“延伸式”抑或“嵌入式”縣級(jí)政協(xié)履職下沉的路徑透視

[摘 要]中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代對(duì)人民政協(xié)作用發(fā)揮提出更高要求。為有效發(fā)揮作用，縣級(jí)政協(xié)必須克服組織架構(gòu)“漂浮”“缺腳”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)履職活動(dòng)的有序有效下沉。國內(nèi)各基層政協(xié)在實(shí)踐中逐漸探索了以“委員工作室”為典型的延伸式和“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”實(shí)踐下的嵌入式下沉路徑。延伸式下沉具有下沉支點(diǎn)穩(wěn)固、持續(xù)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，但容易陷入運(yùn)行成本大、協(xié)調(diào)溝通難的問題，甚至由于組織自利沖動(dòng)容易運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，需要向“共享延伸”邁進(jìn);嵌入式下沉具有鮮明任務(wù)導(dǎo)向且操作靈活，但也存在持續(xù)性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不足且與委員推選初衷相違背等問題，需要向“系統(tǒng)嵌入”完善。延伸式與嵌入式屬于互補(bǔ)性的路徑選擇，當(dāng)前在側(cè)重“系統(tǒng)嵌入”的同時(shí)，仍要運(yùn)用“共享延伸”的策略，以推動(dòng)更多縣級(jí)政協(xié)加入履職下沉探索。

[關(guān)鍵詞]縣級(jí)政協(xié);延伸式;嵌入式;履職下沉;委員工作室

[中圖分類號(hào)]D628 ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ? ?[文章編號(hào)]1672-4496（2020）04-055-09

一、問題的提出與研究回顧

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，為人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展開辟了廣闊前景，為人民政協(xié)履職拓展了更多空間，也對(duì)發(fā)揮人民政協(xié)作用提出了更高的要求?？h級(jí)政協(xié)處于我國政協(xié)組織架構(gòu)的末端，是人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的重要基石，在推進(jìn)新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中擔(dān)負(fù)重要使命。但與重要性相對(duì)，也存在組織數(shù)量多、距離群眾近、規(guī)范程度差等特點(diǎn)，一些縣級(jí)政協(xié)在人民群眾甚至地方政治權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)中的“存在感”相對(duì)缺失。部分學(xué)者和政協(xié)工作者將這種“缺失”歸結(jié)為縣級(jí)政協(xié)組織架構(gòu)中的“漂浮”現(xiàn)象。具體而言，政權(quán)組織的最基層在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并有村民（社區(qū)）委員會(huì)承接部分公共服務(wù)事項(xiàng)，而根據(jù) 政協(xié)章程有關(guān)規(guī)定，政協(xié)組織只設(shè)置到縣和市轄區(qū)，存在架構(gòu) “缺腳”，履職 “不接地氣”現(xiàn)象。基于此，就產(chǎn)生了縣級(jí)政協(xié)工作中一個(gè)具有普遍意義的問題：如何在現(xiàn)有政治體制框架內(nèi)推動(dòng)履職下沉？要實(shí)現(xiàn)這種履職下沉，必須明確兩個(gè)問題：一是“支點(diǎn)”問題。就是下沉的落點(diǎn)在哪個(gè)層次上，是實(shí)體抑或名義，是按照行政區(qū)域的“普遍化支點(diǎn)”抑或基于工作需要的“個(gè)性化支點(diǎn)”。二是“通道”問題。是嵌入現(xiàn)有通道抑或建構(gòu)新的通道實(shí)現(xiàn)下沉。這種“通道”是現(xiàn)有政治組織及社會(huì)力量的，抑或政協(xié)組織獨(dú)享的。關(guān)于縣級(jí)政協(xié)的履職下沉，國內(nèi)學(xué)術(shù)界已給予大量細(xì)致、精深的研究。有學(xué)者重點(diǎn)闡釋了政協(xié)工作下沉的性質(zhì)與原則，認(rèn)為必須體現(xiàn)政協(xié)的組織屬性、職能作用和工作方式，把政協(xié)工作的特點(diǎn)和政協(xié)組織的優(yōu)勢充分體現(xiàn)出來 ?[1 ?]43-47。必須對(duì)下沉的平臺(tái)和載體，如鎮(zhèn)街政協(xié)組織的性質(zhì)、職能進(jìn)行科學(xué)界定[2 ?];只能是區(qū)、縣 （市） 政協(xié)的內(nèi)設(shè)派出機(jī)構(gòu)，而不是一級(jí)獨(dú)立的政協(xié)組織[3 ?]。有學(xué)者基于地區(qū)經(jīng)驗(yàn)探討了履職下沉的具體路徑，包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等設(shè)立政協(xié)工作委員會(huì)，設(shè)立基層特邀委員和建立基層代表列席政協(xié)會(huì)議等 [1 ?]43-47;在社區(qū)建立“委員工作室”、開展“委員接待會(huì)”等載體 [4 ?]240-246;借助現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和社會(huì)組織拓展履職空間的“嵌入式履職”[ ?5 ? ?]，建立民情對(duì)話、民情問政等網(wǎng)絡(luò)議政平臺(tái) [6 ?]23-26，搭建“兩進(jìn)兩問”載體、建立“四請(qǐng)兩公開”制度形式實(shí)現(xiàn)下沉 ?[7 ?]。有學(xué)者則分析下沉的具體模式，包括“直接介入、松散合作、緊密嵌入”三種下沉并介入基層治理的基本模式 [8 ?]14-23，“開展活動(dòng)”和“設(shè)立平臺(tái)”兩種下沉的基本類型[9 ? ?]183-193，“多點(diǎn)式布局、滲透式推進(jìn)、推窗式效應(yīng)”的“三式”工作法 [10 ?]，其基本指向均是把工作視野擴(kuò)大到基層，把履職觸角延伸到基層。有學(xué)者分析了履職下沉過程中存在的問題。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政協(xié)工委的性質(zhì)與定位不清晰，與同級(jí)黨委、政府及人大主席團(tuán)（辦事處）的關(guān)系模糊，組織化下沉帶來委員參與度不高 [11 ?];又如委員工作室等下沉載體存在“職能異化” “名稱雜化” “不可持續(xù)”等現(xiàn)象;協(xié)商民主向基層延伸中存在主體、過程的“被動(dòng)化”。有學(xué)者將這些現(xiàn)象歸納為政協(xié)履職向基層延伸的“實(shí)踐中變異” [9 ? ]194-207;有學(xué)者則進(jìn)一步歸納出碎片化下沉、嫁接式下沉及帶來的下沉無效化問題 ?[8 ?]14-23。

