公務(wù)員憂思錄

●易滌非(北京)

周立博士在《如何納稅與怎樣養(yǎng)廉》( 《南風(fēng)窗》1999年第2期)中說:"若將高薪付給一批不受或少受制約的公務(wù)員,非但不能養(yǎng)廉,反而會使一般老百姓實(shí)實(shí)在在地看到了拿高薪而不廉的一幫社會蛀蟲,于是個人的理性選擇便有兩個結(jié)果:一、削尖腦袋加入這批人的行列;二、揭竿而起,反了!"由此,他得出結(jié)論說:"必須建立起一套切實(shí)有效的社會監(jiān)督約束機(jī)制,才能保證公務(wù)員們的廉潔,只有確保廉潔之后,我們才能給予公務(wù)員們應(yīng)得的獎賞---高薪。"

作為一名公務(wù)員,我愿意在這里談?wù)剬ㄔO(shè)廉潔高效公務(wù)員隊(duì)伍的看法,并且愿就此傾聽更多真知灼見。

確保廉潔之前怎么辦?

誠然,當(dāng)高薪付給不受約束的公務(wù)員時,只能造就"拿高薪而不廉潔"的一幫社會蛀蟲。但是果真按周立博士的意見,高薪必須在"確保廉潔之后"、確保廉潔又在建立切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制之后,那么在確保廉潔之前,我們還能有些什么選擇呢?

一是"低薪+嚴(yán)加約束"的機(jī)制。在這種環(huán)境下,有多少具有才能的人來做公務(wù)員是很成問題的。按所謂理性預(yù)期,結(jié)論大概是無。但社會是復(fù)雜的,俗話說:"林子大了,什么鳥都有。"如果剔除這話通常含有的貶意,那么也可以認(rèn)為,會有一些才俊之士甘愿在這種情形下去當(dāng)公務(wù)員,承擔(dān)那些費(fèi)力不討好的公共事務(wù)管理工作。但是即便如此,人數(shù)也將極為有限。如果真的實(shí)行這樣的機(jī)制,以此養(yǎng)廉,以此攬才,必難以為繼。

二是"低薪+不(少)加約束"的機(jī)制。這幾乎就是今天的現(xiàn)實(shí)。盡管周立博士說,"其(指公務(wù)員)背后巨大的實(shí)物福利使中國公務(wù)員的相對收入大大高于西方國家。實(shí)物福利的隨意性和監(jiān)管的松弛使得部分公務(wù)員的收入高得令人咋舌。"即使周立博士在這里說的完全同事實(shí)一致---但其實(shí)不然,據(jù)我所知,一個北大、清華的碩士研究生畢業(yè)后,如果進(jìn)入國家機(jī)關(guān)工作,其正常收入為640元左右,一年累計(jì)不足9000元。即使加上各種補(bǔ)貼和福利在內(nèi),年收入也不可能"高得令人咋舌"(犯罪者另當(dāng)別論);但是后者(實(shí)物福利并不能算作是正當(dāng)?shù)男剿?而只能視作一種灰色收入)幾乎使每一個公務(wù)員都面臨尷尬,因?yàn)槠湔Ｊ杖胫?已迫使他(她)沒有拒絕這份灰色收入的余地。而這點(diǎn)灰色收入,已成為社會強(qiáng)烈詬病的目標(biāo)之一。因此,問題并非如周立博士所稱,收入高得讓人咋舌而不能實(shí)行高薪養(yǎng)廉。

換言之,不能因?yàn)楣珓?wù)員已經(jīng)得到了一些灰色收入,而斷言不必增加其正常的合理收入。如果這樣,無異于默許非法收入---因?yàn)橐揽亢戏ㄊ杖?對公務(wù)員而言,"仰不足以事父母,俯不足以畜妻子",甚至連安身立命都有問題。古今中外無數(shù)事實(shí)已經(jīng)證明,無恒產(chǎn)而有恒心者,常人不能,士也不能!在這點(diǎn)上,我同意周立博士"不要期待公務(wù)員是特殊材料做成的"的斷語。

人的才能有高有低,品德有優(yōu)有劣。一旦成為公務(wù)員,我們自然可以將其粗略地分成四類:第一類---德優(yōu)+才高;第二類---德低+才高;第三類---德高+才低;第四類---德低+才低?，F(xiàn)在,面對著同一個環(huán)境,即"低薪+不(少)受約束",作為經(jīng)濟(jì)人,他們的理性選擇又將如何?

