實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略之我見

陳棟生

開發(fā)西部，在近期，是國家實施積極財政政策、擴大內(nèi)需方針的有機組成部分；從中長期看，實施西部大開發(fā)，是實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標的需要，是實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展和社會政治穩(wěn)定與國家安全的需要。

第一階段（2000～2010年）

通過加大對基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境生態(tài)保護與建設(shè)的投入，使西部地區(qū)的投資環(huán)境初步改善，環(huán)境生態(tài)惡化趨勢得到遏制和改善，整個經(jīng)濟運行進入良性循環(huán)，經(jīng)濟增長速度和居民社會公共產(chǎn)品享用水平向全國平均水準趨近。

其中，前五年（2000～2005年）為起步期（或稱啟動期），重點在調(diào)查研究、 科學(xué)謀劃的基礎(chǔ)上編制好西部開發(fā)的總體規(guī)劃和各項專項規(guī)劃；進行制度建設(shè)，包括如何加快改革開放步伐，如何使用中央財政援助和東部地區(qū)的對口幫扶，建立大江大河中下游對上游環(huán)境生態(tài)建設(shè)的補償機制（橫向財政轉(zhuǎn)移支付）；繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，解決剩余貧困人口的溫飽問題，等等。上述方面經(jīng)過試點取得經(jīng)驗后，亟須以法律形式固定下來，力爭在“十五”期間，草擬通過《西部地區(qū)大開發(fā)法》。

第二階段（2011～2030年）

在前一階段經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、各種歷史遺留問題的解決和制度建設(shè)取得成就基礎(chǔ)上，進入西部發(fā)展的“加速期”。西部各?。ㄊ?、區(qū)）和地區(qū)，根據(jù)國內(nèi)外市場的走勢和科技進步的方向，從本地區(qū)區(qū)情出發(fā)，構(gòu)建具有競爭優(yōu)勢的地區(qū)特色經(jīng)濟，在不同領(lǐng)域（行業(yè)、產(chǎn)品）的國內(nèi)外大市場中能占有一席之地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化、生態(tài)化和專業(yè)區(qū)域布局、農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移取得明顯成就，城市化率超過50%，部分地區(qū)率先完成工業(yè)化， 大多數(shù)地區(qū)進入工業(yè)化后期階段，絕大多數(shù)地區(qū)居民生活福利水準與全國平均水平取齊。

第三階段（2031～2049年）

全面推進現(xiàn)代化建設(shè)，部分地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，其他地區(qū)亦都搭上了現(xiàn)代化的班車。在21世紀中葉，西部地區(qū)將以經(jīng)濟繁榮、山川秀美、民族團結(jié)、社會進步、人民安康的新姿，和全國人民一起喜迎新中國的百年華誕。

從西部地區(qū)的現(xiàn)狀和實現(xiàn)大開發(fā)目標出發(fā)，大開發(fā)特別是第一階段的工作宜抓住加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境整治與建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展科技教育和人力資本開發(fā)，以及地方政府的職能歸位等5個重點。

一、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

通過加快公路、鐵路、機場、天然氣管線、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、通信、廣播電視等網(wǎng)絡(luò)和城鄉(xiāng)供水排水、污水處理設(shè)施建設(shè)，顯著改善西部地區(qū)投資環(huán)境，降低西部地區(qū)與國內(nèi)外大市場對接的交易費用，縮小東西部地區(qū)之間發(fā)展機會的差距。在西北和內(nèi)蒙古干旱、半干旱地區(qū)，要把水資源的合理開發(fā)利用擺在突出位置。

交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要逐步形成西部與中東部連接，西北與西南連接，西部各省、區(qū)、市之間的連接，城市之間的連接和城鄉(xiāng)連接以及西部與周邊國家連接的主支通道。最終爭取實現(xiàn)絕大部分縣能在半天時間內(nèi)到達路網(wǎng)干線或交通樞紐。

二、抓好生態(tài)環(huán)境整治與建設(shè)

