“放管服”背景下高?？蒲锌?jī)效評(píng)價(jià)研究

王 曙

(常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院審計(jì)處 江蘇常州 213164)

0 引言

按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，對(duì)高?？蒲谢顒?dòng)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)是當(dāng)前科研管理工作的重要內(nèi)容之一，有利于科學(xué)配置資源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率[1]?？茖W(xué)合理地評(píng)價(jià)科研績(jī)效可以更好地激發(fā)科研人員的創(chuàng)新潛力，營(yíng)造良好的科研氛圍，不斷推進(jìn)高?？蒲泄芾硭降奶嵘龠M(jìn)高校主動(dòng)服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1 文獻(xiàn)綜述

美國(guó)是最早開(kāi)展科研績(jī)效評(píng)價(jià)并把科技評(píng)價(jià)制度化的國(guó)家之一[2]。國(guó)外學(xué)者Diana Hicks基于績(jī)效管理思維建立了科研動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系，充分調(diào)動(dòng)了科研人員的工作熱情[3]。Andrzej Kobrynn等提出采用多維度、多指標(biāo)分析體系，有利于科學(xué)合理地評(píng)價(jià)科研績(jī)效[4]。

國(guó)內(nèi)首個(gè)高?？蒲性u(píng)價(jià)指標(biāo)體系是在1988年由高校研究機(jī)構(gòu)課題組設(shè)計(jì)的，具體從三個(gè)維度構(gòu)建了25個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并設(shè)置了指標(biāo)權(quán)重和分值[5]。高升等針對(duì)科研“放管服”新形勢(shì)，從科研經(jīng)費(fèi)“投入—運(yùn)行—產(chǎn)出”全過(guò)程構(gòu)建動(dòng)靜結(jié)合的科研經(jīng)費(fèi)使用與管理體系[6]。賈敬全等綜合使用模糊綜合評(píng)價(jià)、層次分析法和專(zhuān)家打分法，構(gòu)建了操作性強(qiáng)的高校科研績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[7]。

綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)高?？蒲锌?jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)有研究，發(fā)現(xiàn)主要集中在評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建方面，開(kāi)展實(shí)證研究的案例還比較少，因此，有必要沿著“科研投入—科研產(chǎn)出—科研效益”的思路，對(duì)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行更多的實(shí)證探索，進(jìn)一步完善高?？蒲锌?jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 評(píng)價(jià)對(duì)象及數(shù)據(jù)來(lái)源

根據(jù)《2020常州市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，自2015年起常州市有普通高等學(xué)校10所，其中3所本科院校、7所高等職業(yè)院校。研究選取這10所高校進(jìn)行科研績(jī)效評(píng)價(jià)，基于數(shù)據(jù)的可獲得性、權(quán)威性以及可操作性等方面考慮，科研投入和產(chǎn)出的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于教育部的官方統(tǒng)計(jì)材料《2018年高等學(xué)?？萍冀y(tǒng)計(jì)資料匯編》。

2.2 研究方法

現(xiàn)有研究科研績(jī)效評(píng)價(jià)常用的方法有比率分析法、回歸分析法、差異分析法、隨機(jī)前沿分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等?？紤]高校非盈利性特征以及科研投入和產(chǎn)出均存在多樣化的情況，經(jīng)分析上述四種評(píng)估方法，最終本文選擇數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法開(kāi)展科研績(jī)效評(píng)價(jià)。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)DEA)是基于多投入與多產(chǎn)出評(píng)價(jià)決策單元相對(duì)有效性的非參數(shù)方法，也是估計(jì)生產(chǎn)前沿面的有效方法，主要依據(jù)投入和產(chǎn)出數(shù)量來(lái)評(píng)價(jià)決策單元的相對(duì)優(yōu)劣[8]。使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法不需要事先知道投入與產(chǎn)出權(quán)重的先驗(yàn)值，也不需要考慮投入產(chǎn)出之間的函數(shù)關(guān)系，可以避免主觀因素的影響。

研究設(shè)定在規(guī)模報(bào)酬不變的前提下測(cè)試相對(duì)效率，也就是計(jì)算個(gè)體的技術(shù)效率，反映在一定投入的情況下個(gè)體所能獲得的最大產(chǎn)出能力。研究采用的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型如下[9]：