第一類人,一方面,他們的能力保證他們可以另謀高就,從而擺脫低薪的窘境,在市場經(jīng)濟(jì)條件下獲得同自身勞動力價值相適應(yīng)的收入,當(dāng)然,他們也不再是公務(wù)員了。另一方面,也可能因?yàn)槠涓挥蟹瞰I(xiàn)精神而對低薪的生活安之若素,"貧賤不能移",繼續(xù)獻(xiàn)身于社會公共事業(yè),比如孔繁森。不過,現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)講,這樣的人還不是很多。

第二類人,他們盡管品德不濟(jì),但是卻不乏真本事。他們要么利用自己的本事,在公務(wù)員的職位上,濫用自己的權(quán)力,謀取個人私利,從而成為腐敗的一群;要么利用自己的本事盡早從公務(wù)員的位子上抽身,去干點(diǎn)別的事。但是在一個缺乏監(jiān)督和約束的社會環(huán)境里,這類人的大多數(shù)都將選擇腐敗。畢竟在他們的眼里,腐敗的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于腐敗的風(fēng)險,憑借他們的能力,又可能不斷地逢兇化吉,為何不大大撈它一把再說?在很大意義上,他們將是腐敗的先鋒隊(duì)。

第三類人,他們沒有能力另覓高枝;既然如此,就在公務(wù)員這位子上得過且過吧。但是,這可能造就一支非常無能的公務(wù)員隊(duì)伍。日本明治維新期間的著名思想家福澤諭吉(此公頭像今天已印在日元的萬元鈔上,儼然我國人民幣百元鈔上印著的毛劉周朱一般)在他的《文明論概略》中曾指出,無智之德等于無德。當(dāng)在公共管理機(jī)構(gòu)中充斥一批無能人員的時候,完全不能設(shè)想一個社會還能夠安全、高效、健康運(yùn)轉(zhuǎn)。而且,在目睹了周圍不斷有人因?yàn)楦瘮《螳@其利卻不被懲處的時候,這類人的道德素質(zhì)恐怕也會發(fā)生變化。

第四類人,他們無德,可能導(dǎo)致其更為厚顏無恥地貪贓枉法;他們無才,其腐敗墮落之舉尤顯肆無忌憚。因此,他們可能更多地成為赤裸裸的腐敗者。

可見,如果按周立博士的結(jié)論,存在一個明顯的悖論:即"在確保公務(wù)員廉潔之前",公務(wù)員是餓著肚皮去履行職責(zé)呢,還是或多或少地去謀取一些灰色收入呢,還是索性濫用自己手中的職權(quán)去腐敗呢?不管出現(xiàn)哪種結(jié)果,都是"劣幣驅(qū)除良幣"式的逆向淘汰,這都同建立一支高效能干的公務(wù)員隊(duì)伍的社會意愿背道而馳---而對一個健康、理性的社會而言,這個意愿則是唯一合理的選擇。

腐敗的民俗學(xué)

誠然,今天公務(wù)員隊(duì)伍良莠不齊,腐敗墮落者絕非個別,說民眾對此恨之入骨,也不是夸大其辭,但是,治病須先明理,下藥應(yīng)當(dāng)對癥,否則,如同《竇娥冤》里的胡庸醫(yī)一般行醫(yī),只怕是"死人醫(yī)不活,活人醫(yī)死了"。

一方面,公務(wù)員的清白收入低得不足以安身立命;另一方面,卻要求其必須廉潔奉公;在實(shí)在無法確保廉潔的情況下,就退而求其次,可以默許公務(wù)員獲得一定的灰色收入。堅(jiān)持這樣的政策,后果無非是,其一,一批有才能的人不斷離開公務(wù)員隊(duì)伍,使公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)不斷下降;而且有才能的人將不再愿意進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。其二,腐敗盛行。事實(shí)上,從灰色收入到貪贓枉法,并沒有一個確切的界限,公務(wù)員依然留在公共組織之內(nèi),為社會提供服務(wù),但是由于腐敗的盛行,他們將面對更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)---在公務(wù)員內(nèi)部,他們最后淪為高尚清白卻"孤立的少數(shù)";面對公眾,他們將失去信任,這一點(diǎn)幾乎是對那些忠貞之士最嚴(yán)酷也最徹底的傷害!

