基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的城市公交民營化的改革困境研究

摘 要：伴隨著世界各國公共事業(yè)改革的興起，民營化逐漸成為一種重要的公共事業(yè)改革戰(zhàn)略。然而縱觀我國公共事業(yè)的改革歷程，城市公交的民營化改革一直處于停滯不前的困境，公眾對(duì)于城市公交民營化的未來發(fā)展模式的探討也一直是社會(huì)熱點(diǎn)。因此，從理論的角度總結(jié)并分析城市公交民營化向縱深發(fā)展過程中的困境，結(jié)合我國國情確定公交民營化改革的方向，并有針對(duì)性地提出促進(jìn)城市公交民營化改革的政策措施是我國亟須完成的任務(wù)。文章將綜合運(yùn)用文獻(xiàn)資料分析法、案例分析法、數(shù)據(jù)分析法和比較分析法，以長沙市公交民營化改革為例，剖析城市公交民營化改革的動(dòng)因與歷程，并從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)具體分析長沙市公交民營化中遭遇困境的原因，有針對(duì)性地提出合理的政策措施，以期更好地推進(jìn)公交民營化改革，實(shí)現(xiàn)政府、民營企業(yè)與乘客多贏。

關(guān)鍵詞：城市公交民營化;制度經(jīng)濟(jì)學(xué);委托代理理論;產(chǎn)權(quán)理論;交易費(fèi)用

中圖分類號(hào)：F239.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）06-0004-06

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.06.004

1 引言

作為城市公共事業(yè)的代表之一，城市公交在聯(lián)通城市不同區(qū)域、滿足市民出行需求、提高生活效率等方面發(fā)揮著重要作用。然而伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公交行業(yè)的發(fā)展，原先國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的弊端不斷顯現(xiàn)，城市公交行業(yè)市場化改革的呼聲越來越高，20世紀(jì)90年代起，我國各地陸續(xù)開展了公交民營化的探索性嘗試，改革雖取得了一定的成績，但“短暫的春天”過后，一些諸如有效競爭不足、政府監(jiān)管不善、財(cái)政投入不足以致停運(yùn)等深層次的問題和矛盾逐漸顯露與爆發(fā)，各地紛紛出現(xiàn)了城市公交重歸國有化的浪潮。公交民營化的未來是該全盤否定改革嘗試而重歸國有化，還是應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)一步推進(jìn)民營化改革？政府應(yīng)當(dāng)采取哪些措施有效應(yīng)對(duì)公交民營化改革中存在的障礙？公交民營化發(fā)展需要哪些制度法規(guī)加以保障？這些問題具有一定的研究與指導(dǎo)意義，值得深入分析與探討。

文章基于對(duì)以上一系列問題的思考而開展研究，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度入手，結(jié)合長沙市公交民營化改革的實(shí)際情況，分析城市公交民營化改革的具體背景、動(dòng)因與過程，并總結(jié)出導(dǎo)致民營化改革失敗的三大核心困境：政府職能缺位、企業(yè)經(jīng)營失效、公益性與盈利性失衡。接下來文章分別從委托代理理論、產(chǎn)權(quán)理論與交易費(fèi)用理論的視角出發(fā)探討城市公交民營化改革困境產(chǎn)生的原因，并在此基礎(chǔ)上探索解決城市公交民營化改革困境的政策措施：以民營化為基礎(chǔ)，以規(guī)制改革為保障，以有效競爭為關(guān)鍵。公交民營化改革在我國仍處于探索階段，只有明確改革困境，堅(jiān)持正確的改革方向并采取有效的改革措施，我國城市公交行業(yè)的發(fā)展才能走出改革的困境。

綜上所述，文章的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在：①文章將研究視角集中于公共事業(yè)的一個(gè)重要分支——公交行業(yè)之上，實(shí)現(xiàn)民營化理論在公交行業(yè)的本土化。與大多數(shù)國內(nèi)專家學(xué)者從公共事業(yè)的整體角度分析民營化改革的推進(jìn)不同，更具有以小見大的創(chuàng)新性;②文章從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來分析文章的實(shí)際案例——長沙市公交民營化改革困境的原因，探討政府、公交企業(yè)與乘客等主體在改革過程中的角色定位、相互關(guān)系與利益變化等問題，與單純從實(shí)際出發(fā)的分析相比更具可靠性與創(chuàng)新性。

文章其余部分的結(jié)構(gòu)如下：第2部分是長沙市公交民營化改革的實(shí)證分析;第3部分是城市公交民營化改革困境的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀;第4部分是研究結(jié)論與政策建議。

2 長沙市公交民營化改革實(shí)證分析

在公共事業(yè)民營化改革的推動(dòng)下，2005年長沙市啟動(dòng)了公交民營化改革的浪潮。公交民營化在一定程度上減輕了政府的財(cái)政壓力，較好地緩解了投資不足、運(yùn)行成本過高、長沙市民出行困難等一系列問題，但也相應(yīng)引發(fā)了有效競爭不足、政府監(jiān)管不善、財(cái)政投入不足以致停運(yùn)等諸多困境。歷時(shí)八年，長沙市公交民營化改革的歷程最終以重新收歸國有而告終。

