頂格管理：政務(wù)熱線整合中技術(shù)治理的新趨向及其實(shí)踐困境

【關(guān)鍵詞】政務(wù)熱線 頂格管理 技術(shù)治理

自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)是提高治理能力。在諸多治理能力中，回應(yīng)能力成為鞏固執(zhí)政基石的關(guān)鍵。重視回應(yīng)人民群眾需求能力，既源于執(zhí)政黨“以人民為中心”的內(nèi)在執(zhí)政導(dǎo)向，也與中國(guó)的政治制度優(yōu)勢(shì)有關(guān)。政務(wù)熱線正是這種回應(yīng)性政治的一個(gè)載體，它的發(fā)展及其代表的技術(shù)治理邏輯亦備受關(guān)注。

國(guó)內(nèi)的政務(wù)熱線始于1983年沈陽(yáng)市的“市長(zhǎng)熱線”。在之后的40多年里，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及相關(guān)部委相繼開通了地方或部門專線。然而，數(shù)量龐大的熱線不方便群眾記憶。2010年前后，北京、廣州、濟(jì)南等城市率先邁出了政務(wù)熱線整合的步伐，12345政務(wù)服務(wù)便民熱線的雛形由此而生。2021年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2020]53號(hào)），要求在2021年年底前，各地區(qū)設(shè)立的政務(wù)熱線以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門設(shè)立并在地方接聽的政務(wù)服務(wù)熱線實(shí)現(xiàn)一個(gè)號(hào)碼服務(wù)（“12345政務(wù)服務(wù)便民熱線”，下文簡(jiǎn)稱“12345熱線”）。跟以往任何一次的局部探索不同，此次政務(wù)熱線整合是在國(guó)家部署下整體推進(jìn)的，涉及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門設(shè)立并在地方接聽的熱線32條。

對(duì)這一歷程中政務(wù)熱線的運(yùn)行規(guī)律及蘊(yùn)含的治理邏輯，目前學(xué)術(shù)界有以下三種研究視角：一是技術(shù)賦能的視角。這一視角將政務(wù)熱線視作一個(gè)集成式的問政機(jī)制①，在數(shù)字技術(shù)賦能政府變革、政府組織與管理服務(wù)轉(zhuǎn)型的語(yǔ)境中展開討論。它強(qiáng)調(diào)政務(wù)熱線在吸納民意、提升決策能力、優(yōu)化工作流程等方面的積極作用。它將政務(wù)熱線視為一種自上而下的制度設(shè)計(jì)，與近些年政府積極推進(jìn)政務(wù)熱線標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的行動(dòng)相呼應(yīng)。二是政社互動(dòng)的視角。這一視角關(guān)注政務(wù)熱線運(yùn)行中政府和社會(huì)的互動(dòng)形式及其內(nèi)在邏輯。民眾綜合使用依法、據(jù)理、合情等策略，不斷發(fā)出忠誠(chéng)呼吁②，而政府在“完成任務(wù)”“應(yīng)對(duì)考核與避責(zé)”“應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與尋求晉升”三重邏輯作用下，采取了一系列積極或消極的回應(yīng)策略。③政社互動(dòng)的視角將政務(wù)熱線聯(lián)系的雙方置于“理性化”的情境中考量，認(rèn)為彼此之間的互動(dòng)是復(fù)雜的博弈過程。三是基層治理的視角。這一視角的研究關(guān)注政務(wù)熱線在職能整合過程中給基層帶來(lái)的治理困境。隨著政務(wù)熱線的服務(wù)范圍進(jìn)一步延伸至鄉(xiāng)村，更多的民意訴求被吸納進(jìn)來(lái)，這帶來(lái)服務(wù)泛化④、被圍困的社會(huì)⑤等問題。與技術(shù)賦能視角所持的樂觀態(tài)度相悖，基層治理視角對(duì)政務(wù)熱線的職能整合和功能擴(kuò)張始終持審慎批判的態(tài)度。

綜上所述，技術(shù)賦能的視角關(guān)注政務(wù)熱線整合的原因，政社互動(dòng)的視角關(guān)注政務(wù)熱線中的關(guān)系互動(dòng)，基層治理的視角關(guān)注政務(wù)熱線帶來(lái)的治理后果。但是它們大都將政務(wù)熱線視作常態(tài)化、靜態(tài)的技術(shù)治理工具，對(duì)其在整合過程中呈現(xiàn)的動(dòng)態(tài)變化缺乏充分關(guān)注。12345熱線逐步吸納其他熱線，成為現(xiàn)代城市治理中一個(gè)重要且龐大的技術(shù)治理工具，尤其是2021年國(guó)家層面推進(jìn)的這次改革，其覆蓋廣度和推進(jìn)力度之大，在政務(wù)熱線發(fā)展史上將影響深遠(yuǎn)。那么它在整合過程中出現(xiàn)了哪些新趨勢(shì)？技術(shù)治理是以何種機(jī)制運(yùn)行的？會(huì)帶來(lái)怎樣的治理后果？本文avTlGVYM0m+dhOi5bn8tWA==試圖對(duì)這些問題進(jìn)行剖析。