總的來看，既有文獻(xiàn)的不足之處是未對(duì)下沉路徑本身缺少準(zhǔn)確和凝練的概括，所提出的“路徑”多為策略和舉措，部分結(jié)論也缺乏普遍意義上的經(jīng)驗(yàn)研究支撐。因此，本文擬選取“委員工作室”和“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”作為兩類典型案例，采取多案例比較的方法，探討縣級(jí)政協(xié)開辟了哪些推進(jìn)路徑，其中又蘊(yùn)含著怎樣的政治邏輯。

二、延伸式下沉：以“委員工作室”為典型的路徑

“委員工作室”是指縣級(jí)政協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)農(nóng)村、企業(yè)園區(qū)及社會(huì)組織建立政協(xié)聯(lián)絡(luò)委員、委員聯(lián)絡(luò)群眾的工作平臺(tái)。具體名稱除“委員工作室”外，還包括委員聯(lián)絡(luò)工委、聯(lián)絡(luò)室、聯(lián)絡(luò)站、聯(lián)絡(luò)組、工作站、委員之家等，為便于表述，統(tǒng)一簡稱為“委員工作室”。

（一）南京鼓樓區(qū)的街道委員之家和社區(qū)委員聯(lián)絡(luò)站

2010年7月南京市委作出《 關(guān)于在全市各街道（鎮(zhèn)）設(shè)立政協(xié)工作委員會(huì)的批復(fù) 》，同意在全市各街道（鎮(zhèn)）設(shè)立政協(xié)工委，設(shè)1名正處（科）級(jí)主任，由街道（鎮(zhèn)）黨（工）委書記或副書記兼任;同時(shí)明確設(shè)1名工作人員專職承擔(dān)日常工作。

南京市原鼓樓區(qū)、下關(guān)區(qū)于2010年分別在所屬街道成立政協(xié)工委并掛牌。2013年3月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立新的南京市鼓樓區(qū)后，鼓樓區(qū)在全區(qū)13個(gè)街道設(shè)立政協(xié)工委（委員之家），作為區(qū)政協(xié)的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)政協(xié)常委會(huì)和街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。各工委設(shè)置主任、副主任及聯(lián)絡(luò)員（部分主任兼職），政協(xié)街道工委（委員之家）下設(shè)政協(xié)委員群眾工作站、提案聯(lián)系點(diǎn)、社情民意聯(lián)系點(diǎn)，形成“三位一體”的政協(xié)委員聯(lián)系群眾工作平臺(tái)。鼓樓區(qū)的街道政協(xié)工委履職以“三會(huì)二聯(lián)”（社情民意征詢會(huì)、街道政情通報(bào)會(huì)、專題座談會(huì)，聯(lián)系社區(qū)、聯(lián)誼活動(dòng)）主體活動(dòng)為綱，以“五個(gè)一”（提交一份提案、反映一條社情民意、參加一次調(diào)研視察、撰寫或參與討論一篇調(diào)研報(bào)告、為人民群眾辦一件實(shí)事）活動(dòng)為線，積極組織政協(xié)委員發(fā)揮優(yōu)勢服務(wù)街道發(fā)展。2018年，鼓樓區(qū)在120個(gè)社區(qū)推進(jìn)政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站全覆蓋。2019年在園區(qū)、企業(yè)建立聯(lián)絡(luò)服務(wù)群眾的政協(xié)委員工作室，并為以園區(qū)名義設(shè)立的政協(xié)委員（老學(xué)堂）工作室、以行業(yè)名義設(shè)立的政協(xié)委員（法智薈）工作室、以委員個(gè)人名義設(shè)立的翟優(yōu)工作室等6家工作室集中授牌，實(shí)現(xiàn)了政協(xié)委員履職載體“家”“站”“點(diǎn)”的立體覆蓋，推動(dòng)了政協(xié)履職向街道、社區(qū)有效下沉和延伸。

（二）深圳鹽田區(qū)的社區(qū)委員工作室

2010年1月，深圳市鹽田區(qū)委印發(fā)《 關(guān)于完善民意暢達(dá)機(jī)制促進(jìn)基層民主政治建設(shè)的實(shí)施意見（試行） 》，在轄區(qū)各社區(qū)建立民意暢達(dá)工作室（政協(xié)委員工作室）。2013年建立教育、衛(wèi)生、公安、法院、檢察院和市集裝箱拖車運(yùn)輸協(xié)會(huì)共6個(gè)行業(yè)民意暢達(dá)工作室（政協(xié)委員工作室）;2014年建立網(wǎng)絡(luò)委員工作室。

政協(xié)委員工作室與民意表達(dá)工作室、黨代表工作室、人大代表聯(lián)絡(luò)站“四位一體”，隸屬于社區(qū)工作站，人、財(cái)、物由民意表達(dá)工作室統(tǒng)籌管理，業(yè)務(wù)工作獨(dú)立，經(jīng)費(fèi)專款專用。每個(gè)工作室配備專職主任1名，由社區(qū)黨委副書記兼任;文員1名。政協(xié)委員和黨代表、人大代表或錯(cuò)開編排，或混合編組，或集中行動(dòng)，采取值班接訪、定點(diǎn)連續(xù)、常態(tài)走訪等形式服務(wù)群眾、履行職責(zé)。

鹽田區(qū)建立“訴求代理機(jī)制→民意調(diào)處機(jī)制→跟蹤反饋機(jī)制→考核評(píng)價(jià)機(jī)制”的完整“閉環(huán)”體系，構(gòu)筑完善的民意暢達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)每一件民意訴求有代表代理、有部門辦理，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦結(jié)、反饋，辦理過程可評(píng)價(jià)、質(zhì)量有保障。政協(xié)委員接到群眾訴求后，將其填報(bào)轉(zhuǎn)入社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)，然后作為訴求代理人通過線上和線下兩個(gè)渠道跟蹤督辦，協(xié)調(diào)跟進(jìn)問題解決的進(jìn)度。由區(qū)委群眾工作部及區(qū)政協(xié)辦公室對(duì)系統(tǒng)提交的社情民意事項(xiàng)進(jìn)行梳理、匯總、分類后轉(zhuǎn)交有關(guān)責(zé)任單位辦理。政協(xié)委員和民意表達(dá)工作室可登陸系統(tǒng)查看辦理情況并進(jìn)行催辦，有關(guān)部門在辦理過程中及時(shí)向政協(xié)委員反饋，必要時(shí)邀請(qǐng)政協(xié)委員參與處置。為確保政協(xié)委員有意愿督辦，建立政協(xié)委員履職積分制，對(duì)政協(xié)委員進(jìn)行定期量化考核;為確保政協(xié)委員有能力督辦，將職能部門訴求辦理納入部門年終績效考核，賦予政協(xié)委員年終考核評(píng)議權(quán)。鹽田區(qū)的做法被新華社贊譽(yù)為“新時(shí)期的群眾工作法”，榮膺“第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”提名獎(jiǎng)。