2.1 長沙市公交民營化改革背景

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，市民的出行需求伴隨著對(duì)公共服務(wù)的依賴日益增加，因此建立一個(gè)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、高效完善的城市公交系統(tǒng)尤為關(guān)鍵。在政府壟斷經(jīng)營效率低下、財(cái)政投入短缺與民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，長沙市政府開始了公交民營化改革的嘗試。

2.1.1 政府壟斷經(jīng)營模式導(dǎo)致效率低下

我國傳統(tǒng)的公交行業(yè)作為自然壟斷的行業(yè)，一直采用政府運(yùn)作、國有國營、低價(jià)供給、高財(cái)政補(bǔ)貼的運(yùn)營模式，在運(yùn)行過程中暴露出了競爭不足、效率低下、責(zé)任機(jī)制不明晰等一系列問題。反觀長沙市公共交通行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，由于缺乏有效競爭、從業(yè)者服務(wù)素質(zhì)低下等原因，公交行業(yè)的投訴率連年居高不下。在此情況下，改變傳統(tǒng)的供給模式、實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化以促進(jìn)競爭的要求促使著長沙市公交民營化逐漸發(fā)展。

2.1.2 政府財(cái)政投入短缺阻礙發(fā)展

傳統(tǒng)公交行業(yè)的投資主體是國有資產(chǎn)，其投資與融資渠道較為單一，面對(duì)公眾對(duì)公交服務(wù)與日俱增的需求，財(cái)政資金的不充足使其無法擴(kuò)大公交服務(wù)供給的數(shù)量，嚴(yán)重阻礙了公交行業(yè)的發(fā)展，例如長沙公交總公司由于政府財(cái)政投入不足，無法及時(shí)更新車輛與場地。因此民營化可以說是在政府財(cái)力緊張的背景下，拓寬融資渠道、開放市場的不錯(cuò)選擇。

2.1.3 民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展

改革開放以來，我國民營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，如圖1所示1998—2004年我國民間投資的年增長率超過國有經(jīng)濟(jì)投資近10個(gè)百分點(diǎn);同時(shí)在國家相關(guān)政策的激勵(lì)下，長沙市民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示2005年長沙市非國有單位完成投資608.83億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的69.1%。民營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展積累了大量的民間資本與投資潛力，也為城市公交的民營化改革奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.2 長沙市公交民營化改革歷程

基于國有壟斷公交行業(yè)效率低下、發(fā)展受阻等問題與民營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景，2005年長沙市政府啟動(dòng)了公交民營化改革，其改革歷程大致可分為公交整體民營化、政府收回經(jīng)營權(quán)與公交市場最終整合三個(gè)階段。

公交整體民營化階段的主要特點(diǎn)是多家經(jīng)營主體相互競爭。改革初期，經(jīng)過中巴企業(yè)的重新整合，長沙市成立了三葉、萬眾、嘉年華等七家公交企業(yè)，其中有五家為民營企業(yè)，公交民營化改革的歷程就此拉開序幕。2005年隨著湖南巴士責(zé)任有限公司與龍?bào)J巴士股份有限公司的成立，長沙市公交市場上呈現(xiàn)出了“兩大七小”的競爭局面，公交運(yùn)營線路不斷增加，營運(yùn)能力大幅提升（如表1所示）。

雖然長沙市公交民營化在一定程度上改善了公交行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量并扭虧為盈，但“短暫的春天”過后，由于民營化導(dǎo)致了多家企業(yè)為追求自身的經(jīng)濟(jì)利益，采取搶占線路、場地與客源、違章駕駛等短期行為，加之民營化運(yùn)營成本過高、政府補(bǔ)貼不足等原因，直接造成了長沙市公交行業(yè)陷入無序競爭、資源浪費(fèi)、管理混亂、難以維持運(yùn)營等困境中?；诿駹I化改革后的公交集團(tuán)面臨有效運(yùn)營與維持市場秩序的難題，政府決定收回公交企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，全面接管公交公司，由此長沙市公交民營化進(jìn)入了第二個(gè)階段。隨著2012年湖南巴士公交公司將企業(yè)65%的股權(quán)以1.06億元出售給長沙市政府，國有資本重新占據(jù)了長沙市公交市場的主導(dǎo)地位，長沙市公交行業(yè)的新一輪整合由此開始。

2013年長沙市公交行業(yè)的民營化改革進(jìn)入了第三個(gè)階段，即公交市場的最終整合階段。伴隨著公交市場上民營主體的進(jìn)一步縮減，原有的公交公司分別進(jìn)行整合和組件，就此成立了龍?bào)J巴士公交公司、都市公交公司與湖南巴士公交公司，并實(shí)行統(tǒng)一工商稅務(wù)登記、統(tǒng)一車輛管理、統(tǒng)一經(jīng)營模式等。公交市場的最終整合在一定程度上進(jìn)一步鞏固了國有控股企業(yè)在長沙市公交行業(yè)的壟斷地位。

歷時(shí)八年，從一家國有壟斷經(jīng)營獨(dú)大，到九家民營主體相互競爭，最后到三家企業(yè)資源整合，長沙市公交市場經(jīng)歷了國有—民營化—重歸國有的曲折歷程，長沙市政府所推行的“城市公交整體民營化”的計(jì)劃也以失敗告終。