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆達(dá)爾達(dá)在考察了南亞和東南亞11個國家的社會問題后,撰寫了名著《亞洲的戲劇》。在書中他曾提出過"腐敗的民俗學(xué)"概念。所謂"腐敗的民俗學(xué)",是指公眾對腐敗的觀念、伴隨著這些觀念產(chǎn)生的感情,以及旨在反腐敗而出臺的各種政策及其結(jié)果。所有這些,都對腐敗的未來走向發(fā)生巨大影響。如果公眾產(chǎn)生一種普遍的觀念,即掌握權(quán)力的每個人都可能(或者正在)為自己、為家庭、為小集團(tuán)謀取私利,那么事實(shí)上,公務(wù)員的廉潔性就會降低;廉潔性的繼續(xù)降低,又致使公眾的信任度進(jìn)一步下降,于是陷于惡性循環(huán)之中。

在《亞洲的戲劇》中,岡納·繆達(dá)爾達(dá)還講了一個發(fā)生在印度的故事。在新德里,一位首席警官同岡納很友好。岡納有一次向這位首席警官抱怨出租汽車司機(jī)無視所有的交通規(guī)則,并問他為什么不命令警察執(zhí)行規(guī)則處罰違章行為。"我怎么能呢?"這位首席警官的回答出人意料,"如果一個警察上去要求司機(jī)遵守交通規(guī)則,司機(jī)會說滾開,否則我要向公眾揭發(fā)你如何敲詐了我10個盧比。如果警察分辯說自己沒有這樣干,那么司機(jī)的回答是誰會相信你?。"

這種事所以出現(xiàn),根本原因是公眾喪失了對公務(wù)員的信任。在這種情況下,社會不會朝更好的方向前進(jìn)。一旦情況落到如此地步,即使那些原本恪盡職守的公務(wù)員,也會因整個公務(wù)員隊(duì)伍的信用太差而得不到公眾的信任,結(jié)果無法履行自己的職責(zé)。對社會而言,維持正常秩序的努力將付諸東流,其消極后果顯而易見。

反觀我們今天的現(xiàn)實(shí),情形何其相似!民間不是已有這樣的說法嗎?---"現(xiàn)在的干部,一個挨一個打,肯定有冤枉的;隔一個打一個,肯定有漏網(wǎng)的。"如果腐敗的嚴(yán)重程度真是如此,那么社會自身的安全、健康和高效就存在巨大的疑問了。"哀莫大于心死"---當(dāng)公務(wù)員和公眾之間的信任度極為脆弱時,彼此都會產(chǎn)生一種隔膜甚至對立;不管是對公務(wù)員而言,還是對于公眾,這一點(diǎn)都是一樣的。不一樣的是,20年來,即使從最保守的描述中,我們也可以追蹤腐敗愈演愈烈的痕跡,從不正之風(fēng)到嚴(yán)重不正之風(fēng)、個別腐敗現(xiàn)象、嚴(yán)重腐敗問題,等等,世風(fēng)日下,昭然若揭。面對公眾日益強(qiáng)烈的廉潔性要求,公務(wù)人員卻更加放縱自己的思想和行為,最后給整個社會造成嚴(yán)重后果。

出路何在?

按照周立博士的邏輯,我們可以得出一個推論,高薪之于公務(wù)員,不是公務(wù)員勞動應(yīng)得的報酬,而是公務(wù)員某種道德素質(zhì)---廉潔的獎品。換言之,公務(wù)員不是主要依靠自己的勞動、而是依靠自己的道德在獲得收入。這不僅違反經(jīng)濟(jì)學(xué)常識,在實(shí)踐中也極為有害。在《亞洲的戲劇》里,岡納·繆達(dá)爾達(dá)曾提到,大不列顛、荷蘭和斯堪的納維亞國家200多年前都是腐敗橫行的國家,但發(fā)展到現(xiàn)在,這些國家里的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)非常有限,他建議南亞和東南亞的那些國家學(xué)習(xí)這些國家的經(jīng)驗(yàn)。其實(shí),即使在亞洲公務(wù)員中,也不乏廉潔能干的模范,比如新加坡的公務(wù)員隊(duì)伍。如果我們認(rèn)真考察新加坡等國公務(wù)員所以能達(dá)到今天的水平的原因,是可以從中吸取有益的經(jīng)驗(yàn)的。表面看,新加坡的經(jīng)驗(yàn)有兩條,一是高薪養(yǎng)廉,一是從嚴(yán)治吏,同周立博士的結(jié)論不同,二者并沒有先后之分。