（三）溫州鹿城區(qū)的委員個(gè)人工作室

鹿城區(qū)政協(xié)著眼“讓政協(xié)走進(jìn)群眾、讓群眾走近政協(xié)”，于2016年成立10個(gè)委員工作室，并鼓勵(lì)不同行業(yè)背景、界別領(lǐng)域、特長經(jīng)驗(yàn)的委員個(gè)體參與創(chuàng)建工作室。2018年7月，鹿城區(qū)政協(xié)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政協(xié)委員工作室建設(shè)的實(shí)施意見》，對(duì)活動(dòng)場所、經(jīng)費(fèi)保障、準(zhǔn)入退出、考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等具體內(nèi)容予以明確，實(shí)現(xiàn)了委員工作室常態(tài)化創(chuàng)建、可持續(xù)發(fā)展。在具體管理中，推行“1+X”模式，“1”即區(qū)政協(xié)對(duì)各工作室提出基本的、共性的工作要求?！癤”即鼓勵(lì)各委員工作室揚(yáng)長避短，推進(jìn)履職方式和內(nèi)容探索，并在探索中建立一些務(wù)實(shí)管用、特色鮮明的工作制度。目前，鹿城區(qū)共有由委員個(gè)人創(chuàng)辦的工作室12家，分布在全區(qū)各角落，發(fā)揮著政策法規(guī)宣傳、社情民意收集、市民個(gè)性服務(wù)、團(tuán)結(jié)聯(lián)誼交友等作用。同時(shí)，鹿城區(qū)還積極推進(jìn)“云工作室”（在線工作室）建設(shè)，鼓勵(lì)政協(xié)委員結(jié)合自身特點(diǎn)，通過網(wǎng)絡(luò)途徑提供個(gè)性服務(wù)。

各工作室充分發(fā)揮優(yōu)勢，開展各具特色的履職活動(dòng)。如陳文俊委員工作室，2016年8月成立以來，每月組織人員上街入戶收集社情民意，從中提煉歸納帶有普遍性、前瞻性的問題，選擇梳理成社情民意信息，至今已上報(bào)30余條，提交的社情民意信息獲浙江省委主要領(lǐng)導(dǎo)兩次批示、溫州市委主要領(lǐng)導(dǎo)多次批示。如許鵬懷委員于2016年7月領(lǐng)銜成立的許鵬懷委員工作室，成員包括留學(xué)生代表、歸國博士企業(yè)家、海外僑領(lǐng)等，以“海外聯(lián)誼、為僑服務(wù)、國際傳播、文化交流、跨境協(xié)商”為主題開展工作，組建海外國際文化交流傳播隊(duì)伍，啟動(dòng)“一帶一路行”活動(dòng)，開通浙江省首條境外人士綜合服務(wù)熱線，建立“海外傳播官之家”等做法，將“僑”字特色發(fā)揮得淋漓盡致。

（四）案例比較與分析

1.下沉的路徑分析。通過案例比較，可以發(fā)現(xiàn)政協(xié)“組織延伸式”履職下沉的路徑特征，即在基層設(shè)置組織載體，作為政協(xié)履職下沉的支點(diǎn)，進(jìn)而將部分履職活動(dòng)和履職任務(wù)下沉到支點(diǎn)上。

組織延伸式下沉的關(guān)鍵點(diǎn)在于，組織延伸涉及的成本與回報(bào)是否對(duì)等，換言之，下沉的成本支出是否可控，支點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)能否擴(kuò)大，成本增加能否為同級(jí)黨委政府及社會(huì)群眾所認(rèn)同。短期而言，這個(gè)認(rèn)同可以通過有效的溝通加以獲得，但長期則必須通過持續(xù)帶來的“相應(yīng)收益”來證明。而“相應(yīng)收益”的獲得本身就取決于一個(gè)地區(qū)的政治生態(tài)和社會(huì)生態(tài)，對(duì)政協(xié)組織而言具有不可控、難以量化等特征。

組織延伸式下沉的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于，這種延伸或許涉及的政治體制調(diào)整，尤其在2010年中央編辦明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政協(xié)，這是中央明文規(guī)定的，中央編辦和全國政協(xié)也已達(dá)成一致意見。這涉及政治體制問題，地方無權(quán)自行作出規(guī)定”后，同級(jí)黨委是否愿意為諸如在街道設(shè)立“政協(xié)工委”之類的創(chuàng)新涉及的體制調(diào)整承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

組織延伸式下沉的缺陷是這種成本與回報(bào)具有不可量化性，設(shè)立的組織支點(diǎn)會(huì)不斷“放大”成本并通過各種形式“夸大”回報(bào);各個(gè)支點(diǎn)需要直面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)等外部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)溝通，而協(xié)調(diào)溝通會(huì)極大增加支點(diǎn)運(yùn)行成本;組織的固有慣性及自利沖動(dòng)決定了這種支點(diǎn)一旦設(shè)立就會(huì)本能地反對(duì)任何變故，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)成本與回報(bào)不對(duì)等時(shí)機(jī)構(gòu)終結(jié)或“裁撤”的成本極高。

2.下沉的共同特點(diǎn)。上述案例揭示了縣級(jí)政協(xié)履職下沉的三個(gè)共同特點(diǎn)，下沉結(jié)構(gòu)上都依托一定的基層治理單元（如街道、社區(qū)）或治理單位（如企業(yè)、社會(huì)組織）設(shè)置，涉及的是縣級(jí)政協(xié)以下的治理單元，未能涉及政協(xié)與同級(jí)黨委及政府之間關(guān)系調(diào)適，也未能助力縣級(jí)政協(xié)和上級(jí)政協(xié)組織之間的緊密關(guān)系構(gòu)建。推進(jìn)路徑上，各地都以贏得黨委的強(qiáng)力支持為前提;注重尋找設(shè)立委員工作室的政策依據(jù)，從現(xiàn)有的法律法規(guī)中尋找可操作的空間，以黨委或政協(xié)組織出臺(tái)的規(guī)范性文件為依據(jù);采取縣級(jí)政協(xié)強(qiáng)力推動(dòng)、基層治理單元（單位）有序配合、政協(xié)委員參與等形式加以推進(jìn)。下沉結(jié)果上，委員工作室通過為委員履職提供信息支撐、渠道支撐，推動(dòng)委員履職常態(tài)化、委員與群眾聯(lián)系便捷化來實(shí)現(xiàn)政協(xié)工作的下沉，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過平臺(tái)提供的信息確實(shí)能夠解決一些群眾關(guān)心的問題。