2.3 長沙市公交民營化改革困境

長沙市政府最初嘗試民營化改革的目的是希望通過改變公交行業(yè)國有壟斷的局面，提高公交系統(tǒng)運(yùn)營效率，緩解政府財(cái)政壓力，改善乘客的乘車體驗(yàn)。然而民營化改革帶來的一系列諸如民營公交爭奪客源、違章超車、拒載乘客以及公交運(yùn)營陷入虧損等問題與最初的目標(biāo)背道而馳。通過總結(jié)長沙市公交民營化改革所帶來的一系列導(dǎo)致社會(huì)福利損失的現(xiàn)象，可以將其歸納為三大核心困境，即政府職能缺位、企業(yè)經(jīng)營失效、公益性與盈利性失衡，也正是這三大困境的交織與爆發(fā)，導(dǎo)致了長沙市公交民營化改革以失敗告終。

2.3.1 政府職能缺位

在推行城市公交民營化的改革過程中，政府并未良好地履行自己的職責(zé)，甚至出現(xiàn)通過“民營化”這個(gè)幌子將公交系統(tǒng)這個(gè)“包袱”甩掉的現(xiàn)象。政府職能缺位主要體現(xiàn)在政府監(jiān)管缺位與財(cái)政扶持不足兩個(gè)方面。

公交民營化改革要求政府的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)貫穿始終，同時(shí)公交民營化改革的幾個(gè)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)也與政府監(jiān)管的有效性密切相關(guān)。然而在改革的實(shí)施環(huán)節(jié)，政府的監(jiān)管往往處于缺位狀態(tài)，各部門間職能不清、相互推脫的現(xiàn)象勢必引發(fā)各種打破公交行業(yè)規(guī)則的違規(guī)現(xiàn)象，導(dǎo)致公交行業(yè)管理的混亂與公眾利益的受損。例如2007年3月長沙市發(fā)生了一起外地乘客與司機(jī)發(fā)生爭執(zhí)而被司機(jī)打致輕微傷的案件，當(dāng)乘客拿著司法鑒定書與證言證詞前往長沙市政府、市公用事業(yè)管理局與車隊(duì)上訪時(shí)，遭到他們相互推諉責(zé)任以致案件未能得到解決。這一案件也從側(cè)面反映了公交行業(yè)的民營化更需要政府作為第三方，扮演協(xié)調(diào)者與監(jiān)督者的角色，保障公眾的利益。

此外，公交系統(tǒng)作為一個(gè)帶有社會(huì)公益性質(zhì)的系統(tǒng)，其發(fā)展與完善離不開地方財(cái)政的扶持，然而長沙市政府卻在公交民營化后大大降低了對(duì)其的財(cái)政補(bǔ)貼與扶持，在油價(jià)上調(diào)、車輛使用成本增加后，直接導(dǎo)致了長沙市公交系統(tǒng)由盈利走向虧損。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年前長沙市政府每年提供800萬元公交站場的建設(shè)費(fèi)，2008年投入4000萬元，2009年已增至1.5億元，然而這些投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公交公司的發(fā)展需求，各家民營公交公司都在崩潰的邊緣艱難地生存。

2.3.2 企業(yè)經(jīng)營失效

將民營投資引入城市公共服務(wù)體系的初衷是希望通過引入市場競爭機(jī)制，提高運(yùn)營效率。然而在具體改革環(huán)節(jié)卻出現(xiàn)了由于競爭機(jī)制不合理、民營企業(yè)管理欠缺與民營公交運(yùn)營成本過高等阻礙公交民營化改革的企業(yè)經(jīng)營失效。

由于企業(yè)在制定公交票價(jià)、經(jīng)營路段等方面缺乏自主權(quán)，故為了追求利潤最大化，各競爭主體圍繞著客源、線路與場地開展了惡性競爭，競爭機(jī)制的不合理嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的利益，降低了資源配置的效率，導(dǎo)致競爭的無序。例如長沙民營公交公司902路和中巴15路因搶占客源經(jīng)常在站點(diǎn)長期滯留，有時(shí)還為了學(xué)生客源發(fā)生爭吵甚至大打出手。

同時(shí)，民營公交在管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)司乘人員實(shí)行“放羊式管理”，既未對(duì)運(yùn)營線路進(jìn)行研究與調(diào)整，也未對(duì)公交具體營運(yùn)情況進(jìn)行監(jiān)督，滋生了司乘人員爭搶客源、違規(guī)駕駛等現(xiàn)象。此外，與政府部門微薄的補(bǔ)貼相比，民營公交企業(yè)高昂的運(yùn)營成本與內(nèi)部管理費(fèi)用更是阻礙民營化改革的一大重要原因。

2.3.3 公益性與盈利性失衡

公交系統(tǒng)關(guān)乎民生，確定班次及營運(yùn)時(shí)間須滿足乘客需求、票價(jià)調(diào)整須由政府控制、客運(yùn)能力與服務(wù)水平須提升社會(huì)效益，故兼具公平性與公益性。而將民營化納入公交系統(tǒng)的體系之下，必須獨(dú)立核算，維持企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，將追求利益最大化作為運(yùn)營目標(biāo)，又具有極強(qiáng)的盈利性，公益性與盈利性不可避免地出現(xiàn)了矛盾。通過案例分析可以看出，長沙市政府只考慮到保證車票不漲價(jià)以實(shí)現(xiàn)公交系統(tǒng)的公平性，卻忽視其盈利性，因此不可避免地產(chǎn)生了民營公交企業(yè)通過改變路線、降低工人工資、爭搶客源等方式獲得額外收入的現(xiàn)象。

