gè)苗族聚居縣市人口約110萬(wàn)，面積分別為1109、1297、1058、1757、1628平方公里（總計(jì)6849平方公里），花垣、古丈、吉首三縣市的面積只相當(dāng)于龍山縣，小于永順縣，一個(gè)永順縣的面積等于三個(gè)半花垣縣的面積。

這五個(gè)苗族聚居縣市最突出的特點(diǎn)，是處于一片西與貴州松桃苗地、東部及南部同懷化市苗區(qū)相邊的苗族聚居區(qū)(史稱盤瓠蠻地)中，苗語(yǔ)文化生態(tài)保存完整。各縣城以外的絕大部分苗族人，日常生活交際，普遍從幼使用苗語(yǔ)，在縣城使用雙語(yǔ)(苗語(yǔ)與漢語(yǔ))。由于這一片苗族聚居區(qū)處于“語(yǔ)不同文”的人文環(huán)境，廣大苗族幼兒、少年、青年在接受學(xué)前、小學(xué)、中學(xué)教育時(shí)，普遍遇到語(yǔ)言障礙，并由此產(chǎn)生思維障礙與心理障礙，因而苗族學(xué)生要待學(xué)會(huì)漢語(yǔ)以后，才能用漢語(yǔ)文進(jìn)行思維，這就造成苗族青少年兒童智力發(fā)展緩慢，漢語(yǔ)漢文教育滯后。如1978年至1990年，從小使用漢語(yǔ)的永順縣(土家族聚居縣)，平均每年考取大中專的學(xué)生約有500多名，而從小只會(huì)苗語(yǔ)不會(huì)漢語(yǔ)的花垣縣，平均每年考取大中專的學(xué)生，只有50人左右。這種由不同起點(diǎn)的漢語(yǔ)文化教育水平所造成的巨大差距，絕不可能因?yàn)橥瑫r(shí)照顧20至30分就能縮小或填平；事實(shí)正相反，差距正越來越大。該區(qū)漢語(yǔ)文化教育的滯后，導(dǎo)致苗族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緩慢，與酉水以北土家族聚居區(qū)的差距越來越大。這一由歷史造成的經(jīng)濟(jì)文化教育發(fā)展的差距，需要引起足夠的重視并分別采取相應(yīng)的因地制宜的措施，讓發(fā)展較快的土家族地區(qū)能更快地發(fā)展，讓滯后的苗族地區(qū)亦能以較快的速度跟上，進(jìn)而消除事實(shí)上的不平等，促進(jìn)各民族的共同繁榮。

二、湘西州轄地歷史區(qū)劃的隸屬及民族區(qū)域自治過程與現(xiàn)狀

1.湘西州酉水北土家族聚居縣與酉水南苗族聚居縣市的歷史區(qū)劃隸屬：

湘西州酉水以北三縣，古為溪州轄地；清雍正五年，置永順府，轄永順、保靖、龍山、桑植等縣地[3]；民國(guó)時(shí)期，上述縣與大庸縣，屬湖南省第八行政區(qū)所轄[4]；1949年解放至1952年7月，上述縣地仍為永順專署所轄。

湘西州酉水以南的南五縣，古時(shí)絕大部分為辰州轄地。清代設(shè)立鳳凰、乾州、永綏、古丈坪四個(gè)苗廳(古丈坪為散廳，最后設(shè)立)。先設(shè)立的前三廳與瀘溪、辰溪、沅陵、溆浦四縣，同為辰州轄地(治沅陵)[5]；民國(guó)時(shí)，永綏(花垣)、乾城(吉首)、鳳凰、瀘溪、辰溪、麻陽(yáng)(含懷化市北部、東北部)、沅陵、溆浦等縣，同隸屬湖南第九行政區(qū)(治沅陵)[6]，1949年解放至1952年7月，為沅陵專署所轄。自從1952年8月起，才把南五縣和保靖劃為湘西苗族自治區(qū)轄地(州級(jí)，下同)，永順、龍山、大庸、桑植四縣為代管地[7]。