本研究以12301旅游投訴熱線并人12345熱線為例展開。部分實(shí)證素材來(lái)自中國(guó)東部地區(qū)某省X市旅游投訴受理中的具體實(shí)踐。筆者自2021年至2023年在該市及其下轄縣（區(qū)）旅游投訴受理部門多次開展實(shí)地調(diào)研，相關(guān)資料主要通過對(duì)一線工作人員的深度訪談和對(duì)工作臺(tái)賬的文本分析獲得。

一、政務(wù)熱線整合中的新趨向

2014年開通的12301國(guó)家智慧旅游公共服務(wù)平臺(tái)（下文簡(jiǎn)稱“12301熱線”）是全國(guó)旅游投訴受理的統(tǒng)一平臺(tái)，是國(guó)家部委中第一個(gè)以PPP模式構(gòu)建的國(guó)家級(jí)旅游公共服務(wù)平臺(tái)。12301熱線設(shè)在江蘇省，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）以平臺(tái)操作為主，按三級(jí)分配賬號(hào)進(jìn)行管理，主要受理旅行社、A級(jí)景區(qū)、星級(jí)飯店及其他新業(yè)態(tài)的旅游投訴。為落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2020]53號(hào)）要求，優(yōu)化整合文化和旅游系統(tǒng)政務(wù)服務(wù)便民熱線，根據(jù)《文化和旅游部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化文化和旅游系統(tǒng)政務(wù)服務(wù)便民熱線的通知》（辦綜執(zhí)發(fā)[2021]202號(hào)）精神，至2021年年底，取消12301熱線，整體并人當(dāng)?shù)?2345熱線，形成?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

在12301熱線并人12345熱線的變革中，這并不僅僅是“前臺(tái)”接線線路的變化，而是“后臺(tái)”整個(gè)組織機(jī)制、處理流程、考核監(jiān)督及其價(jià)值導(dǎo)向的巨變，是治理變革中具有典型“蝴蝶效應(yīng)”的案例。在這場(chǎng)變革中，主管部門以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)合了其他熱線，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是按照“頂格管理”的邏輯制定并推進(jìn)的。“頂格管理”是指一切按照上限進(jìn)行管理的理念和操作模式，它表現(xiàn)為管理工作中的“四最”，即“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”。①在12345熱線整合12301熱線的場(chǎng)域下，“頂格管理”主要體現(xiàn)在對(duì)“最快回應(yīng)速度”和“最佳回應(yīng)效果”的追求。

（一）最快回應(yīng)速度

文化和旅游部門（下文簡(jiǎn)稱“文旅部門”）處理由12301熱線轉(zhuǎn)接的旅游投訴的時(shí)限是依據(jù)2010年國(guó)家旅游局出臺(tái)的《旅游投訴處理辦法》（國(guó)家旅游局令第32號(hào)），自受理之日起60日內(nèi)。政務(wù)熱線整合后，旅游投訴回復(fù)時(shí)限統(tǒng)一按照當(dāng)?shù)?2345熱線的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，以最快速度回應(yīng)民眾需求。盡管各地12345熱線對(duì)回應(yīng)時(shí)限的設(shè)定略有差別，但是旅游投訴的處理時(shí)限都被大大壓縮了。

以“接訴即辦”政務(wù)熱線服務(wù)為典型的北京市，規(guī)定一般訴求應(yīng)在7個(gè)自然日內(nèi)反饋，復(fù)雜疑難訴求應(yīng)在15個(gè)自然日內(nèi)反饋。①杭州市根據(jù)訴求事項(xiàng)的緊急和復(fù)雜程度，按特急件1個(gè)工作日、緊急件3個(gè)工作日、常規(guī)件5個(gè)工作日、疑難件7個(gè)工作日內(nèi)辦理。②廣東省首次在省級(jí)層面統(tǒng)一了全省12345熱線的運(yùn)行規(guī)則，全面推行限時(shí)辦理等制度，規(guī)定投訴需15個(gè)工作日內(nèi)辦理并答復(fù)。③

在筆者調(diào)研的X市，《12345政務(wù)服務(wù)熱線業(yè)務(wù)規(guī)范》將處理時(shí)限劃分成幾種類型，一般事項(xiàng)適用簡(jiǎn)易程序，要求在7個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)；情況復(fù)雜的可適用普通程序，30日內(nèi)辦結(jié)。其中對(duì)涉疫事項(xiàng)的時(shí)間限制更為嚴(yán)格，要求在1個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。