3.下沉的差別。與此同時(shí)，各地的委員工作室實(shí)踐仍然存在差別，如表1所示。

首先，按地域劃分仍然是主要方式，這種方式雖然便于設(shè)置環(huán)節(jié)的操作，但由于不同工作室之間缺乏“競爭性”導(dǎo)致后續(xù)管理存在困難;其次，以政協(xié)委員獨(dú)享渠道居多，但深圳鹽田區(qū)采取了與黨代表、人大代表及社會(huì)力量共享的方式，而這種共享在降低成本同時(shí)也會(huì)消磨政協(xié)的特色、降低政協(xié)在渠道建設(shè)中的參與熱情;最后，除了溫州引入社會(huì)組織運(yùn)行方式的方式外，多數(shù)地區(qū)的下沉依然采取傳統(tǒng)行政方式實(shí)施運(yùn)作、管理。

三、嵌入式下沉：“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”的實(shí)踐探索

“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”是浙江省政協(xié)為彌補(bǔ)民主監(jiān)督這一政協(xié)履職“短板”，在實(shí)踐中探索的政協(xié)民主監(jiān)督形式。這一形式由于需要廣泛動(dòng)員縣級(jí)政協(xié)的參與，而政協(xié)的參與又必須依賴于詳實(shí)而具體的數(shù)據(jù)，因而在事實(shí)上推動(dòng)了縣級(jí)政協(xié)履職下沉。

（一）縣級(jí)政協(xié)在“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”中的角色分析

黨的十八大以來，浙江省政協(xié)在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能上取得積極進(jìn)展，尤其是在民主監(jiān)督上敢于動(dòng)真碰硬?！??中共浙江省委關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見 ?》明確提出“聯(lián)動(dòng)監(jiān)督”的工作要求。2013年1月，時(shí)任浙江省政協(xié)主席喬傳秀提出要“運(yùn)用委員視察、專項(xiàng)集體民主監(jiān)督、特約監(jiān)督員等多種方式，協(xié)同參加單位和市縣政協(xié)的力量開展專項(xiàng)監(jiān)督”。專項(xiàng)集體民主監(jiān)督的牽頭推進(jìn)單位是浙江省政協(xié)，但省、市、區(qū)縣三級(jí)政協(xié)聯(lián)動(dòng)實(shí)施，縣級(jí)政協(xié)在專項(xiàng)民主監(jiān)督中承擔(dān)著重要角色。

首先是一手信息的搜集主體。有效信息難以充分獲取是民主監(jiān)督作為“軟監(jiān)督無法發(fā)揮硬作用”的重要原因。鑒于縣級(jí)政協(xié)的數(shù)量和分布特點(diǎn)，在“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”中，縣級(jí)政協(xié)及廣大政協(xié)委員通過有效信息的獲取既完成了上級(jí)政協(xié)交辦的任務(wù)，也推動(dòng)轄區(qū)問題的整改。

其次是履職實(shí)踐的競爭主體。專項(xiàng)集體民主監(jiān)督作為一個(gè)省域范圍內(nèi)共同的監(jiān)督活動(dòng)，其監(jiān)督活動(dòng)為省政協(xié)提議、提出，通過建立健全聯(lián)席會(huì)議制度、工作交流制度、信息簡報(bào)制度、宣傳工作制度、協(xié)調(diào)小組辦公室例會(huì)制度等聯(lián)動(dòng)監(jiān)督工作機(jī)制，基層政協(xié)的履職實(shí)踐有了橫向比較，在事實(shí)上存在“競爭關(guān)系”。這樣，原本缺乏“競爭壓力”的縣級(jí)政協(xié)被擺到了橫向比較中，促使其積極探索更為有效的履職方法，進(jìn)而在實(shí)踐中創(chuàng)造了一些將履職實(shí)踐向縱深拓展的做法。

（二）縣級(jí)政協(xié)圍繞“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”的下沉探索

1.浙江溫嶺市政協(xié)的“民主監(jiān)督員”。履職向具體任務(wù)下沉。溫嶺是全國股份合作制經(jīng)濟(jì)的發(fā)祥地和以“民主懇談”為載體的地方協(xié)商民主的發(fā)源地，基層民主政治起步早、發(fā)展快，群眾參政自主意識(shí)強(qiáng)烈，社會(huì)民主氛圍濃厚，為政協(xié)履職下沉創(chuàng)造了良好的社會(huì)條件。早在2005年，溫嶺市就印發(fā)《 關(guān)于實(shí)行委派民主監(jiān)督員工作制度的意見 》，為政協(xié)委派民主監(jiān)督員提供了政策依據(jù)。在落實(shí)專項(xiàng)集體民主監(jiān)督過程中，溫嶺市政協(xié)創(chuàng)新完善委派民主監(jiān)督員工作，推動(dòng)政協(xié)履職向具體任務(wù)下沉，具有獨(dú)特而鮮明的特點(diǎn)。

首先，選擇受派單位時(shí)聚焦任務(wù)。溫嶺市政協(xié)委派民主監(jiān)督員不是“面上鋪開”，而是“點(diǎn)上發(fā)力”。根據(jù)年度專項(xiàng)集體民主監(jiān)督的任務(wù)指向確定受派單位，受派單位既可以是政府部門、協(xié)調(diào)（臨時(shí)）機(jī)構(gòu)，也可以是重點(diǎn)工程。受派單位一般年度調(diào)整，數(shù)量有所浮動(dòng)，但未超過10個(gè);第二年根據(jù)新任務(wù)重新篩選，如有重點(diǎn)監(jiān)督任務(wù)未完成時(shí)可持續(xù)跟進(jìn)一年。這就使得監(jiān)督從到處撒網(wǎng)向高度聚焦轉(zhuǎn)變，監(jiān)督奔著任務(wù)去，有助于力量精準(zhǔn)下沉。