生態(tài)環(huán)境整治與建設(shè)，既是西部大開發(fā)的切入點，又是關(guān)系大開發(fā)成敗、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本。重點在于治理水土流失、防治荒漠化以及泥石流等地質(zhì)災(zāi)害；重點區(qū)域在長江干支流的上游、黃河上中游和其他江河的上游地區(qū)，在西北、內(nèi)蒙古等干旱風(fēng)沙區(qū)。主要措施是陡坡耕地的逐步退耕和制止過牧。關(guān)鍵在于一是退耕土地的新利用方式，是還林、還草，還是還桑、還麻等？草、灌、喬，生態(tài)林、經(jīng)濟林的合理選擇與配置，要因地制宜，尊重自然規(guī)律；二是國家對退耕地的糧款補助確實兌現(xiàn)到戶，中間不被截留?？偲饋碚f，就是要構(gòu)建起從物質(zhì)利益上促使農(nóng)民熱衷環(huán)境生態(tài)建設(shè)的新機制。

三、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、培育有競爭力的地區(qū)特色經(jīng)濟

（1）指導(dǎo)原則

1. 在富農(nóng)強工中推進工業(yè)化。

西部農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟面臨戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的科技含量、轉(zhuǎn)變增長方式，推進各種“原”字號農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化，既可吸納農(nóng)村富余勞動力，又使農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，催育西部市場。

“圍繞農(nóng)業(yè)上工業(yè)，上了工業(yè)促農(nóng)業(yè)”，把西部工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整兩篇文章合在一起做，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)聯(lián)動互促，是西部工業(yè)化的取勝之道。四川是我國的中藥材大省，直到1990年還大部分賣藥材，中成藥工業(yè)的年產(chǎn)值不足1億元， 位居全國倒數(shù)第9位；以后著力發(fā)展中藥材加工，到1998年中成藥工業(yè)產(chǎn)值超過38億元，利稅8.8億元，雙雙躍上全國第1位，就是有說服力的佐證。

2. 堅持走結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級之路。

五六十年代在“全國一盤棋”方針下對西部工業(yè)布局的安排，八九十年代在發(fā)揮資源優(yōu)勢戰(zhàn)略指導(dǎo)下的發(fā)展，使采掘工業(yè)、原材料工業(yè)在西部地區(qū)工業(yè)中占很高的份額（36.5% ，比全國平均值和東部地區(qū)分別高7.6個和11.9個百分點）。

這些工業(yè)的發(fā)展，對推進西部地區(qū)工業(yè)化、對支援全國經(jīng)濟建設(shè)都曾作出過歷史性的貢獻，但是這樣的結(jié)構(gòu)特征今后必須改變。這是因為采掘工業(yè)有個越采越深、成本遞增以至資源枯竭的問題；其次，我國相當(dāng)一部分礦藏的儲存條件復(fù)雜，有效含量不高或迭冶難度大，在對外開放的新環(huán)境下，極易受到國際市場的沖擊，所有這些影響亦會轉(zhuǎn)移到原材料工業(yè)中；再者，上游產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率和收益，亦遠低于下游產(chǎn)業(yè)。如果保持既有結(jié)構(gòu)格局，最好的結(jié)局只能是保持和發(fā)達地區(qū)等距離的差距。為此在西部地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整與選擇上，宜采取“異中求同、同中尋異”的方針?！爱愔星笸笔钦f西部地區(qū)不能拘泥于主要搞上游產(chǎn)業(yè)，與發(fā)達地區(qū)同樣要走產(chǎn)業(yè)升級之路，要發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；在實施產(chǎn)業(yè)升級的過程中，西部又要從競爭力相對較弱的現(xiàn)實出發(fā)，在策略上盡可能采取“差距化戰(zhàn)略”、“錯位經(jīng)營”、“分層競爭戰(zhàn)略”等“同中尋異”的策略，從比較優(yōu)勢出發(fā)，著力構(gòu)建有競爭優(yōu)勢的地區(qū)特色經(jīng)濟，以降低風(fēng)險，提高成功率。