（二）最佳回應(yīng)效果

在12301熱線沒有被并入前，旅游投訴的回應(yīng)效果并未納入對(duì)文旅部門的制度化考核中。一些競(jìng)賽性的評(píng)比（如城市旅游滿意度），將該城市的旅游投訴響應(yīng)率、消費(fèi)者滿意度等指標(biāo)納入。熱線并人后，旅游投訴的回應(yīng)效果被整體性納入地方政務(wù)熱線的考核體系中，通過響應(yīng)率、滿意度等指標(biāo)予以量化，其結(jié)果被運(yùn)用到對(duì)部門工作績(jī)效的考核中，有些省份以地方標(biāo)準(zhǔn)的形式將規(guī)則確認(rèn)下來(lái)。

北京市將回應(yīng)效果的考評(píng)指標(biāo)分為響應(yīng)率、解決率、滿意率等三大類，并將滿意情況分為非常不滿意、不滿意、基本滿意、滿意、非常滿意等五種類型，考評(píng)結(jié)果作為政府績(jī)效考核、行業(yè)監(jiān)管、黨建評(píng)價(jià)、機(jī)關(guān)效能建設(shè)考評(píng)及相關(guān)專項(xiàng)考評(píng)工作的依據(jù)和參考。④杭州市將承辦部門的回應(yīng)效果細(xì)化為按期辦結(jié)率、回訪核實(shí)率、評(píng)價(jià)滿意率、重復(fù)交辦率等指標(biāo)，由信訪局來(lái)考核各職能部門。⑤廣東省建立12345熱線社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，開展12345熱線服務(wù)效能“好差評(píng)”工作，對(duì)受理環(huán)節(jié)和承辦單位辦理環(huán)節(jié)進(jìn)行“好差評(píng)”滿意度調(diào)查。

在X市，旅游投訴的回應(yīng)效果同樣被納入政務(wù)熱線常態(tài)化的制度性考核，由訴求者在案件辦結(jié)后30天內(nèi)進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。滿意度評(píng)價(jià)分為滿意、基本滿意和不滿意等三種類型。事實(shí)上，12345熱線對(duì)哪些事項(xiàng)納入滿意度考核也有嚴(yán)格區(qū)分，旅游投訴屬于求決類事項(xiàng)，納人滿意度考核。

二、熱線整合中技術(shù)治理的運(yùn)行機(jī)制

（一）職能分離重構(gòu)組織機(jī)制

12301熱線并入12345熱線后，技術(shù)治理重構(gòu)了原有業(yè)務(wù)的組織機(jī)制。在這一過程中，“領(lǐng)導(dǎo)”和“執(zhí)行”的職能被嚴(yán)格分離，由不同的部門承擔(dān)。在并入之前，旅游糾紛的處理是在文旅部門內(nèi)部完成的。12301平臺(tái)將旅游糾紛轉(zhuǎn)到省級(jí)文旅部門，再由省級(jí)依次流轉(zhuǎn)至市級(jí)、縣（區(qū)）一級(jí)，處理完成后，在平臺(tái)上錄入結(jié)果。

12301熱線并入12345熱線后，旅游投訴處理的組織機(jī)制被改變了，由原先在文旅部門的內(nèi)部循環(huán)變?yōu)槲穆貌块T和信訪部門之間的內(nèi)外循環(huán)。根據(jù)屬地管理原則，旅游糾紛先由12345熱線中心分發(fā)至縣（區(qū)）級(jí)的信訪部門，再由信訪部門轉(zhuǎn)至文旅部門。處理完成之后，12345熱線中心統(tǒng)一進(jìn)行回訪考核，并通過滿意度排名、季度通報(bào)、問責(zé)等制度督促文旅部門壓實(shí)責(zé)任。

由于組織惰性的存在，科層組織會(huì)沿用現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)模式與行為模式。①熱線并人這一關(guān)鍵事件重構(gòu)了旅游投訴處理的組織機(jī)制，將處置過程中的“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)行”職能剝離開來(lái)，“領(lǐng)導(dǎo)”職能顯然處于支配地位，由代表科層組織強(qiáng)勢(shì)力量的信訪部門負(fù)責(zé)，文旅部門僅承擔(dān)“執(zhí)行”職能。這一組織機(jī)制的重構(gòu)首先改變了治理主體，文旅部門之外的新力量介入了旅游投訴處置；其次改變了工作流程，“領(lǐng)導(dǎo)”職能的承擔(dān)部門按照自身的意志來(lái)重新設(shè)計(jì)規(guī)則，文旅部門則成為接收任務(wù)和被考核的對(duì)象，被動(dòng)適應(yīng)新規(guī)則和要求。