公式中ε為非阿基米德無(wú)窮小量，n代表常州市10所高校，Xij(Xij> 0；i = 1，…，m) 表示科研投入量，Yrj(Yrj> 0; r = 1，…，s) 表示科研產(chǎn)出量，S-和 S+分別代表科研投入和產(chǎn)出松弛變量。

2.3 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析主要評(píng)價(jià)決策單元的投入產(chǎn)出效率，因而投入和產(chǎn)出指標(biāo)的選取至關(guān)重要?，F(xiàn)有研究結(jié)果表明高校科研績(jī)效主要受到投入的人力資源、財(cái)力資源和物力資源等因素的綜合影響，科研產(chǎn)出則是通過(guò)消耗這些投入而得到的產(chǎn)出物質(zhì)的量[10]。高?？蒲谢顒?dòng)的物力資源投入主要是購(gòu)置科學(xué)研究所需設(shè)備，由于現(xiàn)有高校公開(kāi)數(shù)據(jù)未單獨(dú)區(qū)分科研設(shè)備的年新增值，且物力資源指標(biāo)在一定程度上取決于財(cái)力資源指標(biāo)，兩者在數(shù)據(jù)上有重合，故現(xiàn)有研究均未構(gòu)建物力資源指標(biāo)。

本文遵循科學(xué)性、相關(guān)性、可比性和可操作性的原則，根據(jù)常州市高等院?？蒲型度牒彤a(chǎn)出的特點(diǎn)，同時(shí)參考其他學(xué)者提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，最終確定高?？蒲锌?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一級(jí)指標(biāo)分為科研投入和科研產(chǎn)出兩個(gè)維度，科研投入由人力資源和財(cái)力資源兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，科研產(chǎn)出由科技課題和科技成果兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。在三級(jí)指標(biāo)的選取過(guò)程中，考慮使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析要求決策單元的個(gè)數(shù)(K)要大于或者等于投入指標(biāo)數(shù)(M)與產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)(N)之和的兩倍，即K≥2(M+N)。最終確定高校科研績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 高?？蒲锌?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3 實(shí)證分析

3.1 常州市高校科研投入和產(chǎn)出情況

科研投入是指高校投入科研活動(dòng)的一切資源的統(tǒng)稱(chēng)，指標(biāo)中教學(xué)與科研人員和研究與發(fā)展人員代表了高校投入科研活動(dòng)的人力情況，科研經(jīng)費(fèi)投入體現(xiàn)高校獲取政府、科研院所、企業(yè)以及自身投入科研活動(dòng)的財(cái)力情況?？蒲挟a(chǎn)出是高校在科學(xué)研究活動(dòng)中取得的一切科研成果的總稱(chēng)，指標(biāo)中科技課題總數(shù)反映了整體高?？蒲兴角闆r，學(xué)術(shù)論文則是科研成果向社會(huì)公開(kāi)的主要途徑。根據(jù)上文構(gòu)建的高校科研績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，查找《2018年高等學(xué)校科技統(tǒng)計(jì)資料匯編》獲得所需數(shù)據(jù)，整理得到2018年常州市10所高校科研投入和產(chǎn)出的具體情況，詳見(jiàn)表2。

3.2 科研績(jī)效評(píng)價(jià)分析

將表2數(shù)據(jù)輸入DEAP2.1軟件，結(jié)合DEA 純技術(shù)有效性的 BCC 模型對(duì)常州市10所高校的科研投入產(chǎn)出情況進(jìn)行分析，得到2018年常州市高?？蒲锌?jī)效情況，詳見(jiàn)表3。

根據(jù)科研績(jī)效情況繪制科研靜態(tài)效率雷達(dá)圖，結(jié)果如圖1所示。

圖1 2018年常州市高?？蒲徐o態(tài)效率雷達(dá)圖

可以從不同的視角對(duì)實(shí)證結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，如技術(shù)效率體現(xiàn)的是在一定的投入條件下可以獲得的最大產(chǎn)出效力；規(guī)模效率則是反映評(píng)價(jià)對(duì)象是否是在最合適的配置條件下運(yùn)行；綜合技術(shù)效率是由純技術(shù)效率乘以規(guī)模效率得到的。