西部地區(qū)大范圍的生態(tài)環(huán)境建設(shè)、以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村（供）水、電（網(wǎng)）、（公）路、（通）訊等生活設(shè)施建設(shè)的展開，國家重振國防工業(yè)、重點項目重大裝備國產(chǎn)化等等，對多種裝備、工具、零部件……提出了龐大需求，抓住商機、調(diào)整重組、及時跟進。是西部地區(qū)制造業(yè)特別是裝備工業(yè)走出困境、重塑自我之路。

3. 著力于核心競爭力的發(fā)掘與培育。

市場經(jīng)濟下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與傳統(tǒng)體制下最突出的特點是：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際績效，很大程度上取決于地區(qū)經(jīng)濟的競爭力和通過競爭在統(tǒng)一大市場中占取的份額。80年代中期，西部除西藏以外的各?。▍^(qū)）都先后新建了飛機、錄音機、洗衣機、冰箱、彩電等家電和消費品工業(yè)，除四川“長虹”有長足發(fā)展外，其他到90年代初中期先后萎縮，不少在市場競爭中被淘汰出局。就個案而論，陜西的“海燕（飛機、錄音機）折翅”、“黃河（彩電）斷流”、“駱駝（搪瓷）低頭”，云南家電“五朵金花”凋謝的具體原因各不相同，而從制度安排、運行機制、經(jīng)營理念、管理水平直到各種“非正式制度短缺”等方方面面，反復(fù)咀嚼上述苦果，是不難體味出西部工業(yè)發(fā)展亟須的觀念更新、思路創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新……直到區(qū)域“商業(yè)文明”、“工業(yè)文明”、“信息文明”等區(qū)域氛圍的培育。如果說鐵路、公路等等是“硬基礎(chǔ)設(shè)施”，上述方面則是“軟基礎(chǔ)設(shè)施”，西部工業(yè)化的列車只有在“軟”“硬”雙軌俱備的前提下，才有可能駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

寧夏自治區(qū)的工業(yè)總量不大，在西部和全國位居后列，但他們充分利用區(qū)內(nèi)集結(jié)有一批高素質(zhì)的稀有金屬冶煉研究開發(fā)科技隊伍，在鉭、鈮、鈹?shù)囊睙捈庸ど?，形成核心競爭力，培育出全球鉭鈮行業(yè)的四大企業(yè)之一，在世界鉭粉市場上占有一席之地；新疆特種變壓器制造股份有限公司80年代末還是一個瀕臨破產(chǎn)的街道企業(yè)，10年來堅持不斷創(chuàng)新，產(chǎn)品領(lǐng)先，在變壓器和高壓電線電纜市場上始終占據(jù)制高點，產(chǎn)品遠銷十余個國家；西部越來越多的企業(yè)憑依競爭優(yōu)勢馳騁國內(nèi)外大市場之日，將是西部經(jīng)濟崛起之時。

（2）第一階段西部地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向

通過市場機制與市場競爭的教鞭，西部有望利用既有的相對優(yōu)勢，就某些系列產(chǎn)業(yè)群培植競爭優(yōu)勢，搶占市場制高點，在國內(nèi)外大市場爭得一席之地。

廣大西部地區(qū)，按眾多經(jīng)濟社會指標衡量，總的講還處于工業(yè)化初期階段。在大開發(fā)的初、中期，從生產(chǎn)力發(fā)展看，實質(zhì)是在西部地區(qū)補上工業(yè)化這一課，但終究是在知識經(jīng)濟、新經(jīng)濟時代已經(jīng)來臨的大背景下的補課，因此要特別重視科技新成果，特別是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用，在推進工業(yè)化的同時，不失時機地推進經(jīng)濟和社會生活信息化；充分利用電子郵件、電子商務(wù)、遠程教育、遠程醫(yī)療等，克服區(qū)位偏遠、信息閉塞和科技文衛(wèi)人才資源短缺等長期制約西部地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”，廣泛運用信息技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升工業(yè)化的水準，實現(xiàn)技術(shù)跨越，縮短“補課”時間。