3 城市公交民營化改革困境的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

長沙市公交民營化改革可以說是一場從原點(diǎn)到原點(diǎn)的改革，其失敗的原因可以歸結(jié)為公交民營化運(yùn)營體系中存在政府職能缺位、企業(yè)經(jīng)營失效、公益性與盈利性失衡三大困境。以下將以長沙市公交民營化改革為例，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，基于委托代理理論、產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用理論分別分析并解釋公交民營化改革三大困境產(chǎn)生的原因，從理論的視角解讀我國公交民營化探索停滯不前的本質(zhì)。

3.1 委托代理理論視角下的公交民營化改革困境

委托代理理論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫和加德納于20世紀(jì)30年代提出，其以“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)為前提，主要研究委托人如何通過設(shè)計(jì)契約來約束、激勵(lì)代理人的行為，從而減少代理風(fēng)險(xiǎn)，以較低的代理成本實(shí)現(xiàn)較高的效率。

公交民營化改革過程中存在著政府-公交企業(yè)、公交企業(yè)-公交車司機(jī)、乘客-政府三種委托代理關(guān)系，委托人與代理人相應(yīng)的目標(biāo)可以通過表2進(jìn)行概括。

首先，政府與公交企業(yè)之間的委托代理關(guān)系可以很好地解釋公交民營化改革中公益性與盈利性失衡這一困境。政府作為委托人，其目標(biāo)是通過公交民營化有效減輕自身的財(cái)政壓力，拓寬吸引外部資金的渠道以更新公交車輛、建設(shè)公交場站、拓展公交線路，打造舒適、高水平的城市公交服務(wù)體系。而公交企業(yè)作為代理人，最大的目標(biāo)是擴(kuò)大公交市場份額，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤最大化。因此若沒有一個(gè)有效的契約設(shè)計(jì)使政府目標(biāo)的公益性與公交企業(yè)目標(biāo)的盈利性相互平衡，兩者就容易出現(xiàn)沖突以致公交民營化失敗。此外，代理人依照契約設(shè)計(jì)保障社會(huì)福利的水平，在很大程度上取決于委托人是否能依據(jù)契約規(guī)定有效兌現(xiàn)給予代理人的承諾，若代理人并未補(bǔ)償委托人在履行契約過程中所投入的時(shí)間與機(jī)會(huì)成本，那么代理人出現(xiàn)違規(guī)、投機(jī)甚至欺騙行為的概率便會(huì)大大提高。

其次，可以用公交企業(yè)與公交司機(jī)之間的委托代理關(guān)系較好地解釋企業(yè)經(jīng)營失效現(xiàn)象。公交企業(yè)作為委托人，其目標(biāo)是提升城市公交的服務(wù)質(zhì)量，而城市公交的服務(wù)質(zhì)量在很大程度上要通過代理人——公交車司機(jī)的工作行為來體現(xiàn)，因此公交企業(yè)通過組織統(tǒng)一培訓(xùn)、設(shè)計(jì)有效的契約、制定工作標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)懲措施來激勵(lì)代理人顯得尤為關(guān)鍵。其中契約中最關(guān)鍵的激勵(lì)因素來自薪資與福利待遇。鑒于公交職工在民營化改革中面臨著身份轉(zhuǎn)換，可能產(chǎn)生“怕下崗、怕收入減少、怕政府從此撒手不管”等消極思想，若改制后的公交公司未能相應(yīng)地調(diào)整契約設(shè)計(jì)，及時(shí)增加合理有效的激勵(lì)機(jī)制，那么司機(jī)在工作中降低服務(wù)質(zhì)量、違規(guī)駕駛，甚至不配合民營化改革開展等現(xiàn)象便會(huì)頻繁出現(xiàn)。

最后，可以從政府與乘客的委托代理關(guān)系和多方利益主體權(quán)責(zé)不清兩個(gè)角度分別分析政府職能缺失這一困境。

由于公交公司在改制前是屬于該市全體民眾的國有資產(chǎn)，因此民眾群體委托政府對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，希望在低票價(jià)下體驗(yàn)到良好的公交服務(wù)。然而在政府管理公交行業(yè)的過程中，由于具體的政府行為人不具備完全的公司剩余財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)與控制權(quán)，導(dǎo)致政府目標(biāo)與乘客個(gè)人目標(biāo)往往并非一致，出現(xiàn)類似于“甩包袱”等問題，乘客的利益也不能得到良好的保障。例如公交民營化改革之前，在很多情況下地方政府并未根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況謹(jǐn)慎選擇合適、具備高效營運(yùn)能力的私營企業(yè)，政府實(shí)施改革的出發(fā)點(diǎn)不完全是為了保障乘客的利益，而是為了減輕自身的財(cái)政壓力，造成了改革的效果不盡如人意。