根據(jù)表3和圖1結(jié)果，在不考慮外在環(huán)境因素和隨機(jī)干擾的情況下，常州市三所本科院校和四所高職院校的純技術(shù)效率和規(guī)模效率均為1，說(shuō)明這七所高校科研投入資源配置合理、使用高效，同時(shí)達(dá)到了技術(shù)有效和規(guī)模有效。綜合效率為1，規(guī)模報(bào)酬不變，說(shuō)明同等科研投入下的科研產(chǎn)出已經(jīng)達(dá)到最佳狀態(tài)。其余三所高職院校規(guī)模效率和純技術(shù)效率均小于1，這些高校的科研活動(dòng)既不是規(guī)模有效，也不是技術(shù)有效。這三所高校的純技術(shù)無(wú)效性均大于規(guī)模無(wú)效性，說(shuō)明改善科研投入資源配置比調(diào)整科研投入規(guī)模更有利于科研績(jī)效的提升。其中，兩所高校的規(guī)模報(bào)酬遞減，說(shuō)明在增加科研投入的同時(shí)不會(huì)帶來(lái)科研產(chǎn)出的增加，應(yīng)該適當(dāng)減少科研投入；一所高校的規(guī)模報(bào)酬遞增，說(shuō)明加大科研投入會(huì)帶來(lái)科研產(chǎn)出的同步增長(zhǎng)，可以適當(dāng)增加科研資源投入。

表2 2018年常州市高?？蒲型度牒彤a(chǎn)出情況

表3 2018年常州市高?？蒲锌?jī)效情況

選取個(gè)體具體分析，序號(hào)為4的高校雖然科研投入和產(chǎn)出還未達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，但是純技術(shù)效率0.990，規(guī)模效率0.932，投入產(chǎn)出效率相對(duì)較高，具有一定的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)規(guī)模效益理論，在企業(yè)等比例增加生產(chǎn)要素投入時(shí)，產(chǎn)出增長(zhǎng)幅度將會(huì)高于投入增長(zhǎng)幅度。對(duì)應(yīng)到序號(hào)4的高?？蒲薪ㄔO(shè)中，純技術(shù)無(wú)效可通過(guò)適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有資源配置使得產(chǎn)出變?yōu)橛行?，而?guī)模無(wú)效則需要適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有科研投入。

綜上所述，常州市10所高校的平均綜合技術(shù)效率為0.891，平均純技術(shù)效率為0.908，平均規(guī)模效率為0.971。這說(shuō)明常州市高校的整體科研績(jī)效水平比較理想，但仍存在個(gè)別高校需要適當(dāng)調(diào)整科研資源投入，提高科研資源配置的合理性，同時(shí)進(jìn)一步提升科研管理水平，讓有限的科研資源發(fā)揮最大效能，同步提升科研成果的數(shù)量和質(zhì)量。

4 高校科研管理存在的問(wèn)題

4.1 高校間科研績(jī)效發(fā)展不平衡

從圖1可以看出，個(gè)別高校的科研效率顯著低于平均水平，高校之間科研績(jī)效水平差距明顯。分析問(wèn)題產(chǎn)生的內(nèi)在原因發(fā)現(xiàn)，由于高校對(duì)待科研工作的重視程度不同，同等規(guī)模高校的科研投入和產(chǎn)出量存在明顯差異。個(gè)別高校專(zhuān)注于對(duì)學(xué)生的日常教學(xué)和技術(shù)能力的培養(yǎng)，對(duì)科研工作重視不足，具體表現(xiàn)在教學(xué)與科研人數(shù)偏少、科研經(jīng)費(fèi)投入不足、科技課題數(shù)和學(xué)術(shù)論文等成果相對(duì)較少。

4.2 缺乏適合本校的科研制度

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列科研“放管服”管理制度。高校在制訂學(xué)校層面的科研制度時(shí)，通常照搬上級(jí)制度，未在制度中體現(xiàn)學(xué)?？蒲泄芾韺?shí)際情況，導(dǎo)致資源配置不合理的現(xiàn)象，未能有效發(fā)揮制度指揮棒的正向效應(yīng)。如個(gè)別高?？蒲泄芾頇?quán)限放得過(guò)大，導(dǎo)致科研管理出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象；個(gè)別高?？蒲泄芾碜灾鳈?quán)放開(kāi)不足，則會(huì)抑制科研工作人員的積極性。這些現(xiàn)象都會(huì)導(dǎo)致高?？蒲泄芾頍o(wú)效，進(jìn)而最終體現(xiàn)在科研績(jī)效水平上。