1. 發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品特別是西部特有的農(nóng)畜瓜果山貨土特產(chǎn)和中藥材的加工與深加工工業(yè)。

2. 依托煤炭、石油、天然氣、水能等多種能源， 形成強大的能源工業(yè)和石油化工、天然氣化工、精細化工等。

3. 依托礦藏資源和豐裕能源，在一系列有色金屬（鎳、銅、鋁、鉛、鋅、釩、鈦、鉬和鋰、鍶、鎂、鈉輕金屬）、稀土金屬、稀有金屬材料工業(yè),新型合金與功能材料工業(yè)，超微細碳化硅、氮化硼、氮化硅等非金屬新材料工業(yè)上，構(gòu)建競爭優(yōu)勢。

4. 發(fā)展磷肥、鉀肥、磷酸鹽類和鉀鹽工業(yè)。

5. 依托西安、蘭州、成都、重慶等大城市的科技人才資源，在電子信息、 光機電一體化、生物工程與新型醫(yī)藥工業(yè)的某些領(lǐng)域上搶占制高點。

通過對機電設(shè)備制造業(yè)龐大存量的重組與技術(shù)改造，力爭在西部地區(qū)具有廣泛需求的支線飛機，節(jié)水灌溉設(shè)備，太陽能、風(fēng)能和沼氣制備設(shè)施，污水處理與循環(huán)使用設(shè)備與行業(yè)上創(chuàng)建競爭優(yōu)勢。

6. 為高技術(shù)下局部戰(zhàn)爭服務(wù)的國防裝備工業(yè)。

（3）第一階段西部地區(qū)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向

1. 按照可持續(xù)發(fā)展的要求，調(diào)整土地利用方式。

第一步是有計劃將6600萬畝25度以上的陡坡耕地退耕還林、還草、還麻。在退耕農(nóng)戶家計新來源建立之前，保證國家補助的糧、款落實到戶，是西部地區(qū)構(gòu)建新的可持續(xù)土地利用方式的關(guān)鍵。在25度以上坡耕地退耕的同時，對坡度15度以下的耕地（西部地區(qū)約有3.7 億畝），實行集約經(jīng)營，首先是改善灌溉條件、增加科技投入；實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)良種化等措施，依靠這3.7億畝耕地單產(chǎn)的提高，多數(shù)地區(qū)有望實現(xiàn)口糧就地或基本就地供應(yīng)。

2. 從國際比較優(yōu)勢出發(fā)，發(fā)展地區(qū)特色農(nóng)業(yè)，培育具有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品。

加入WTO后，我國農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅率將降到17%（2004年），屆時國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場和國際農(nóng)產(chǎn)品市場將進一步融匯，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品既可更大范圍進入全球市場，亦將面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。從國際比較優(yōu)勢出發(fā)，發(fā)展地區(qū)特色農(nóng)業(yè)，如新疆的優(yōu)質(zhì)棉花、高紅色素的蕃茄，廣西和云南的甘蔗，新疆和內(nèi)蒙古的甜菜，云南和廣西的熱帶、亞熱帶水果，陜西的優(yōu)質(zhì)蘋果，新疆的葡萄和哈密瓜，甘肅的白蘭瓜，四川、云南、甘肅河西走廊、青海、新疆的反季節(jié)優(yōu)質(zhì)蔬菜，云南、甘肅和陜西等省的花卉，各省市的特有中藥材，以及云貴兩省的優(yōu)質(zhì)煙葉。通過選育、引進良種，采用現(xiàn)代保鮮、加工和包裝技術(shù)，建立現(xiàn)代營銷網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展“標準農(nóng)業(yè)”、“訂單農(nóng)業(yè)”，構(gòu)筑農(nóng)產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢。