此外，長沙市公交民營化改革中委托代理關(guān)系復(fù)雜混亂、多方利益主體權(quán)責(zé)不清、扯皮推諉等現(xiàn)象也是導(dǎo)致政府職能缺失的根源。從政府監(jiān)管部門來看，長沙市公用事業(yè)局負(fù)責(zé)城市公交行業(yè)的管理;公安局交警支隊(duì)負(fù)責(zé)城市公交車輛的管理;交通局負(fù)責(zé)城郊與各縣市的連接公交;物價(jià)局負(fù)責(zé)制定與修改線路、票價(jià)。作為委托代理關(guān)系中的委托人，長沙市政府各部門既存在管理主體復(fù)雜混亂、職能劃分不清的問題，又缺乏有效的監(jiān)管與激勵(lì)機(jī)制，因此不可避免地產(chǎn)生了各部門間權(quán)責(zé)關(guān)系難以理順、利益沖突、相互扯皮推諉等現(xiàn)象，對(duì)代理人（各公交企業(yè)）無法實(shí)施及時(shí)、徹底、到位的監(jiān)管與規(guī)制。

3.2 產(chǎn)權(quán)理論視角下的公交民營化改革困境

產(chǎn)權(quán)理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表理論之一。由于各經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究方向不同，對(duì)于產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵界定的側(cè)重點(diǎn)也有所差異，其中阿爾欽認(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，是社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)物品用途的權(quán)利。”產(chǎn)權(quán)制度的建立能有效地規(guī)范人們在一定的權(quán)利邊界內(nèi)獲取與使用資源，在一定程度上避免“搭便車”、資源侵占等現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的特殊性，產(chǎn)權(quán)理論中最重要的問題之一便是產(chǎn)權(quán)的界定與明晰問題。

以產(chǎn)權(quán)理論的視角分析長沙市公交民營化改革的實(shí)踐，可以得出由于政府在產(chǎn)權(quán)的界定與實(shí)際運(yùn)行中存在較多問題，導(dǎo)致了公交民營化改革的三大核心困境。

首先，政府在公交民營化改革過程中沒有理清產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵而造成政府職能缺位的困境。正如前文所提及，“產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束”，在公交民營化改革案例中涉及的產(chǎn)權(quán)包括了所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán)在內(nèi)的多種權(quán)利。因此在改革實(shí)施的過程中，政府通過特許經(jīng)營、租賃承包或股份制等形式將原國有公交公司的經(jīng)營權(quán)與部分收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)后，仍對(duì)公交資產(chǎn)擁有所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)履行對(duì)民營公交企業(yè)監(jiān)督與管制的責(zé)任。然而在長沙市公交改革的實(shí)踐中，由于地方政府在制度層面未能清晰界定公交資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵與性質(zhì)，錯(cuò)誤地認(rèn)為民營化即是將原國有公司的全部產(chǎn)權(quán)均轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，忽視了自身應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管規(guī)制與保障社會(huì)福利的職責(zé)，導(dǎo)致改革陷入政府職能缺失、公交行業(yè)管理混亂與公眾福利受損的泥潭之中。

其次，改革過程中存在的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不完全等問題加重了民營企業(yè)的運(yùn)營成本，直接導(dǎo)致了企業(yè)經(jīng)營失效的困境。例如在改革過程中，長沙市政府將公交線路的經(jīng)營權(quán)和部分硬件設(shè)施轉(zhuǎn)讓給各民營企業(yè)，卻掌握著對(duì)于公交運(yùn)營樞紐站與停車站的管理權(quán)，因此在土地使用權(quán)的限制下，各民營企業(yè)需向政府租用公交停車場地，無疑加重了民營企業(yè)的運(yùn)營成本。在當(dāng)?shù)毓皇袌鋈狈ω?cái)政扶持與稅收優(yōu)惠的背景下，過高的運(yùn)營成本嚴(yán)重阻礙了公交民營企業(yè)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，經(jīng)營權(quán)的不完全轉(zhuǎn)讓使得民營企業(yè)在改革過程中受到了政府的過度管制，較大程度上限制了企業(yè)的活力與創(chuàng)造性，存在著政企不分的弊端。

最后，公益性與盈利性失衡的困境。城市公交原屬于準(zhǔn)公共物品，而社會(huì)資本的進(jìn)入使其具備了公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的雙重性質(zhì)，當(dāng)私有產(chǎn)權(quán)的逐利性超過了公有產(chǎn)權(quán)的公益性，以致兩者無法取得令乘客滿意的平衡時(shí)，公私部門的矛盾與糾紛便不可避免地產(chǎn)生了。反觀長沙市城市公交改革的實(shí)際案例，長沙市政府只認(rèn)識(shí)到了公交企業(yè)的公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，要求民營企業(yè)承擔(dān)提供公共福利的責(zé)任，卻未及時(shí)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政扶持政策與稅收優(yōu)惠政策以促進(jìn)當(dāng)?shù)毓皇袌霭l(fā)展。同時(shí)出于財(cái)政壓力，政府部門投入的財(cái)政補(bǔ)貼較為微薄，不足以補(bǔ)償企業(yè)的損失，在經(jīng)營成本過高的財(cái)務(wù)壓力與公益性和盈利性失衡的運(yùn)營壓力的雙重作用下，長沙市民營化公交走到了幾近崩潰的邊緣。