從以上情況可以看出，清代、民國(guó)、1949年解放至1952年7月，歷代中央政府對(duì)湘西州酉水以北的保靖、永順、龍山、大庸、桑植等土家族聚居縣地，與酉水以南的南五縣苗族聚居縣地，大多是采取區(qū)別對(duì)待、分區(qū)管理與分類疏導(dǎo)的。

2.區(qū)域自治過程：

1952年8月，根據(jù)黨的民族區(qū)域自治政策，酉水以南的五個(gè)苗族聚居縣和酉水北的保靖縣建立了湘西苗族自治區(qū)，并受省府委托，代管保靖以北的永順、龍山、大庸、桑植四縣，使湘西州的轄縣與代管縣共有10縣。在湘西州，人們通常把酉水以北的五個(gè)土家族聚居縣稱為北五縣，酉水以南的五個(gè)苗族聚居縣稱為南五縣。

酉水北的保靖縣，當(dāng)時(shí)之所以劃屬湘西苗族自治區(qū)的轄地，不叫代管地，是因?yàn)樵摽h東南部一隅之南沿為呂洞山苗區(qū)，與苗族聚居的花垣、吉首、古丈三縣苗地相連成片。也就是說，歷史上把這一小片苗族山區(qū)，劃為保靖縣的轄地，使保靖縣成為有苗族分布的縣份，所以把保靖縣劃為湘西苗族自治區(qū)的轄縣。時(shí)至1957年，經(jīng)過民族識(shí)別，土家族被確認(rèn)為祖國(guó)民族大家庭中的一員。土家族區(qū)域自治問題，又?jǐn)[上民族工作的議事日程，土家族“單治”或是“合治”問題，一時(shí)成了議論的話題。這一問題，正如向達(dá)、潘光旦教授曾在1957年3月24日的《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章所指出的：“與湘西苗族自治州分立，成為單獨(dú)的‘土家自治區(qū)域，理由是兩個(gè)民族各有各的特點(diǎn)”?！霸诤铣闪ⅰ良易灾螀^(qū)域，與早已成立的湘西苗族自治州的分合關(guān)系，是必須鄭重考慮的。我們認(rèn)為，分也許比合更為適當(dāng)。我們研究這一地區(qū)的歷史，發(fā)現(xiàn)苗與‘土之間是有過長(zhǎng)期隔閡的，而這隔閡也是中原統(tǒng)治者一手造成的?！睍r(shí)過四十年之后，湖北省民委機(jī)關(guān)刊物《民族大家庭》1997年第6期，又全文刊登這篇論文與一些相關(guān)文章。這表明，當(dāng)時(shí)湘西自治州代管地與轄地之間、酉水以北土家族聚居區(qū)與酉水以南苗族聚居區(qū)之間，存在需要研討的行政區(qū)劃問題；而且“北土”“南苗”合治區(qū)劃，一開始就存在區(qū)劃調(diào)整的“內(nèi)隱”，這個(gè)“內(nèi)隱”，被當(dāng)時(shí)的政治大氣候所掩蓋，而居于次要地位。這個(gè)“內(nèi)隱”，就是酉水以北的土家族聚居區(qū)與酉水以南的苗族聚居區(qū)之間，缺少地域、人文環(huán)境共同體的認(rèn)同與民族認(rèn)同，而且尚有由歷史造成的“苗土長(zhǎng)期隔閡”的歷史慣性作用，使“北土”“南苗”合治區(qū)劃，缺少親合力與向心力，因而在中國(guó)改革開放向縱深發(fā)展時(shí)又提了出來，這應(yīng)得到有關(guān)部門的重視和研究。

