宿州市新型糧食經(jīng)營主體及其發(fā)展對策

■ 李亞利

隨著土地流轉在全國的大范圍推行，土地規(guī)?；?jīng)營已成必然趨勢，成為新常態(tài)下提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要舉措。與此同時，在勞動力不斷轉移、城鎮(zhèn)化逐漸推進的背景下，“誰來種地”問題凸顯，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為亟待解決的問題。縱觀歷年的中央一號文件，“糧食安全”是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策制定的基本前提，在糧食生產(chǎn)面臨成本上升和國內(nèi)外價格倒掛等新背景下，如何降成本而穩(wěn)定糧食生產(chǎn)成為政策關注的焦點，培育新型糧食經(jīng)營主體是重要的途徑。宿州是全國重要的產(chǎn)糧大市，素有“果海糧倉”的美譽，小麥、玉米、花生產(chǎn)量居安徽省第一，先后被農(nóng)業(yè)部批準為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育方面走在全國前列。截至2017年3月，宿州市土地流轉率為46.2%，居全省前列，先后涌現(xiàn)出大量的家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等多種糧食經(jīng)營主體，總結宿州新型糧食經(jīng)營主體培育經(jīng)驗，對于安徽省以及全國其他地區(qū)糧食經(jīng)營主體的發(fā)展，具有重要的借鑒意義。

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體越來越呈現(xiàn)出多維發(fā)展的特點，主要包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等，它們是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，對于不同類型經(jīng)營主體的研究也逐漸成為學界研究的焦點，研究從發(fā)展趨勢、績效評價、制度供給、政府行為等多個視角展開，以此為本文的研究基礎，但已有研究成果多是就新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體本身展開研究，專門針對糧食經(jīng)營主體的研究還比較少。糧食的政府定價決定了糧食經(jīng)營主體發(fā)展的特殊性，有必要對新型糧食經(jīng)營主體展開深入研究，以便為保障我國糧食安全提供理論借鑒。

一、我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性

相比于其他作物，我國糧食生產(chǎn)有其特殊性，人多地少的基本國情決定了政府對糧食價格的管制和我國糧食生產(chǎn)的特殊性，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）國情的特殊性

我國是一個人多地少的發(fā)展中大國。這從根本上決定了我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，糧食安全不僅僅關系到經(jīng)濟的發(fā)展，更關系到社會的穩(wěn)定，是國家安全的重要方面。從長期看,我國人口增長、耕地面積減少、糧食需求增長的趨勢不可逆轉，我國的糧食供給面臨著嚴峻的形勢。這就要求我國的糧食生產(chǎn)與經(jīng)營必須以保證糧食安全為首要目標。另外，我國人均耕地面積較少，難以形成土地規(guī)?；?jīng)營，在國際上的競爭力較低，糧食生產(chǎn)主要以滿足國內(nèi)需求為主。

（二）糧食價格形成機制的特殊性

近10年來，中國糧食價格形成機制日益逆市場化，并最終固化為以政府定價為核心，而歐美等發(fā)達國家基本執(zhí)行的是市場定價。政府定價使得我國的糧食生產(chǎn)與流通全面扭曲，并形成了特有的糧食價格調(diào)控體系，包括糧食收購保護政策、糧食儲備政策、進出口政策以及糧食補貼政策。糧食收購保護政策方面，為保證市場供應以及保護農(nóng)民利益，當糧食供求發(fā)生重大變化、市場糧價過低時，執(zhí)行最低收購價政策；糧食儲備政策方面，我國從1990年開始建立國家糧食專項儲備制度，通過收取農(nóng)民手中的余糧，保護農(nóng)民種糧積極性，同時通過適時拋售，調(diào)節(jié)市場供求；進出口政策方面，主要包括出口補貼政策、市場準入政策以及國內(nèi)支持政策；糧食補貼政策方面，主要是為了提高農(nóng)民種糧積極性，降低生產(chǎn)成本，對農(nóng)民進行補貼。