總之，由于產(chǎn)權(quán)的界定不清晰規(guī)范、產(chǎn)權(quán)的關(guān)系不明確、產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓不完全、公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的關(guān)系不協(xié)調(diào)等原因，出現(xiàn)了企業(yè)只顧追求利潤最大化、政府甩包袱、公眾無法獲得良好的公交服務(wù)三方皆輸?shù)木置妗?/p>

3.3 交易費(fèi)用理論視角下的公交民營化改革困境

交易費(fèi)用理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論之一，其從根本上決定了何種類型的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以存在，以及哪些團(tuán)體、組織、個(gè)人能在市場競爭中生存。從古至今、從宏觀至微觀，學(xué)者們就交易費(fèi)用的內(nèi)涵給出了不同側(cè)重點(diǎn)的定義，而文章公交民營化改革中的交易費(fèi)用更偏向于Williamson的定義，即參與主體在公交民營化的不同階段所產(chǎn)生的交易費(fèi)用。

城市公交民營化改革的初衷是希望通過引入民營資本，有效降低城市公交體系運(yùn)行的交易費(fèi)用。其中，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營公交服務(wù)的交易費(fèi)用主要體現(xiàn)在公交車輛及設(shè)施的購買與更新、公交場站建設(shè)招投標(biāo)、企業(yè)內(nèi)部晉升渠道管理等方面，同時(shí)由于國有企業(yè)監(jiān)管體系不完善、產(chǎn)權(quán)界定不清而導(dǎo)致的尋租、腐敗、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象也極大地增加了國有企業(yè)的交易費(fèi)用。相比之下，公交民營化有效解決了尋租、腐敗與資源浪費(fèi)等問題，但由于涉及的經(jīng)濟(jì)主體增多、利益鏈條復(fù)雜，政府與民營企業(yè)、民營企業(yè)與公交司機(jī)之間的博弈所導(dǎo)致的交易費(fèi)用大大增加。以下通過幾個(gè)變量與等式來簡單說明國有企業(yè)與民營企業(yè)分別提供公交服務(wù)下的交易成本，各個(gè)變量的符號(hào)與說明如表3所示。

國有企業(yè)提供公交服務(wù)下的交易成本C=C1+C2+C3，民營企業(yè)提供公交服務(wù)下的交易成本G=C1+G1+G2，若要保證城市公交民營化改革順利進(jìn)行，需滿足公交民營化模式優(yōu)于國有經(jīng)營模式，即C2+C3>G1+G2。然而單純依靠理論分析而缺乏有效測量數(shù)據(jù)，無法得出民營化改革一定能降低交易成本的結(jié)論。其中具體分析城市公交民營化改革的交易成本G2，城市公交民營化改革的交易費(fèi)用主要來自政府與私營部門進(jìn)行契約準(zhǔn)備、契約制行與監(jiān)督以及契約結(jié)束三方面。契約準(zhǔn)備階段的交易費(fèi)用主要包括政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇合理的民營化方式、考察并選擇資質(zhì)較好的民營企業(yè)作為投資主體、設(shè)置民營化監(jiān)管部門以及和原國有企業(yè)的管理層、職工層進(jìn)行思想溝通等，由于有限理性與信息不對(duì)稱性，政府較難準(zhǔn)確地估計(jì)出公交服務(wù)的需求量與企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況，這在無形之中增加了交易費(fèi)用。契約制行與監(jiān)督階段的交易費(fèi)用主要來自：政府對(duì)民營企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督，并就價(jià)格補(bǔ)貼、線路糾紛、線路規(guī)劃等方面向民營企業(yè)提供幫助與支持所耗費(fèi)的時(shí)間與財(cái)務(wù)成本，以及企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部管理、處理糾紛等成本。此外，如果在契約執(zhí)行過程中政府與民營企業(yè)的利益目標(biāo)相互沖突，又會(huì)增加一部分的博弈成本。契約結(jié)束階段，若民營化改革成功，政府面對(duì)規(guī)劃下一輪改革的成本;若失敗則面臨資產(chǎn)回收成本，而企業(yè)不僅面臨著回收成本，還面臨資產(chǎn)專用性所帶來的被要挾、敲詐的風(fēng)險(xiǎn)?？梢?，由于有限理性與信息不對(duì)稱性，交易雙方難以完全控制影響民營化改革效果的所有變量，雙方的交易費(fèi)用不斷增加，嚴(yán)重阻礙了公交民營化改革的進(jìn)程。

長沙市公交民營化改革的過程中也面臨著交易費(fèi)用過高的難題。首先體現(xiàn)在政府監(jiān)管公交企業(yè)的過程中，由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的政府監(jiān)管財(cái)政投入利用情況的成本增加，以及由于公交公司違規(guī)駕駛的增加所造成的政府監(jiān)管成本的上升，均導(dǎo)致了過高的交易費(fèi)用，在一定程度上也間接導(dǎo)致了政府職能缺位的困境。其次體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部管理的過程中，改革后原國有企業(yè)的遺留員工綜合素質(zhì)較低，對(duì)其培訓(xùn)需要花費(fèi)較高的成本，以及公交司機(jī)的工資福利削減所造成的員工流失現(xiàn)象都增加了企業(yè)的交易費(fèi)用，也能在一定程度上解釋企業(yè)經(jīng)營失效的困境。