其次，個(gè)體委派和集體履職深度結(jié)合。與各地委派“民主監(jiān)督小組”不同，溫嶺市政協(xié)委派的是民主監(jiān)督員。民主監(jiān)督員獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，可根據(jù)個(gè)人的意見提出建議和批評(píng)，并向區(qū)政協(xié)報(bào)送民主監(jiān)督建議書。同時(shí)，區(qū)政協(xié)在受派部門設(shè)民主監(jiān)督員小組（不是民主監(jiān)督小組），由4～9人組成，一般設(shè)組長，必要時(shí)可設(shè)副組長。民主監(jiān)督員小組以集體形式開展專題調(diào)研、專項(xiàng)評(píng)議等活動(dòng)。個(gè)體委派與集體履職有機(jī)結(jié)合，使履職下沉既發(fā)揮委員個(gè)體能動(dòng)性，又適度組織化實(shí)現(xiàn)“團(tuán)體作戰(zhàn)”。

最后，“前端”與“后端”有序銜接。民主監(jiān)督員（政協(xié)委員）作為專項(xiàng)集體民主監(jiān)督的“前端”，下沉在具體任務(wù)點(diǎn)位上，被監(jiān)督單位“敷衍”怎么辦？溫嶺的做法，一是監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督員小組討論問題形成民主監(jiān)督建議書后，由主席會(huì)議進(jìn)行協(xié)商審定、以政協(xié)辦公室名義發(fā)文送達(dá)受派單位，要求相關(guān)部門限期兩個(gè)月作出答復(fù);二是政協(xié)辦整合監(jiān)督信息，利用組織化渠道反饋給各受派單位，做到及時(shí)提醒，及時(shí)批評(píng)，及時(shí)建議整改;三是市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)分組督查民主監(jiān)督建議書落實(shí)工作，并召開主席會(huì)議聽取受派單位對(duì)建議的反饋匯報(bào)?！昂蠖恕睘椤扒岸恕北ｑ{護(hù)航，用組織剛性推動(dòng)政協(xié)民主監(jiān)督從“軟尺子”成為“硬杠子”，也讓“前端”的下沉能夠更好服務(wù)專項(xiàng)集體民主監(jiān)督大局。

2.麗水市蓮都區(qū)政協(xié)的“隨手拍·快捷報(bào)”。在委員角色延伸中下沉。2014年2月，浙江省政協(xié)印發(fā)《關(guān)于開展“構(gòu)建‘五水共治機(jī)制情況”專項(xiàng)集體民主監(jiān)督的實(shí)施方案》。麗水市蓮都區(qū)政協(xié)在“五水共治”民主監(jiān)督中認(rèn)識(shí)到，水縱橫交錯(cuò)、連接八方，具有流動(dòng)性和多樣性，全天候、多點(diǎn)位的監(jiān)督成本高、難度大;水在群眾美好生活中占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，動(dòng)員群眾監(jiān)督治水具有充分可能性?；诖?，蓮都區(qū)政協(xié)設(shè)計(jì)了“隨手拍·快捷報(bào)”民主監(jiān)督載體。即組織政協(xié)委員進(jìn)而動(dòng)員所聯(lián)系群眾結(jié)合工作生活反映區(qū)域治理中存在的突出問題，并以互聯(lián)網(wǎng)手段傳送給區(qū)政協(xié)，區(qū)政協(xié)迅速通過專報(bào)報(bào)送區(qū)委、區(qū)政府及相關(guān)部門辦理。截至2020年5月，蓮都區(qū)政協(xié)利用“隨手拍·快捷報(bào)”進(jìn)行系列民主監(jiān)督活動(dòng)，共出?？?28期，反映問題點(diǎn)位2500多個(gè)，99%以上的問題得到有效的解決[12 ]。

“隨手拍·快捷報(bào)”的履職下沉是通過委員的角色延伸得以實(shí)現(xiàn)的。首先，構(gòu)筑清晰的職責(zé)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化角色延伸的內(nèi)在動(dòng)力。現(xiàn)實(shí)中，每個(gè)政協(xié)委員都代表一定界別、聯(lián)系著一部分群眾，他們是政協(xié)委員履職的“眼和耳” “手和腳”。區(qū)政協(xié)以界別為單位建立監(jiān)督小組，每組5～6人，對(duì)小組實(shí)行考核機(jī)制，對(duì)各小組年度開展監(jiān)督的次數(shù)、反映問題的數(shù)量質(zhì)量、帶領(lǐng)委員監(jiān)督的形式予以量化;小組又將任務(wù)具體到委員個(gè)人，做到每個(gè)委員都有民主監(jiān)督的具體任務(wù)?；诼穆毧己藟毫?，委員動(dòng)員所聯(lián)系的群眾共同反映民主監(jiān)督問題、協(xié)助自身履職的動(dòng)力明顯增強(qiáng)。其次，精選民主監(jiān)督主題，降低角色延伸的“成本”。無論是“五水共治”，還是“三改一拆”“六邊三化三美” ?[13]①，都具有地域廣泛，與民眾生活緊密聯(lián)系的特征，即可以做到“隨手”。三是制定簡潔的操作規(guī)范，優(yōu)化角色延伸的路徑選擇。“隨手拍·快捷報(bào)”民主監(jiān)督的素材通過標(biāo)準(zhǔn)化、模板化的簡潔文字和圖片實(shí)施，通過微信渠道進(jìn)行報(bào)送，降低了溝通成本，使政協(xié)委員動(dòng)員關(guān)聯(lián)群體進(jìn)行監(jiān)督具備可操作性，使委員和群眾的“雙向需求”轉(zhuǎn)化成委員角色延伸的路徑。

3.浙江東陽市政協(xié)的“一村一委員”。常態(tài)化聯(lián)村中下沉。在落實(shí)專項(xiàng)集體民主監(jiān)督過程中，東陽市政協(xié)根據(jù)“問題存在哪里，監(jiān)督人員就在哪里”的思路，創(chuàng)造性地探索“一村一委員”工作機(jī)制，即將政協(xié)委員進(jìn)行編組，與行政村結(jié)對(duì)聯(lián)系，開展常態(tài)化民主監(jiān)督，重點(diǎn)助推黨委政府決策部署在農(nóng)村落地見效。其主要做法：一是按照“委員小組結(jié)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委員聯(lián)系村莊”和“就近、就便、全覆蓋”的原則，發(fā)動(dòng)市、縣兩級(jí)309名政協(xié)委員和部分列席人員，深入297個(gè)行政村開展民主監(jiān)督，每個(gè)村至少有一個(gè)委員聯(lián)系。二是明確委員聯(lián)村的職責(zé)定位，每年確定若干重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，推動(dòng)民主與解決問題相結(jié)合。如2018年為落實(shí)“垃圾分類”政策，各監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)問題2300多個(gè)，各監(jiān)督員提出并當(dāng)場解決的有2000多個(gè)，經(jīng)委員小組匯總的監(jiān)督意見137條，黨委政府采納102條。三是通過微信群、政協(xié)APP等平臺(tái)，暢通信息上報(bào)渠道，由市政協(xié)“一村一委員”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期分析、及時(shí)交辦、跟蹤督辦監(jiān)督意見;對(duì)重要的專項(xiàng)集體監(jiān)督事項(xiàng)形成綜合性民主監(jiān)督報(bào)告，報(bào)送當(dāng)?shù)攸h委政府決策參考。四是建立委員聯(lián)村履職的成果反饋機(jī)制和成效宣傳機(jī)制，制定實(shí)施 “一村一委員” 工作規(guī)范，建立“一村一委員”工作日志和履職數(shù)據(jù)庫，將“一村一委員”工作情況列入委員年度履職考核重要內(nèi)容。