（三）土地制度的特殊性

我國實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地經(jīng)營制度，即區(qū)域性合作經(jīng)濟組織擁有土地所有權，農(nóng)戶家庭擁有土地承包經(jīng)營權，政府擁有土地管理權，在此“三權分離”制度基礎上，借助于多樣化的土地承包責任制，形成了土地產(chǎn)權分離、家庭自主經(jīng)營的運行模式。與發(fā)達國家完善的土地制度相比，我國土地制度存在如下弊端：產(chǎn)權安排上，存在權利二元和權能殘缺；在市場形式上，存在不同主體進入不平等；在土地增值分配收益上，存在相關利益主體得失不公；在管理體制上，存在目標沖突和職能錯位。

二、宿州市新型糧食經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀

隨著宿州農(nóng)村改革的不斷推進，尤其是宿州市被評為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和全國農(nóng)村改革試驗區(qū)以來，從土地流轉、財政資金整合、金融服務、項目支持、人才培養(yǎng)等五個方面促進新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展。土地流轉方面，已全面完成土地確權，為土地流轉奠定了基礎；財政資金整合方面，積極開拓資金籌措渠道，加大政府公共財政對新型糧食經(jīng)營主體的支持力度，逐步建立穩(wěn)定的新型糧食經(jīng)營主體投入機制；金融服務方面，啟動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融支持政策與微觀金融服務組織創(chuàng)新工程，完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務模式；項目支持方面，加大對新型糧食經(jīng)營主體的項目支持力度，完善財政項目資金管理制度；人才培養(yǎng)方面，強化農(nóng)村教育培訓人才隊伍建設和技術支撐，健全農(nóng)業(yè)技術推廣服務體系，加強農(nóng)村教育培訓人才隊伍建設，構建多層次農(nóng)村教育培訓人才隊伍。通過以上措施，宿州的新型糧食經(jīng)營主體取得了較快發(fā)展，對于穩(wěn)定宿州的糧食生產(chǎn)，提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力起到了積極作用。

自2012年9月，宿州市制定下發(fā)《宿州市家庭農(nóng)場認定管理暫行辦法》起，宿州市糧食產(chǎn)量由2012年的376.97萬噸增長到2016年的402.80萬噸，總體呈穩(wěn)步增長趨勢。2012－2016年間宿州市新型糧食經(jīng)營家庭農(nóng)場由2012年的77家增加到2016年的1985家，增長了25倍多；種植大戶由2012年的357家增加到1286家，增長了3倍多；合作社由2012年的1652家增加到3957家，增長了2倍多；龍頭企業(yè)由2012年的45家增加到130家，增長了3倍多；糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體由2012年的5家增加到65家，增長了12倍，經(jīng)營土地面積151.28萬畝，對于帶動農(nóng)民增收，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)起到了積極作用，尤其是率先在全省探索的“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體經(jīng)營模式，對于安徽省以及全國的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育和模式創(chuàng)新有重要的借鑒意義。

三、宿州市新型糧食經(jīng)營主體存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)基礎依然薄弱

近些年，宿州市農(nóng)業(yè)基礎條件雖有明顯改善，但仍跟不上農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求。宿州市地處南北氣候過渡帶，氣候對本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響較為強烈，干澇等自然災害常有發(fā)生；一些農(nóng)業(yè)設施老化、破舊、失修，物質(zhì)技術裝備相對滯后，農(nóng)業(yè)抵御自然風險能力不強；農(nóng)業(yè)技術推廣力量嚴重不足，先進技術推廣乏力；農(nóng)業(yè)市場建設嚴重滯后，“買難”“賣難”現(xiàn)象時有發(fā)生；農(nóng)機補貼政策有待完善，農(nóng)機配套服務力量依然薄弱，農(nóng)業(yè)基礎設施欠賬較多；加之近年來，在單純追求產(chǎn)量目標的引導下，農(nóng)業(yè)面源污染形勢嚴峻，工業(yè)污染、城市污染不斷向農(nóng)業(yè)地區(qū)轉移；糧食生產(chǎn)政策性保險保額低，小麥、玉米、大豆絕收的情況下只能分別賠付270元、250元和170元，其他農(nóng)作物尚未納入政策性保險。這些都制約著宿州市新型糧食經(jīng)營主體的進一步發(fā)展和壯大。