3.現(xiàn)時(shí)狀況：

（1）湘西州酉水以北三個(gè)土家族聚居縣的區(qū)位現(xiàn)狀。

湘西州酉水以北五個(gè)土家族聚居縣中的大庸、桑植二縣，于1988年底從湘西州析出，與常德市析出的慈利縣，建立了地級(jí)行政區(qū)張家界市，下轄桑植、慈利、永定、武陵源二縣二區(qū)，四縣區(qū)面積9563平方公里，人口約140多萬(wàn)。張家界市建立以后，以加速發(fā)展旅游業(yè)，帶動(dòng)各行業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)今該市無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、農(nóng)副土特產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和科教興市等方面，均走在湘西州苗族地區(qū)的前面。事實(shí)說明，通過區(qū)劃調(diào)整，建立張家界市的舉措是正確的。但這一區(qū)劃調(diào)整的力度不夠，即當(dāng)時(shí)沒有把同屬于酉水以北土家族聚居的北三縣，一起劃屬?gòu)埣医缡?，留下了“尾巴”。像張家界這樣特大型國(guó)際級(jí)旅游資源的開發(fā)，本應(yīng)帶動(dòng)一大片地區(qū)即湘西北土家族地區(qū)，但現(xiàn)在只能帶動(dòng)兩三個(gè)縣而已，尚未充分利用張家界市的幅射吸納功能，來帶動(dòng)整個(gè)湘西北貧困地區(qū)的開發(fā)。迄今“湘西北”土家族聚居區(qū)仍一分為二，一部分屬?gòu)埣医缡校徊糠謱傧嫖髦荩古c張家界鄰近的北三縣的行政區(qū)與自然、經(jīng)濟(jì)區(qū)不相一致的問題依然突顯。由于酉水以北三個(gè)土家族聚居縣，與其相連一片的土家族聚居的張家界市，具有不可忽略的地域、人文環(huán)境共同體和土家民族共同體民族認(rèn)同的親合力與向心力，此種親合力與向心力，在國(guó)家政策的指導(dǎo)下，容易形成社會(huì)合力，推動(dòng)整個(gè)湘西北土家族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一般地，地域、人文環(huán)境共同體與民族聚居性，是民族型政區(qū)與區(qū)劃調(diào)整不可忽略的重要因素。而湘西州酉水以北三個(gè)土家族聚居縣與酉水以南的五個(gè)苗族聚居區(qū)之間，則缺少如上所述的親合力與向心力。

自從張家界建立了地級(jí)市以來，尤其是張家界(永定區(qū))——猛峒河(永順)——酉水鳳灘水庫(kù)(保靖)旅游線路的開辟，湘西州酉水以北的保靖、永順、龍山三縣，與張家界市之間的經(jīng)濟(jì)、人員交往更為頻繁，兩地土家族廣大民眾往來更為密切，湘西州酉水以北三縣(保靖、永順、龍山)，天然地處在張家界市這個(gè)新興的地級(jí)市增長(zhǎng)極的輻射與吸納圈內(nèi)。由于張家界市旅游業(yè)的大發(fā)，帶動(dòng)各行業(yè)的突飛猛進(jìn)，流動(dòng)人口劇增，湘西州酉水三縣農(nóng)牧漁副土特產(chǎn)品組成的民間物流、人流的流向，大多就近流向張家界市。如從龍山縣出差去位于湘西州南部的州府吉首市，要從早晨蒙蒙亮起床上車，到晚上吉首街通亮?xí)r才到達(dá)，當(dāng)?shù)厝朔Q“兩頭黑”，且要經(jīng)過兩處公路天險(xiǎn)。顯然，湘西州向北的邊際管理半徑過長(zhǎng)，管理成本偏高。龍山、永順等縣城去張家界首府永定區(qū)，那就近便得多。