綜上所述，交易費(fèi)用貫穿城市公交民營化改革的始末，若改革前未對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的預(yù)測與規(guī)劃，無法確保民營化改革的成本低于國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的成本，城市公交的民營化改革就會(huì)失去其原有的初衷與意義。

4 研究結(jié)論與政策建議

4.1 研究結(jié)論

文章以長沙市公交民營化改革的歷程為例，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，分別借助委托代理理論、產(chǎn)權(quán)理論與交易費(fèi)用理論具體分析長沙市公交民營化改革困境形成的原因，并希望以長沙市公交改革為切入點(diǎn)，折射出中國城市公交民營化改革的現(xiàn)狀。

文章研究發(fā)現(xiàn)基于政府壟斷經(jīng)營效率低下、財(cái)政投入短缺與民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景，長沙市公交民營化改革拉開序幕，而由于改革過程中面臨著政府職能缺位、企業(yè)經(jīng)營失效、公益性與盈利性失衡三大困境，公交民營化改革以失敗告終。從委托代理理論的角度分析，長沙市公交民營化改革過程中存在復(fù)雜且混亂的委托代理關(guān)系，各方利益主體內(nèi)部權(quán)責(zé)不清、目標(biāo)沖突，同時(shí)缺乏有效的激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致民營化改革困難重重;從產(chǎn)權(quán)理論的角度分析，由于在改革前并未以法律的形式明確產(chǎn)權(quán)問題，因此在長沙市公交改革過程中出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定不清、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不完全等諸多問題，嚴(yán)重降低了社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給的意愿;從交易費(fèi)用理論的角度分析，產(chǎn)生于政府監(jiān)管企業(yè)過程中和企業(yè)內(nèi)部管理過程中較高的交易費(fèi)用，嚴(yán)重阻礙了長沙市公交民營化改革的順利推進(jìn)。

4.2 政策建議

目前我國城市公交在民營化改革過程中遭遇困境，針對(duì)我國城市公交的未來發(fā)展是應(yīng)該繼續(xù)嘗試國有壟斷模式，還是應(yīng)該在吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)民營化改革成為當(dāng)前人們關(guān)注的焦點(diǎn)。文章認(rèn)為在市場化的推動(dòng)下，公共服務(wù)供給改革的重要性日益增強(qiáng)，同時(shí)民營化模式也為城市公交行業(yè)的發(fā)展源源不斷地注入了活力與競爭的因素，故不能因短期的失敗而全盤否定民營化改革的可行性，問題的關(guān)鍵是應(yīng)該針對(duì)城市公交民營化改革的困境提出合理的政策措施，確保在改革過程中實(shí)現(xiàn)政府、民營企業(yè)與乘客多贏的局面。因此文章將以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，針對(duì)城市公交民營化改革的三大困境提出四點(diǎn)建議。

4.2.1 改革監(jiān)管體制，強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能

在長沙市公交民營化改革的案例中，政府與民營企業(yè)之間建立了權(quán)利共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，但改革具體實(shí)施過程中卻出現(xiàn)了委托代理鏈條下權(quán)責(zé)不清、相互推諉等現(xiàn)象。針對(duì)如何有效避免政府職能缺位，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利目標(biāo)與企業(yè)盈利目標(biāo)的平衡等問題，文章認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改革監(jiān)管體制，強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，確保政府與企業(yè)合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，要做到政企分離。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的公平與公正，監(jiān)管部門應(yīng)與具體的出資者相分離，獨(dú)立于利益鏈條之外，成為社會(huì)利益的代言人，從而有效地避免民營化改革中人為扭曲市場資源配置的現(xiàn)象。同時(shí)為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，應(yīng)明確各個(gè)主體的權(quán)利邊界，將實(shí)際運(yùn)營權(quán)完整歸還給民營企業(yè)，在最大程度上降低政府部門對(duì)公交服務(wù)具體供給的干預(yù)。

其次，應(yīng)明確政府的監(jiān)管職能。城市公交的民營化改革使政府的管理方式與管理對(duì)象都發(fā)生了變化，在原先的管制政策失效的背景下，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，明確自己的監(jiān)管任務(wù)，同時(shí)通過提高監(jiān)管人員素質(zhì)、優(yōu)化監(jiān)管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等具體措施提高監(jiān)管效率，強(qiáng)化自身的監(jiān)管職能。政府作為委托人，應(yīng)通過有效的監(jiān)管制度與激勵(lì)政策提高民營企業(yè)實(shí)現(xiàn)其代理目標(biāo)的積極性，確保公交服務(wù)公益性目標(biāo)與民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤的實(shí)現(xiàn)。

4.2.2 建立健全公交法規(guī)建設(shè)，規(guī)范公交民營化市場

通過總結(jié)我國城市公交民營化改革的實(shí)例可以看出，從地方到中央都是走先改革后立法之路，在不借助法律的手段規(guī)范城市公交的運(yùn)營、保障私人部門的利益的背景下實(shí)施改革，只會(huì)大大地提高改革的成本與失敗的可能性。因此加強(qiáng)立法工作，建立健全公交法規(guī)是我國亟須完成的任務(wù)。