（二）農(nóng)業(yè)融資、建設用地難問題突出

龍頭企業(yè)實現(xiàn)規(guī)模擴張和生產(chǎn)周轉，家庭農(nóng)場實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，對資金和土地的需求均呈剛性增長，而金融機構針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體未建立合理的信貸結構和信貸機制，涉及程序繁瑣且成本高，金融產(chǎn)品創(chuàng)新也未實現(xiàn)有效突破，流轉土地仍不具備抵押貸款權能。農(nóng)業(yè)設施建設用地指標過于緊張，一些龍頭企業(yè)在集體土地上的建筑物無法進行融資。農(nóng)業(yè)附屬設施建設用地很難落實。

（三）糧食價格波動較大，生產(chǎn)成本較高

近年來，宿州市在實現(xiàn)糧食“十二連增”的同時，也出現(xiàn)了嚴重的“賣糧難、賣價低、達標率低”等問題。同時，勞動力和生產(chǎn)資料價格的持續(xù)攀升，造成了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本剛性提升，產(chǎn)品市場競爭力下降。受進口糧食增多和經(jīng)濟下行壓力影響，加之2015年、2016年糧食豐產(chǎn)豐收，庫存壓力大，下游需求弱，糧食價格下降，導致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，嚴重挫傷家庭農(nóng)場和土地適度規(guī)模經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。另外，我國的糧食以政府定價為核心，但農(nóng)資等生產(chǎn)資料卻實行市場定價，糧食價格的增長幅度遠遠低于農(nóng)資等生產(chǎn)資料價格的增長幅度，糧食經(jīng)營主體與生產(chǎn)資料供應商在市場地位上不對等，即使有政府的生產(chǎn)資料補貼也是杯水車薪，這對于新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展將產(chǎn)生不利影響。以宿州市現(xiàn)有糧食種植為例，平均每年每畝地要付流轉費用1100元，購買肥料、施肥的費用近400元，耕種、平整土地費用約120元，購買種子費用約120元，人工費用約100元，抗旱、打藥投入100多元，再加上其他的運費、烘干費等，每畝地每年投入總成本近2000元。每年每畝地按小麥、玉米各產(chǎn)1000斤計算，小麥售價在每斤1.2元左右，玉米如果還是0.7元多，那么對于糧食經(jīng)營主體來說保本都困難。

（四）土地產(chǎn)權不明晰，經(jīng)營主體投入意愿降低

由于我國實行所有權、使用權以及經(jīng)營權相分離的土地制度，新型糧食經(jīng)營主體通過流轉獲得的土地只有經(jīng)營權，產(chǎn)權不完整進而不利于保證糧食的穩(wěn)定生產(chǎn)。同時產(chǎn)權的不明晰無法獲得穩(wěn)定的市場交易，造成土地流轉速度慢且期限短，流轉期在5年以內(nèi)的占到了95%以上，制約了糧食生產(chǎn)新型經(jīng)營主體對大型農(nóng)機具購置、農(nóng)田水利設施改造、土壤改良等的長期性投資，不利于土地規(guī)?；?jīng)營和我國糧食生產(chǎn)能力的提高。

（五）糧食產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育不足

近年來，盡管宿州市糧食加工業(yè)發(fā)展迅速，初步形成了以加工企業(yè)和生產(chǎn)基地為核心的四大產(chǎn)業(yè)集群。但集群內(nèi)企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品雷同、產(chǎn)品檔次低、分工專業(yè)化水平不高，大部分產(chǎn)品處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，不少是產(chǎn)業(yè)內(nèi)的低水平重復建設，缺乏向下游產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)的關聯(lián)性不強，產(chǎn)業(yè)集群的集聚經(jīng)濟效益難以實現(xiàn)，必然導致產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)競爭力不高，產(chǎn)品附加值低，影響和制約著糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的提高和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的形成。