更深層次來看,公務(wù)員生活在市場經(jīng)濟(jì)條件下,當(dāng)他同樣是依靠自己的勞動來謀取報酬的時候,他有權(quán)利獲得同他的勞動付出相適應(yīng)的收入。而社會也應(yīng)當(dāng)滿足這一正當(dāng)合理的要求。也許有人說,有本事的人,你可以不去做公務(wù)員,從事別的職業(yè)去獲得更高的收入好了。但是,依筆者愚見,這種觀點(diǎn)未必有益于社會。理由在于,其一,從古至今,社會公共管理事務(wù)是非常復(fù)雜的工作,不錯,老子有言"治大國若烹小鮮",但老子從來不曾治國;而且,"蕭何月下追韓信"、"劉備三顧茅廬"等等,都反映出公共管理人才的難得和價值。當(dāng)然,這并不是說,公務(wù)員個個都身懷絕技、人人可安邦定國;而是說,那種認(rèn)為最優(yōu)秀的人才不當(dāng)公務(wù)員的說法,是很難經(jīng)得起推敲的(即使西方國家,事實(shí)也非如此)。其二,從現(xiàn)實(shí)看,我們今天的公務(wù)員素質(zhì)如何,相信公眾自有評價;但其所以落到今天這種地步,同我們不注意建設(shè)一支優(yōu)秀公務(wù)員隊(duì)伍的許多不當(dāng)之策,竟沒有關(guān)系嗎?順便說一句大概十幾年前社會上流行過的一句調(diào)侃:"再不好好學(xué)習(xí),長大了讓你當(dāng)干部!"時至今日,當(dāng)我們面對的一支公務(wù)員隊(duì)伍,或因?yàn)榈赖滤?、或因?yàn)槟芰λ?、或因?yàn)槭в诠芾?甚至因?yàn)樯?jì)之虞,而濫用公共權(quán)力謀取私利、誤用公共權(quán)力招致?lián)p失時,我們難道不應(yīng)該算算賬,究竟是高薪養(yǎng)廉的成本高,還是前者成本高?在一定意義上,全社會今天正在為忽視公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)而付出代價。

顯然,為建設(shè)一支高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍,公眾應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備為其提供合理的報酬。原因在于,公共管理事務(wù)是復(fù)雜繁重的,優(yōu)秀的人才處理起來能夠促進(jìn)社會的安全、健康、高效運(yùn)轉(zhuǎn),平庸的人可以把社會弄得一團(tuán)糟,以至于不可收拾。誠然,對個人而言,有權(quán)決定給自己的仆人多少工錢,但是一個有眼力的主人,應(yīng)當(dāng)能判斷出一個仆人的價值---能干的仆人和糟糕的仆人不是沒有區(qū)別。如果對能干與否視而不見,卻指望一個仆人確保廉潔才付給他合理的報酬;對不起,仆人不是什么特殊材料做成的,在驗(yàn)證他是否廉潔的同時,他已經(jīng)不愿繼續(xù)為你效勞了,甚至要搗亂了---當(dāng)然,如果他真敢搗亂,你仍然有權(quán)處罰他。但是,要想馬兒快快跑,還得把它早喂好。

認(rèn)識到這一點(diǎn)還是不夠的,有胡蘿卜,還得有大棒。"沒有監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗"。肅清吏治,建設(shè)一支廉潔高效的公務(wù)員隊(duì)伍,既要"建立起來一套切實(shí)有效的社會監(jiān)督約束機(jī)制",同時也應(yīng)該支付同他們的勞動相稱的報酬,必須雙管齊下。二者不宜偏廢。在選人、養(yǎng)人、用人、管人和退人方面都盡快建立規(guī)范。