3. 建立可持續(xù)發(fā)展的牧區(qū)，發(fā)展現(xiàn)代高效畜牧業(yè)。

從解決超載過牧切入，堅持草畜平衡，盡快停止以年底存欄牲畜頭數(shù)及其增長率的考核辦法。進一步從兩方面著手實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展牧區(qū)與高效牧業(yè)的雙重目標：一是通過圍欄封育輪牧、水利設(shè)施建設(shè)和牧草良種推廣，加強草地治理和建設(shè)；全面落實草地承包經(jīng)營，通過制度建設(shè)調(diào)動牧民保護與建設(shè)草地的積極性；二是改變養(yǎng)殖方式，實行放養(yǎng)和舍飼相結(jié)合，就地或異地育肥，按照市場導(dǎo)向與提高飼料報酬率的原則，調(diào)整畜群品種結(jié)構(gòu)、牲畜出欄周期（如實行乳羊當(dāng)年出欄，不養(yǎng)“老頭羊”），大力推廣良種，大力發(fā)展畜產(chǎn)品加工業(yè)。制定優(yōu)惠政策，鼓勵畜產(chǎn)品加工等工業(yè)企業(yè)參與草地建設(shè)和畜群改良。

四、加快科技、教育發(fā)展，全面提高勞動者素質(zhì)

東西部差距，從深層次看是科技教育、觀念意識與民眾素質(zhì)的差距。堅持教育為本、人力資本投資為先，是培育西部發(fā)展能力的根本之道。重點在普及義務(wù)教育、掃除青壯年文盲，積極發(fā)展職業(yè)教育、成人教育，相應(yīng)發(fā)展高等教育。要充分利用因特網(wǎng)等發(fā)展遠程教育，提高西部農(nóng)村與中小城市教師的素質(zhì)；以花費少、民眾喜聞樂見的形式，大力發(fā)展成年人的文化、科技與各種專業(yè)技能的教育。

在加強基礎(chǔ)研究、高技術(shù)研究的同時，大力發(fā)展與西部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育相匹配的、按企業(yè)機制運作的種類應(yīng)用型科研機構(gòu)，在著力收集、推廣成熟適用技術(shù)的基礎(chǔ)上，培育能針對本地發(fā)展需要，自主開發(fā)的創(chuàng)新能力。

五、建立精干廉潔高效的基層政府

在西部地區(qū)多數(shù)企業(yè)效益水平不高，廣大農(nóng)村勞動生產(chǎn)率低下，“剩余產(chǎn)品”很有限的情況下，減輕稅負，特別是稅外種種不合理負擔(dān)，就成為地區(qū)千萬市場主體順利發(fā)育與壯大的前提，因此特別需要建立起精干、廉潔、高效低成本的政府，而臃腫、低效、腐敗的政府則嚴重阻礙區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。為了更多引進區(qū)外、國（境）外的資金、技術(shù)、人才，在改善“硬投資環(huán)境”的同時，必須完善軟環(huán)境，而政府的廉潔高效，地方法制的完備，執(zhí)法、司法的公正等則構(gòu)成軟環(huán)境的核心內(nèi)容。在西部大開發(fā)中，上級政府各種財政資助、發(fā)達地區(qū)的對口幫扶，能否得到有效利用，能否如數(shù)到達應(yīng)享受的民眾和企業(yè)手中，而不“跑冒滴漏”，都與基層政府的素質(zhì)相關(guān)。為了有效地推進西部大開發(fā)和西部的工業(yè)化，建立區(qū)域經(jīng)濟高效運行的機制，應(yīng)明確界定政府和市場主體的行為邊界，結(jié)合地方政府的機構(gòu)改革，解除政府與所屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，包括基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道集體企業(yè)的行政隸屬關(guān)系。通過政企分開使西部地區(qū)的國有企業(yè)、集體企業(yè)真正成為無行政主管，能夠自主經(jīng)營、自負盈虧的合格市場主體。