四、發(fā)展壯大新型糧食經(jīng)營主體的建議

根據(jù)我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性以及宿州市新型糧食經(jīng)營主體存在的問題，對新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展有如下建議：

一是加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。圍繞構建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展需求，整合水利工程建設的項目工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的土地治理項目、國土部門的土地復墾項目、農(nóng)業(yè)部門的標準良田建設等項目資金，按照“全面規(guī)劃、分步實施，集中連片建設”的原則，以農(nóng)田水利設施建設、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)田防護林網(wǎng)建設工程為重點，強力推進農(nóng)業(yè)基礎設施建設。重點推進優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)基地全面實現(xiàn)機械化作業(yè)，全過程、高層次推進糧食生產(chǎn)機械化，為宿州市新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展提供堅實硬件支撐。

二是推進農(nóng)村土地流轉，促進糧食生產(chǎn)規(guī)模化和專業(yè)化。穩(wěn)妥建設集信息發(fā)布、交易組織、咨詢、投融資、電子交易平臺等為一體的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易機構，逐步形成全市統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場體系。培育發(fā)展土地、林權、資產(chǎn)評估等中介組織，完善中介服務功能，制定宿州市農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設實施方案。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場配套政策體系，建成全市統(tǒng)一的網(wǎng)絡體系和市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動土地等生產(chǎn)要素向龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)場主、種糧大戶和合作經(jīng)濟組織集聚，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化水平。

三是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟金融服務體系建設進程。完善信貸結構和機制，創(chuàng)新貸款擔保方式，探索發(fā)展大型農(nóng)用生產(chǎn)設備、林權、水域灘涂等使用權抵押貸款。政府扶持成立相應擔保公司，為新型糧食經(jīng)營主體提供貸款擔保，解決新型糧食經(jīng)營主體在關鍵季節(jié)和關鍵環(huán)節(jié)的資金困難。建立涉農(nóng)貸款風險補償機制和獎勵機制，對銀行業(yè)金融機構當年新增涉農(nóng)貸款和開展產(chǎn)品創(chuàng)新而產(chǎn)生的風險進行補償，同時對涉農(nóng)貸款增加較多的金融機構進行獎勵。按照“低門檻嚴監(jiān)管、先試點后推廣、拓功能強服務”的要求，組建農(nóng)村銀行、村鎮(zhèn)銀行，成立農(nóng)村貸款公司。加快培育農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等微觀金融服務組織創(chuàng)新。采取“分級負責、統(tǒng)一擔保、集合發(fā)行”的方式，通過審批，探索發(fā)行涉農(nóng)中小企業(yè)集合債券。

四是加快糧食經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化進程。以提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)為基礎，以提升品牌形象作引導，按照互利共贏的原則，加強龍頭企業(yè)、知名品牌的帶動和輻射作用。重視大企業(yè)引進、大項目帶動，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)產(chǎn)加銷、貿(mào)工農(nóng)一體化的經(jīng)營格局和互促發(fā)展的良性互動。

五是強化糧食社會化服務體系建設。遵循農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，大力發(fā)展專業(yè)化的糧食生產(chǎn)服務組織，盡快建立專業(yè)化的植保、機耕、機播、機收等社會化服務組織，大幅度降低勞動強度、提高勞動效率，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)的全程機械化，促進農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，科技經(jīng)費重點向種子、設施農(nóng)業(yè)、科技推廣、特色基地等一些基礎性、共性和關鍵性的農(nóng)業(yè)技術傾斜。

六是完善糧食價格形成機制，降低新型糧食經(jīng)營主體生產(chǎn)成本。一方面，要消除“政策市”，修復市場機制，建立公平、可預期的市場化競爭規(guī)則和秩序，充分發(fā)揮多元市場主體作用；另一方面，以競爭力導向促進成本降低，形成國內(nèi)外價格均衡態(tài)勢，緩解進口壓力，提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，優(yōu)化供需結構。盡快實現(xiàn)多元化、市場化收儲，并加快糧食價格形成機制改革的組織基礎，盡快實現(xiàn)一體化決策，改變目前決策主體不明確、決策權過于分散與責權不清的局面。