東陽市政協(xié)“一村一委員”的探索實(shí)踐從兩個(gè)方面推動(dòng)了政協(xié)履職下沉：一是搭建了基層政協(xié)在農(nóng)村的工作平臺(tái)，擴(kuò)大了縣級(jí)政協(xié)在基層的影響力。在聯(lián)村工作中，許多委員在做好“監(jiān)督員”與“信息員”之余，發(fā)揮自身專業(yè)和資源優(yōu)勢，為聯(lián)系村在科技、醫(yī)療、扶貧、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等方面提供了許多幫助。一些政協(xié)委員成了村民“最熟悉的干部”，政協(xié)組織在農(nóng)村基層民眾中的印象“從無到有”、形象“從虛到實(shí)”，強(qiáng)化了民眾對(duì)政協(xié)履職的認(rèn)同度。二是搭建了政協(xié)委員常態(tài)化履職平臺(tái)，豐富了農(nóng)民參與基層民主建構(gòu)的載體，拓寬了政協(xié)委員常態(tài)化開展民主監(jiān)督的路徑。

（三）縣級(jí)政協(xié)“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”的下沉行為評(píng)析

1.下沉行為特點(diǎn)分析。通過分析縣級(jí)政協(xié)圍繞專項(xiàng)集體民主監(jiān)督開展的履職下沉探索，不難發(fā)現(xiàn)，這種行為具有鮮明特點(diǎn)。

從下沉指向看，無論是確定性的縣直部門、重點(diǎn)工程，網(wǎng)格化的村莊，還是委員松散聯(lián)系的群眾，都無一例外體現(xiàn)了鮮明的任務(wù)指向，即圍繞某一個(gè)特定任務(wù)展開，以特定任務(wù)的完成為目標(biāo)。

從下沉邏輯看，將履職主體——委員的履職任務(wù)具體化、清晰化為前提，通過履職壓力的傳導(dǎo)和內(nèi)化，力爭實(shí)現(xiàn)委員的主動(dòng)下沉作為?；谶@種作為實(shí)現(xiàn)的下沉支點(diǎn)，不再是某一實(shí)體化的組織載體，而是動(dòng)態(tài)的委員個(gè)體。委員為確保下沉的有效性，在實(shí)踐中必須靈活借助業(yè)已存在的渠道、自身熟悉的力量來獲取資源。無論溫嶺，蓮都，還是東陽，都無一例外賦予委員特定選擇權(quán)，可以選擇自己熟悉或有認(rèn)知基礎(chǔ)的部門、群眾、村莊來實(shí)施監(jiān)督行為。

從下沉周期看，隨著與下沉對(duì)象連接難度、所依托下沉渠道緊密程度的增加，下沉周期逐漸增加。即委員對(duì)下沉對(duì)象的認(rèn)知難度越難，則下沉周期越長，反之越短。

從下沉機(jī)制看，均是政協(xié)組織主導(dǎo)下的下沉。與政府經(jīng)濟(jì)部門的強(qiáng)激勵(lì)不同，人民政協(xié)的行為具有顯著的弱激勵(lì)特征，周雪光等人指出弱激勵(lì)行為具有完成任務(wù)邏輯、激勵(lì)邏輯和政治聯(lián)盟的特征 [14 ? ]?？h級(jí)政協(xié)在以委員為主體的履職下沉中扮演的角色（實(shí)施前的策劃組織者，實(shí)施中的支持保障者，實(shí)施后的考核者）正體現(xiàn)了弱激勵(lì)行為的三方面特征。政治聯(lián)盟邏輯體現(xiàn)為政協(xié)既要完成黨委和上級(jí)政協(xié)交辦的任務(wù)，又要通過聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)各界鞏固和強(qiáng)化政治聯(lián)盟，因此必須策劃委員和同級(jí)黨委都能接受的下沉方案。完成任務(wù)邏輯體現(xiàn)為政協(xié)在賦予委員一定壓力的同時(shí)又積極扮演支持保障者的角色，確保多數(shù)委員能完成下沉任務(wù)。激勵(lì)邏輯體現(xiàn)為縣級(jí)政協(xié)對(duì)委員考核在強(qiáng)調(diào)完成任務(wù)前提下，總要通過一定的量化指標(biāo)體現(xiàn)差距，以便能評(píng)選出履職排名靠前的委員。

2.下沉行為的存疑。在肯定縣級(jí)政協(xié)下沉探索具有鮮明特點(diǎn)的同時(shí)，也要看到這種下沉的三方面問題：

首先，下沉的效果是否可持續(xù)？以任務(wù)導(dǎo)向的嵌入式下沉是圍繞某一特點(diǎn)任務(wù)展開的，必然隨著任務(wù)的完成而結(jié)束，委員在完成了政協(xié)規(guī)定的下沉動(dòng)作，或者完成了既定的考核指標(biāo)后，往往就缺乏繼續(xù)下沉履職的意愿。同時(shí)，這種下沉是與同級(jí)黨委政府“運(yùn)動(dòng)式治理”相呼應(yīng)的，具有“運(yùn)動(dòng)式下沉”的特點(diǎn)。而“運(yùn)動(dòng)式下沉”和“運(yùn)動(dòng)式治理”一樣，容易不可持續(xù)。

其次，如何避免下沉的碎片化？基層探索的“碎片化”嵌入，因缺乏與治理體制的全面銜接，導(dǎo)致履職下沉效果無法體現(xiàn)。尤其黨的十八大之后，中央對(duì)政協(xié)履職的要求明顯提高，從發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的高度認(rèn)識(shí)基層政協(xié)履職，而“嵌入式”的下沉不足以實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政協(xié)工作的全面下沉。這也是嵌入式下沉無法在全國各地面上鋪開的重要原因。