（2）湘西州酉水以南苗族聚居縣市的區(qū)位現(xiàn)狀。

湘西州酉水以南的五個(gè)苗族聚居縣市，其東部和南部與懷化市(地級(jí)市)苗族聚居區(qū)相連，西部與貴州松桃苗族自治縣比鄰，僅北部以酉水南源花垣河至酉水河一線，與土族聚居地保靖縣為界。東部和南部同懷化市相連的這一苗族聚居區(qū)，有九個(gè)火車站與懷化市及外界相交通。七十年代末至八十年代初，由于枝柳鐵路的營(yíng)運(yùn)和上述五縣市境內(nèi)國(guó)道、省道的疏直與加寬，湘西州南五縣市組成的苗族聚居區(qū)與懷化市的交往亦更為頻繁。由于懷化市是地級(jí)市，又位于湘黔、枝柳鐵路相交的中樞點(diǎn)上，常住人口與流動(dòng)人口多，物價(jià)高于州府吉首及上述諸縣城，所以，湘西州南部五縣市這一苗族聚居區(qū)的農(nóng)副、漁牧、果雜、禽蛋各類土特產(chǎn)品組成的民間物流、人流，大多就近流向懷化市。上述五縣市苗區(qū)與懷化市苗區(qū)相連成一片，之間無(wú)高山深谷阻隔，相反有鐵道、國(guó)道、省道相交往。正因民間交往密切，兩地區(qū)(五縣市苗區(qū)與懷化市)地域、人文環(huán)境共同體與民族共同體的認(rèn)同感得到了加強(qiáng)，這種地域、人文與民族認(rèn)同形成的親合力和向心力，在政策的引導(dǎo)下，容易形成區(qū)域社會(huì)合力，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

誠(chéng)然，湘西自治州自建州以來，取得了許多的成就。但也應(yīng)該冷靜地看到，湘西州酉水以北土家族聚居區(qū)與酉水以南苗族聚居區(qū)之間，缺少如上所述的新合力與向心力，加上歷史造成的民族隔閡殘余的存在和兩地之間經(jīng)濟(jì)教育發(fā)展差距的拉大，以及兩個(gè)民族聚居區(qū)歷史區(qū)劃隸屬的慣性作用，也存在不容忽視的“內(nèi)耗”。

從上所述的清代、民國(guó)、1949年解放至1952年7月以前，湘西州酉水以北五個(gè)土家族聚居縣與酉水以南五個(gè)苗族聚居縣，基本上分屬于不同的州府和專署所轄，我們可以看出，歷代中央政府，對(duì)這兩塊區(qū)位不同的民族聚居區(qū)(湘西北土家族地區(qū)、湘西苗族地區(qū))的行政區(qū)劃隸屬不同。對(duì)兩個(gè)不同地區(qū)、不同的民族人文環(huán)境，采取分區(qū)管理與分類疏導(dǎo)，既是出自于不同的地塊，亦是出自于不同民族的文化差異所致。這一情況，可為這一地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整提供歷史的縱向思考。

三、湘西州行政區(qū)劃與二十一世紀(jì)的可持續(xù)發(fā)展的再思考

1.湘西州域幅員配置的自然弱勢(shì)：

湘西州域是由湘西苗族聚居區(qū)五個(gè)縣市和湘西北土家族聚居的三縣組成。全州八個(gè)縣市，地處湘西山地和湘西北大山區(qū)，從古至今，都是貧困縣。雖然，每年國(guó)家都投入相當(dāng)數(shù)量的扶貧資金，但至今仍然難于改變?nèi)氩环蟪龅睦Ь?，連工資都難以按時(shí)發(fā)放。人們對(duì)此種情況，歸結(jié)于州域的幅員配置的自然弱勢(shì)。事實(shí)證明，把八個(gè)貧困縣市劃成一個(gè)地州，對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅帶來了重重困難，還由此滋生一種對(duì)國(guó)家“等、靠、要”的依賴思想。對(duì)此種行政區(qū)劃的得失，是值得研究與改革的。