我國在制定相關(guān)公交立法時(shí)，可以適當(dāng)借鑒西方國家“立法先行”的理念與法律法規(guī)，增強(qiáng)法規(guī)的強(qiáng)制性和法律對(duì)民營企業(yè)的約束性，較好地規(guī)范公交民營化市場。

此外，在制定具體法律法規(guī)時(shí)應(yīng)明確城市公交服務(wù)的基本性質(zhì)，兼顧民營化改革的公益性與盈利性;應(yīng)清晰界定各公交服務(wù)供給主體的地位、權(quán)利與義務(wù)，協(xié)調(diào)與保障各方利益;應(yīng)合理規(guī)定處理沖突與糾紛的方式，確立法律救濟(jì)手段等。

4.2.3 制定關(guān)于城市民營化改革的財(cái)稅措施

在民營化公交市場上存在著私有產(chǎn)權(quán)的逐利性與公有產(chǎn)權(quán)的公益性，如何協(xié)調(diào)兩種產(chǎn)權(quán)制度，取得讓乘客滿意的平衡是改革的重難點(diǎn)。文章認(rèn)為既保證民營化改革對(duì)社會(huì)資本的吸引力，又不失其公益性的關(guān)鍵在于解決民營公交企業(yè)的投資回報(bào)率問題，政府應(yīng)該在堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，給予民營公交企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策和合理的財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)公交民營化的可持續(xù)發(fā)展。

首先，優(yōu)惠的稅收政策。政府應(yīng)該給予公交企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)的供給市場，通過減稅、免稅等措施降低民營企業(yè)的運(yùn)營成本，減輕民營企業(yè)因承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任而造成的利潤壓力，促使企業(yè)將運(yùn)營重心轉(zhuǎn)移到提升公交服務(wù)水平、改善公眾乘車體驗(yàn)上來。

其次，合理的財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼并不意味著政府對(duì)企業(yè)運(yùn)營中產(chǎn)生的所有虧損進(jìn)行全面彌補(bǔ)，而是應(yīng)該在調(diào)研公交系統(tǒng)在國有壟斷時(shí)期的收支狀況的基礎(chǔ)上確定合理的補(bǔ)貼數(shù)額，并根據(jù)民營公交企業(yè)每年的實(shí)際運(yùn)營狀況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，彌補(bǔ)企業(yè)在經(jīng)營中因指令性政策變化、外部環(huán)境改變等帶來的損失。其中，合理的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)區(qū)分政策性虧損與經(jīng)營性虧損。政策性虧損指企業(yè)因承擔(dān)公共福利而造成的虧損，如對(duì)特殊群體收取低票價(jià)、維持冷僻線路等，政府應(yīng)根據(jù)規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)機(jī)制評(píng)估政策性虧損的程度，并確定合理的補(bǔ)貼數(shù)額;而經(jīng)營性虧損主要指公司內(nèi)部管理不善、缺乏合理的競爭機(jī)制、缺乏科技創(chuàng)新等內(nèi)部原因所導(dǎo)致的損失，對(duì)于經(jīng)營性虧損政府不應(yīng)給予補(bǔ)貼，否則將違背民營化的初衷并阻礙城市公交行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

4.2.4 引入競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用

為有效防止壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效率低下與損害公眾利益等現(xiàn)象，應(yīng)允許不同種類的公交服務(wù)之間、同種公交服務(wù)內(nèi)部保持一定程度的自由競爭。同時(shí)注重發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)有活力的民間資本自由進(jìn)入城市公交行業(yè)，讓民營公交企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，達(dá)到減輕政府的財(cái)政壓力、促進(jìn)城市公交行業(yè)蓬勃發(fā)展的目的。

5 結(jié)論

隨著城市公交民營化改革在長沙市的失敗，民營化在公交行業(yè)是否具有適切性成了公眾關(guān)注的重點(diǎn)。因此，基于長沙市公交改革的實(shí)例，文章構(gòu)建了一個(gè)包括公交民營化改革的背景與原因、阻礙城市公交民營化的困境分析、解決改革困境的政策措施在內(nèi)的完整分析框架，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度具體探討了公交民營化改革遭遇困境的原因：多重復(fù)雜的委托代理關(guān)系使公私部門產(chǎn)生了權(quán)責(zé)不清、目標(biāo)沖突與利益矛盾的難題;不明確的產(chǎn)權(quán)界定激化了參與主體在財(cái)政補(bǔ)貼、義務(wù)承擔(dān)方面的糾紛;較高的交易費(fèi)用又阻礙了民營化改革的持續(xù)推進(jìn)。針對(duì)這些困境，文章提出了我國城市公交改革的方向與政策措施：即在堅(jiān)持民營化方向的前提下，改革監(jiān)管體制，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，有效平衡企業(yè)利益與社會(huì)效益，同時(shí)明確政府在改革過程中的職能，引入競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，使民營化改革更好地促進(jìn)城市公交行業(yè)的健康、有序發(fā)展。

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[作者簡介]楊玲莉，女，漢族，福建福州人，本科，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。