最后，下沉的制度設(shè)計(jì)是否與政協(xié)委員推選的初衷相吻合？“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”的下沉是通過對(duì)委員的量化考核實(shí)現(xiàn)的，而這種考核指標(biāo)在不同委員之間往往具有一致性，這就會(huì)帶來對(duì)委員的差異性考慮不足，無法照顧特殊界別（如宗教界）委員的特殊情況。這不禁讓我們聯(lián)想：作為推薦協(xié)商產(chǎn)生的政協(xié)委員，在產(chǎn)生過程中尤其是在協(xié)商確定建議名單環(huán)節(jié)“對(duì)各方面提出的推薦名單由中共黨委組織有關(guān)部門進(jìn)行綜合平衡，反復(fù)同各推薦方面協(xié)商形成建議名單” ?[15 ?]時(shí)，其主要衡量標(biāo)準(zhǔn)究竟是體現(xiàn)不同界別的代表性，還是完成共性的下沉行為？

四、從“延伸式”走向“嵌入式”：履職下沉路徑的完善與融合

通過案例分析可知，縣級(jí)政協(xié)至少已開拓出兩種履職下沉的路徑：一是以“委員工作室”為代表的“延伸式下沉”，這種健全基層組織架構(gòu)、搭建基層履職支點(diǎn)為重點(diǎn)的探索可歸類為地方的內(nèi)源性創(chuàng)新;二是以“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”為典型的“嵌入式下沉”，這種依托現(xiàn)有體制與載體、為完成特定任務(wù)而動(dòng)員委員向下履職的實(shí)踐結(jié)合了內(nèi)在與外力的元素。兩種下沉方式在不同角度為縣級(jí)政協(xié)履職下沉打開了思路，但又毫無疑問都有其內(nèi)在特點(diǎn)及缺陷。

（一）推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動(dòng)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的?！被鶎訉?shí)踐如果沒有頂層設(shè)計(jì)的支持，就只能偏于一偶或曇花一現(xiàn)。從縣級(jí)政協(xié)履職下沉看，起初的動(dòng)力來源是解決縣級(jí)政協(xié)履職中聯(lián)系群眾不普遍、不深入，履職信息來源不通暢，完成上級(jí)政協(xié)或同級(jí)黨委交辦任務(wù)存在困難，帶有明顯的基層探索特點(diǎn)。實(shí)踐中雖然也取得了一定成效，但隨著下沉探索的深化，這種以基層自發(fā)探索為主要特點(diǎn)的履職下沉越來越呈現(xiàn)出一些問題。如不可持續(xù)問題，鹽田區(qū)安排政協(xié)委員到社區(qū)工作室值班接訪，“一開始大家都很積極，幾乎沒有人請(qǐng)假，近年來請(qǐng)假的委員越來越多，甚至有的委員一年看不到一兩次”。又如工作量不飽和的問題，在南京鼓樓區(qū)，街道政協(xié)工委以“五個(gè)一”為活動(dòng)主線，而這是許多縣級(jí)政協(xié)對(duì)政協(xié)委員或界別小組的要求，專門設(shè)立組織機(jī)構(gòu)來實(shí)施，工作量明顯不飽和。再如碎片化問題，東陽、蓮都均是各年度圍繞“五水共治” ? ?“垃圾分類”等具體任務(wù)開展，政協(xié)委員民主監(jiān)督、協(xié)商議政的綜合性功能和系統(tǒng)性作用體現(xiàn)不充分。解決這些問題需要加大頂層設(shè)計(jì)工作力度，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的雙向互動(dòng)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)雖無法找到中央對(duì)縣級(jí)政協(xié)履職下沉的表述，但可從新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的文件、講話中看出對(duì)基層政協(xié)強(qiáng)化委員責(zé)任擔(dān)當(dāng)、推動(dòng)效果整體提升跨越、加強(qiáng)與基層協(xié)商有效銜接等具體要求，進(jìn)而明晰履職下沉的基本邏輯：首先，政協(xié)工作向基層延伸是協(xié)商民主、民主監(jiān)督、民意收集等政協(xié)任務(wù)向基層延伸，可以打造基層履職支點(diǎn)但不等于政協(xié)組織或機(jī)構(gòu)向基層延伸;政協(xié)履職下沉是向人員聚集、任務(wù)密集、問題匯集的空間（包括虛擬空間）下沉，可以按地域下沉但不能局限于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村、社區(qū)等下沉。其次，履職下沉應(yīng)堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，同時(shí)注重解決可持續(xù)性、可復(fù)制性等問題。

（二）打造“共享延伸”的基層履職支點(diǎn)

以“委員工作室”為代表延伸式下沉，通過組織化的渠道推動(dòng)履職下沉，可以實(shí)現(xiàn)各支點(diǎn)履職的聚焦性和支點(diǎn)之間的相對(duì)均衡性，且履職成效也可預(yù)期。但同時(shí)也存在成本與回報(bào)的沖突。解決沖突的關(guān)鍵是優(yōu)化組織支點(diǎn)的設(shè)置與運(yùn)行，從政協(xié)單線的組織延伸走向多方、多線、多維度運(yùn)行的“共享延伸”，進(jìn)而拓寬履職下沉的組織化通道。這種共享通道能有效提高資源利用效率，降低下沉通道的成本支出。首先是支點(diǎn)設(shè)置與各類機(jī)構(gòu)的共享。借助現(xiàn)有通道（如便民服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心、黨代表和人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、義工服務(wù)站等），賦予這些通道為縣級(jí)政協(xié)履職提供民意信息、委員聯(lián)誼、督促反饋等職能，推動(dòng)政協(xié)與這些通道建立緊密聯(lián)系，推動(dòng)政協(xié)委員下沉到這些通道中全面了解信息;強(qiáng)化分類建設(shè)，依托行業(yè)協(xié)會(huì)、界別資源、網(wǎng)絡(luò)空間等“掛牌”一批基層支點(diǎn)，探索特定通道“基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的提高閑置資源再利用效率的新資源配置方式” ?[15 ?]，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)資源共享化。其次是支點(diǎn)構(gòu)成與政協(xié)委員的共享。依托委員個(gè)人或團(tuán)隊(duì)建立工作室，其場地由個(gè)人或團(tuán)隊(duì)提供，政協(xié)根據(jù)履職效果予以補(bǔ)助補(bǔ)貼。一般而言，委員具有多重社會(huì)身份，工作室的功能不僅有助于委員履行其多種社會(huì)身份，也應(yīng)面向其他委員開放;如領(lǐng)銜委員因故變更，可更換“領(lǐng)銜委員”，也可調(diào)整支點(diǎn)設(shè)置，做到支點(diǎn)設(shè)置可調(diào)整、可增減。最后是支點(diǎn)運(yùn)行與社會(huì)組織的共享。適時(shí)出臺(tái)委員工作室建設(shè)、服務(wù)、管理、考核的具體辦法，實(shí)現(xiàn)委員工作室的分類管理，加強(qiáng)工作室與委員的聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制，使履職經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)的開支能與履職效果緊密相連。引進(jìn)“委員兼職+義工服務(wù)” ? ?“委員履職+社會(huì)組織”等社會(huì)組織化的運(yùn)行手段，通過有序競爭實(shí)現(xiàn)支點(diǎn)優(yōu)勝劣汰。