2.州府吉首市發(fā)展空間的不足，制約了吉首市向中等城市的發(fā)展

吉首市總面積為1058平方公里，城鄉(xiāng)總?cè)丝?0萬(wàn)人[8]。該市是八十年代初由縣改市的，其地理位置，位于湘西州南部五個(gè)苗族聚居縣市的幾何中心，與酉水以北的三個(gè)土家族聚居縣縣城相距甚遠(yuǎn)。吉首市區(qū)擁擠在一個(gè)啞鈴形的高山深谷里，四周全是崇山峻嶺。1952年8月以來，吉首市作為州府城市已經(jīng)48年了，因其自然條件的限制，中央、省和外地的大中型企業(yè)進(jìn)不來，外地的小企業(yè)亦很少，這使作為州府的吉首市的發(fā)展，受到了客觀環(huán)境的制約。至今市區(qū)人口僅約十余萬(wàn)人。位于臨近其南的懷化市，自1975年黔陽(yáng)地區(qū)從安江遷至懷化改稱懷化地區(qū)以來的25年，完成了由小縣城發(fā)展成為地區(qū)首府所在地的縣級(jí)市，再于1998年升為地級(jí)市的轉(zhuǎn)變，城區(qū)人口約20余萬(wàn)，完成了市管縣體制的確立。其自然環(huán)境與交通通迅條件，擁有發(fā)展成株洲市式的中等城市的前景。而位于湘西北的張家界市，自1988年建市以來，現(xiàn)代化的大型火車站和國(guó)際機(jī)場(chǎng)等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，市管縣的體制業(yè)已確立。永定區(qū)(原大庸縣)的自然環(huán)境與交通條件，亦有使張家界市發(fā)展成為桂林市式的中等城市的前景。而吉首市作為州府所在地要發(fā)展成為中等城市，尚存在許多難以克服的困難。曾有人計(jì)算，倘若引進(jìn)三萬(wàn)至五萬(wàn)工人的企業(yè)到吉首市來，廠房用地、新市區(qū)用地、工業(yè)用水、生活用水，都將成為難題。而作為二十一世紀(jì)的中等城市，沒有地皮建設(shè)新市區(qū)、建設(shè)工業(yè)、企業(yè)和機(jī)場(chǎng)，是不可想象的。事實(shí)上，吉首市要發(fā)展成為中等城市已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。據(jù)1999年《中國(guó)資產(chǎn)新聞》8月11日?qǐng)?bào)道，我國(guó)現(xiàn)存的72個(gè)地區(qū)行政建制將在政府機(jī)構(gòu)改革中被撤銷，市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政體制將在我國(guó)全面確立，并分三種情況區(qū)別對(duì)待，即：與地級(jí)市并存在一地的，實(shí)行地市合并；與縣級(jí)市并存一地的，所在市達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級(jí)市，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；不夠成立地級(jí)市條件的其余地區(qū)，要逐步撤銷，原地區(qū)所轄的縣改由附近地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄。湘西州與吉首市的現(xiàn)狀，是州府與縣級(jí)市并存一地，與上述第三種情況類似。根據(jù)國(guó)家對(duì)地方行政體制改革的上述精神，對(duì)湘西州和州府吉首市的行政區(qū)劃應(yīng)進(jìn)行再思考。

四、可供借鑒的范例及對(duì)湘西山區(qū)區(qū)劃調(diào)整的設(shè)想

關(guān)于民族型政區(qū)的調(diào)整，并非此見為先。早在八十年代，對(duì)民族自治州的區(qū)劃調(diào)整，就有四川涼州模式可供參考。如八十年代初，四川把涼山州北部?jī)蓚€(gè)民族聚居縣，向其東北就近析入樂山市(地級(jí)市)，兩縣以南的其余各縣，向西南與西昌地區(qū)合并，仍稱涼山彝族自治州，州府從昭覺縣遷至西昌市。這一重大舉措，使涼山州的幅員、人口、資料配置更為合理和科學(xué)，西昌這一地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的功能得到確立與強(qiáng)化，大大推動(dòng)了涼山州各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