4.3 科研考核注重?cái)?shù)量而非質(zhì)量

高校在科研考核時(shí)主要關(guān)注科研成果的數(shù)量，對(duì)科研績(jī)效的考核重視不足，這也導(dǎo)致了高?？蒲谐晒|(zhì)量不高的現(xiàn)狀。根據(jù)《2018年高等學(xué)?？萍冀y(tǒng)計(jì)資料匯編》發(fā)現(xiàn)：某高校2018年發(fā)表學(xué)術(shù)論文128篇，其中國(guó)外及全國(guó)性刊物僅3篇；2018年常州市10所高校僅4所高校獲得成果授獎(jiǎng)，且這4所高校獲得成果授獎(jiǎng)的數(shù)量均為個(gè)位數(shù)。這說(shuō)明雖然常州市高?？蒲谐晒麛?shù)量并不少，且大部分科研人員均能完成科研工作量考核要求，但科研產(chǎn)出質(zhì)量仍然有待提升。

4.4 科研管理缺少內(nèi)部監(jiān)督

從現(xiàn)有科研管理狀況看，高?？蒲许?xiàng)目普遍缺少內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)的監(jiān)管。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)僅對(duì)上級(jí)要求進(jìn)行結(jié)題審計(jì)的縱向科研項(xiàng)目開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)收支審計(jì)，而且關(guān)注的焦點(diǎn)集中于經(jīng)費(fèi)支出的合規(guī)性和合理性，對(duì)科研績(jī)效情況鮮有考核。財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的日常核算工作，并按照考核要求提供相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，未能發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)控的功能。

5 提升高?？蒲锌?jī)效水平的建議

5.1 明確高?？蒲泄芾碇黧w責(zé)任

高校作為科研項(xiàng)目管理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行法人職責(zé)。高校要轉(zhuǎn)變理念，扭轉(zhuǎn)科研項(xiàng)目“重爭(zhēng)取、輕管理”的傾向，合理制訂科研發(fā)展年度計(jì)劃，將科研工作融入學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，要做好科研項(xiàng)目資源的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，制訂有效的科研激勵(lì)政策，不斷激發(fā)科研創(chuàng)新活力，為科研人員潛心研究創(chuàng)造條件，營(yíng)造風(fēng)清氣正的科研工作環(huán)境。

5.2 制訂適合本校的科研管理制度

高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的科研發(fā)展水平，結(jié)合上級(jí)部門(mén)政策要求，制訂適宜本校的科研“放管服”落地制度。把握好“放開(kāi)”的力度，定好“監(jiān)管”的尺度，為科研人員做好各項(xiàng)服務(wù)。在給科研經(jīng)費(fèi)松綁的同時(shí)，要找到放權(quán)與激勵(lì)、規(guī)范與約束之間的平衡點(diǎn)。既要打破條條框框的束縛，又能激勵(lì)科研人員創(chuàng)新，確保國(guó)家科研政策落地生效，真正做到科研經(jīng)費(fèi)放而不亂、監(jiān)管有序。

5.3 建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

科研績(jī)效評(píng)價(jià)是診斷高校治理能力高低的方法之一。要建立基于科研投入、運(yùn)行和產(chǎn)出各個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)事求是地評(píng)價(jià)本單位科研績(jī)效。開(kāi)展科研績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)不僅要考核科研產(chǎn)出的數(shù)量，更要合理評(píng)價(jià)科研成果的質(zhì)量。除了科研論文、課題和專(zhuān)利等常規(guī)成果，更要關(guān)注科研技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率和對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益等，引導(dǎo)高校實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的目標(biāo)。

5.4 加大對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督與管理

高校內(nèi)部財(cái)務(wù)部門(mén)要加大對(duì)科研項(xiàng)目的監(jiān)管服務(wù)力度，在科研課題預(yù)算編制、日常報(bào)銷(xiāo)、結(jié)題決算過(guò)程中充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)控的作用，向科研人員提供科學(xué)合理化建議。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)要關(guān)注科研投入到產(chǎn)出的全過(guò)程，將科研績(jī)效考核與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作結(jié)合起來(lái)，充分利用內(nèi)部控制監(jiān)督體系達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制的雙重目標(biāo)，既有助于規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)支出，又可以提高科研績(jī)效。

6 結(jié)束語(yǔ)

在“放管服”改革向縱深推進(jìn)的背景下，高校面臨如何推動(dòng)科技高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題。開(kāi)展高校科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于激發(fā)科研人員多出高水平科研成果，將科教人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)，為地方經(jīng)濟(jì)作貢獻(xiàn)。