（三）強(qiáng)化“系統(tǒng)嵌入”的探索調(diào)適與體制接納

以“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”為代表的嵌入式下沉，其關(guān)鍵在于治理體制對(duì)下沉行為的接納及內(nèi)部調(diào)適，通過有效的接納可以將履職下沉導(dǎo)入既有的制度渠道，借此降低部分履職成本，提高履職下沉行為的有效性。要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有體制對(duì)履職下沉探索的充分接納，必須減少履職下沉探索對(duì)現(xiàn)有體制的沖擊和沖突，提高嵌入式履職探索的系統(tǒng)性。具體而言，一要提高下沉探索的目標(biāo)群體價(jià)值兼容性。所謂目標(biāo)群體價(jià)值兼容性，即創(chuàng)新的目標(biāo)群體會(huì)估計(jì)一項(xiàng)創(chuàng)新的客觀特征和社會(huì)建構(gòu)意義，以判斷創(chuàng)新運(yùn)用將促進(jìn)或者阻止他們價(jià)值實(shí)現(xiàn)的程度。[16 ? ?]為擴(kuò)大目標(biāo)群體價(jià)值兼容性，必須通過各種途徑“能夠使目標(biāo)群體對(duì)在組織內(nèi)運(yùn)用創(chuàng)新將得到獎(jiǎng)勵(lì)、支持和期望等形成共性的覺察”，爭取體制內(nèi)更多環(huán)節(jié)、更多部門的支持，使關(guān)系部門和人員都能忠誠于政協(xié)履職下沉探索并為之付諸行動(dòng)。二要實(shí)現(xiàn)下沉探索的核心內(nèi)容可調(diào)適。嵌入式下沉的主要目的是有效民意的獲取。作為履職下沉的核心內(nèi)容，政協(xié)如何獲取有效民意應(yīng)是一個(gè)開放命題。只有在下沉的每一階段都根據(jù)探索實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)適。三是構(gòu)筑嵌入式下沉的考核機(jī)制。以下沉的實(shí)際效果為主，實(shí)施嵌入主體（政協(xié)委員）和嵌入客體（關(guān)聯(lián)部門和人員）“雙向考核”。把這種嵌入考核納入被嵌入部門和人員的崗位履職考核，運(yùn)用政協(xié)委員對(duì)被嵌入部門和人員的評(píng)議評(píng)價(jià)推動(dòng)構(gòu)筑緊密關(guān)聯(lián)。

（四）推動(dòng)“共享延伸”與“系統(tǒng)嵌入”互補(bǔ)融合

通常制度變革有兩種路徑。一是內(nèi)在推進(jìn)，即原發(fā)性、內(nèi)生性或誘致性的制度變遷;二是外力推進(jìn)，即外部因素成為政協(xié)履職下沉的第一推動(dòng)力。制度論者認(rèn)為，內(nèi)在制度被定義為群體內(nèi)隨經(jīng)驗(yàn)而演化的規(guī)則，而外在制度則被定義為外在地設(shè)計(jì)出來并靠政治行動(dòng)由上面強(qiáng)加于社會(huì)的規(guī)則。[17 ?]4如果說延伸式下沉探索的出發(fā)點(diǎn)更多是內(nèi)在推進(jìn)的內(nèi)源性創(chuàng)新，近年來縣級(jí)政協(xié)的履職下沉越來越呈現(xiàn)內(nèi)在與外力相結(jié)合的特征。

如前所述，延伸式下沉的路徑選擇更多源于不盡相同的縣情。如南京鼓樓區(qū)常住人口超過130萬，而深圳鹽田區(qū)常住人口只有24萬，履職信息本身存在客觀差異。對(duì)鼓樓區(qū)而言，在原鼓樓區(qū)和下關(guān)區(qū)合并建立新鼓樓區(qū)后，有效履職信息的獲取難度陡然增加，客觀上需要依托街道力量來獲取充分完整的信息。這種內(nèi)源性創(chuàng)新在可持續(xù)性強(qiáng)、系統(tǒng)程度高的同時(shí)具有成本大、溝通難、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈等缺陷，必須推動(dòng)延伸式向“共享延伸”拓展，優(yōu)化下沉的路徑設(shè)計(jì)。

以“專項(xiàng)集體民主監(jiān)督”為代表嵌入式下沉則結(jié)合了外力與內(nèi)在的原則，在實(shí)踐中具有更加鮮明的任務(wù)導(dǎo)向。浙江溫嶺、蓮都、東陽三縣級(jí)政協(xié)的下沉均緊扣特定任務(wù)展開，并把任務(wù)嵌入委員履職、把運(yùn)行嵌入現(xiàn)有體制，力爭通過委員的能動(dòng)作用和體制的幫襯作用推動(dòng)下沉取得預(yù)期效果。這種內(nèi)外共同作用的探索在成本較低、溝通順暢的同時(shí)也存在持續(xù)性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不足等問題，必須由嵌入式走向“系統(tǒng)嵌入”。

因而，“共享延伸”與“系統(tǒng)嵌入”可稱為互補(bǔ)的路徑選擇，以彌補(bǔ)彼此的內(nèi)在缺陷。當(dāng)前側(cè)重“系統(tǒng)嵌入”推進(jìn)縣級(jí)政協(xié)履職下沉的同時(shí)，仍要運(yùn)用“共享延伸”的策略，以便增強(qiáng)履職下沉探索的內(nèi)在動(dòng)力，推動(dòng)更多縣級(jí)政協(xié)加入到履職下沉的探索中來。

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責(zé)任編輯：董瑞軍

收稿日期：2020-08-10

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“人民政協(xié)民主監(jiān)督職能與國家監(jiān)察權(quán)的互動(dòng)關(guān)系研究”（18CZZ016）;2020年度浙江省政協(xié)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想研究基地課題。

作者簡介：蘭峻（1982—），男，浙江松陽人，深圳市坪山區(qū)社會(huì)主義學(xué)院副教授，主要從事統(tǒng)戰(zhàn)理論與實(shí)踐研究。