考慮到目前湘西州區(qū)劃的不合理性給地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來的困難，建議將湘西州一分為二，把酉水以北的三個(gè)土家族聚居縣，向東北就近析入土家族聚居的張家界市；酉水以南的五個(gè)苗族聚居的縣市，就近向南并入有苗族聚居的懷化市。這樣，不僅能化湘西州的消極因素(內(nèi)耗)為積極因素，可以將湘西州域配置的天然弱勢(shì)，變?yōu)閮?yōu)化湖南西部?jī)蓚€(gè)地級(jí)市的幅員、人口、資源的合理配置，而且減少了一個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出。

如此調(diào)整后，張家界市將從目前的四縣區(qū)(桑植、慈利、永定、武陵源)，增加酉水北的三個(gè)縣，可克服目前地幅偏窄、轄縣太少、人口偏少的缺陷，其轄縣將增到七縣區(qū)，總面積增至19066平方公里，人口300余萬(wàn)，這樣，張家界市的市域幅員、人口、資源配置更為合理，更有利于未來的可持續(xù)發(fā)展。

湘西州南部五個(gè)苗族聚居的縣市并入懷化市后，懷化這一地級(jí)市，亦將從目前的12個(gè)縣市區(qū)，增至17個(gè)縣市區(qū)，總?cè)丝诩s500多萬(wàn)，亦只相當(dāng)漢族地區(qū)一個(gè)中等偏小的地級(jí)市的規(guī)模。這樣調(diào)整后，懷化市雖有17個(gè)縣市區(qū)，但其中的11個(gè)縣市為小縣市，每縣市人口各在20萬(wàn)左右至30多萬(wàn)，最少的僅12萬(wàn)人。再?gòu)臋M向看，西部的涼山州轄17個(gè)縣市，甘孜州轄20個(gè)縣，黔東南州轄16個(gè)縣市，遠(yuǎn)在西北邊疆的伊犁哈薩克州，轄1州2地(即域城和阿爾泰地區(qū))。地處中西結(jié)合部的懷化市，轄17個(gè)縣市區(qū)是適宜的，況且大部分是小縣市。

如此調(diào)整后的湖南西部山區(qū)的行政區(qū)劃，將從目前兩市一州變成兩個(gè)地級(jí)市，即張家界市和懷化市，兩個(gè)地級(jí)市的幅員、人口、資源配置，更為合理和科學(xué)，更有利于地方行政體制的改革和市管縣體制在湖南的全面確立和實(shí)施，并且減少了一個(gè)地州的財(cái)政支出，并可將這筆財(cái)源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以積極姿態(tài)迎接西部開發(fā)。

張家界市和懷化市，是湖南西部民族地區(qū)的兩個(gè)地級(jí)市，分別并入這兩個(gè)地級(jí)市的現(xiàn)湘西州北三縣和南部五縣等民族聚居的縣市，應(yīng)繼續(xù)享有原來的各項(xiàng)民族優(yōu)惠政策和扶扶貧政策。在西部大開發(fā)中，通過加大對(duì)這兩個(gè)民族地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的投入，有利于全面帶動(dòng)湖南西部山區(qū)的快速發(fā)展。

(作者單位：武漢中南民族學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部）

注釋：

[1]靳爾剛《適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的要求，認(rèn)真做好區(qū)劃地名工作》，載《中國(guó)方域——行政區(qū)劃與地名》，1998年第5期，第3頁(yè)。

[2]劉君德，《論行政區(qū)劃改革與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展》，見中國(guó)人民大學(xué)復(fù)印刊，《中國(guó)地理》，1999年，第3期，第117頁(yè)。

[3]《湖南地方志·少數(shù)民族史料》，上冊(cè)，岳麓書社1991年9月版第117頁(yè)。

[4][6]盛襄子著：《湖南苗疆之設(shè)治及其現(xiàn)狀》，（民國(guó)）重慶獨(dú)立出版社。

[5]《湖南地方志·少數(shù)民族史料》，下冊(cè)，岳麓書社1992年12月版，第193頁(yè)。

[7]《湘西土家族苗族自治州概況》，湖南人民出版社，1985，第5頁(yè)。

[8]《湖南省地圖冊(cè)》，湖南地圖出版社，1995年第3版。