當(dāng)務(wù)之急,需建立一個目標(biāo)---建立高效能干的公務(wù)員隊(duì)伍,這不僅應(yīng)成為政府的任務(wù),更應(yīng)成為民眾的共識。從現(xiàn)實(shí)看,社會并未形成這樣的觀念,即應(yīng)當(dāng)把優(yōu)秀人才選送到公務(wù)員隊(duì)伍中來。諸葛亮在他的《出師表》中曾向后主劉禪痛切陳辭:"親賢臣,遠(yuǎn)小人,此先漢所以興隆也;親小人,遠(yuǎn)賢臣,此后漢所以傾頹也。"時代發(fā)展到今天,公務(wù)員之于舊時的臣子,確有一些不同;但是一個社會選擇什么樣的人來充當(dāng)自己的公務(wù)員,同古代君主選擇臣子仍然有相通之處。社會必須挑選優(yōu)秀人才來從事公共管理工作,而不是相反。一個社會,應(yīng)當(dāng)盡快建立這樣的制度,即除非通過法定程序、法定標(biāo)準(zhǔn)的測驗(yàn),否則任何人都不得進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。幾年前筆者曾擔(dān)任南方一家報紙的農(nóng)村事務(wù)記者,采訪中曾經(jīng)一事,至今記憶猶新。某縣為發(fā)展經(jīng)濟(jì),曾出臺政策,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值達(dá)到一定數(shù)額(具體數(shù)字記不清了),其負(fù)責(zé)人就可兼任副鄉(xiāng)長或類似職務(wù)。當(dāng)時聽了這一"改革新舉措",驚詫不已。此事同今天屢有所聞的賣官買官之類比起來,自然是小巫見大巫了。然而,冗官之禍,中國歷史上還少嗎?進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的無規(guī)無矩,必然造成某些公務(wù)員的無法無天。

完善用人制度,關(guān)鍵在于讓公務(wù)員的活動應(yīng)盡量公開,是騾子是馬,只要公眾的視線能夠始終對其行為予以關(guān)注,是不難得出結(jié)論的。公共管理機(jī)構(gòu)天然容易產(chǎn)生官僚主義、文牘主義,而且要克服這些弊病,并不是一件輕而易舉的事。行政透明、辦事公開,將對解決這些問題產(chǎn)生積極作用。

防患于未然之中,加強(qiáng)對公務(wù)員的監(jiān)督。這種監(jiān)督,既包括司法部門、立法部門的監(jiān)督,也包括新聞輿論的監(jiān)督,形式是多樣的,方位是立體的。對公務(wù)員隊(duì)伍中的作奸犯科者,嚴(yán)懲不貸。通過去偽存真、優(yōu)勝劣汰,還公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔和高效。對腐敗分子的打擊,是對廉潔奉公者最有力的保護(hù)和激勵,也是對"腐敗的民俗學(xué)"惡性循環(huán)的有力阻遏,還是重樹公務(wù)員隊(duì)伍形象和信用的重要途徑。當(dāng)年毛澤東謂,殺了劉青山、張子善,能夠挽救一大批干部---信哉斯言!腐敗之禍,以吏治松弛為極。姑息養(yǎng)奸,勢必形成腐敗道路上的"前仆后繼"。

按照嚴(yán)格的法律程序來清退公務(wù)員。公務(wù)員作為社會公共事務(wù)的管理者,一旦其玩忽職守、貪贓枉法,后果將是嚴(yán)重的。因此,必須制定明確的規(guī)則,依照法律程序?qū)⒑θ褐R從公務(wù)員隊(duì)伍中堅(jiān)決清除出去。但這僅僅是問題的一個方面,確定明確的規(guī)則還意味著,如果不依法律、依程序清退,公務(wù)員將不受失業(yè)之苦;這能夠增加公務(wù)員的安全感,增強(qiáng)其對職務(wù)的忠誠,避免公務(wù)員的短期行為,從而更好地發(fā)揮其作用。

韓愈曾云:面對千里馬,有人"策之不以其道,食之不能盡材,鳴之而不能通其意,執(zhí)策而臨之曰:天下無馬!"嗚呼!當(dāng)我們在譴責(zé)今天公務(wù)員的種種不良行為甚至犯罪行為時,為今天大范圍出現(xiàn)的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象而憂慮、憤恨時,我們是否也應(yīng)反思一下,我們究竟怎樣建設(shè)一支優(yōu)秀的公務(wù)員隊(duì)伍?□