事實(shí)上，浙江省在建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)的指導(dǎo)意見時(shí)就做過如下要求，重新梳理各職能部門處理投訴舉報(bào)流程中涉及的接收、辦理、督辦、評(píng)價(jià)、反饋等職責(zé)，將其中的接收、督辦、評(píng)價(jià)等職責(zé)分離后統(tǒng)一交由一個(gè)部門承擔(dān)，并由其作為統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)的主管部門，各職能部門繼續(xù)保留具體辦理和反饋的職責(zé)。②在這個(gè)模式下，12345熱線作為“控制中樞”，“凌駕”于其他行業(yè)熱線之上，地位和權(quán)威性顯然更高。③

（二）過程管理實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)控制

熱線并人后，旅游投訴處置的整個(gè)流程都被納入12345熱線的管控范圍，每個(gè)環(huán)節(jié)做什么、如何做、何時(shí)完成均有明確目標(biāo)，過程管理實(shí)現(xiàn)了高度精準(zhǔn)化。在熱線并人之前，管理旅游投訴的過程是不精確的，文旅部門在限定時(shí)間內(nèi)完成向訴求者的反饋，在平臺(tái)上錄入處理結(jié)果即可。在熱線并入后，技術(shù)治理通過任務(wù)分解、數(shù)字留痕、例外控制加強(qiáng)了過程管理，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)回應(yīng)效果。

各地的12345熱線管理部門都制定了一系列嚴(yán)格的技術(shù)控制流程，包括受理、辦理、反饋、評(píng)價(jià)等程序。在整個(gè)過程中，對(duì)派單、簽收、反饋等時(shí)間節(jié)點(diǎn)的制定極其精確，要求承辦部門都要有數(shù)字化留痕，以便隨時(shí)查閱。以筆者調(diào)研的X市為例，該市《12345政務(wù)服務(wù)熱線業(yè)務(wù)規(guī)范》規(guī)定了嚴(yán)格的技術(shù)處理程序，包括流轉(zhuǎn)一辦結(jié)一催辦等程序。來(lái)電事項(xiàng)必須在3個(gè)工作日內(nèi)完成流轉(zhuǎn)（從案件登記之日起算），7個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)（從案件接收之日起算），該市12345中心在每日16點(diǎn)30分之前催辦即將超期件，同時(shí)承辦單位需提供本單位辦件賬號(hào)及密碼，市12345中心在17點(diǎn)30分前強(qiáng)制辦結(jié)，承辦單位需要在第二日上午下班之前進(jìn)行補(bǔ)充答復(fù)，如多次出現(xiàn)未按時(shí)辦結(jié)的或未按期補(bǔ)錄的，將進(jìn)行通報(bào)。

除了常規(guī)的過程管理，12345熱線還通過“控制例外”確保民眾訴求精準(zhǔn)落實(shí)到職能部門?，F(xiàn)代城市生活的面向是復(fù)雜且流變的，而政府部門科層分工是明確且不易改變的，這就導(dǎo)致民眾訴求有時(shí)無(wú)法精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)到職能部門。為了確保有訴必應(yīng)，很多地區(qū)的12345管理中心制定了“首問責(zé)任制”，以確保工單落實(shí)到職能部門。如北京市的12345熱線規(guī)定，涉及多個(gè)單位的訴求，指定一個(gè)單位牽頭辦理；無(wú)法直接派單至具體承辦單位的訴求，派單至訴求所屬轄區(qū)的政府。

（三）滿意評(píng)價(jià)促進(jìn)結(jié)果最優(yōu)

在熱線并入前，旅游投訴處理的效果未形成制度化的考核。雖然上級(jí)文旅部門也對(duì)下級(jí)提出相關(guān)工作要求，但是這種約束畢竟是軟約束。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)條塊關(guān)系中，專業(yè)條上的部門主要承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能，而塊上的部門則掌握了人事任免、資源分配等重要事項(xiàng)的決策權(quán)。

熱線并人后，旅游投訴的處理結(jié)果被統(tǒng)一納入政務(wù)熱線的績(jī)效評(píng)價(jià)，以數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化的形式確認(rèn)下來(lái)，作為衡量部門工作績(jī)效的可視化依據(jù)。旅游投訴處理完成之后，12345平臺(tái)統(tǒng)一進(jìn)行滿意度回訪，這一計(jì)算方法化繁為簡(jiǎn)，剝離了眾多過程性因素，將回應(yīng)效果直接簡(jiǎn)約化為訴求發(fā)起者的滿意度評(píng)價(jià)。至此，旅游投訴的結(jié)果被正式納入屬地政府回應(yīng)民眾績(jī)效的常態(tài)化考核，可以進(jìn)行橫向和縱向比較。這些一旦成為政府部門的“競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)”，勢(shì)必吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力，是對(duì)文旅部門的“硬要求”。因此，滿意度指標(biāo)被高度重視起來(lái)，掌握考核權(quán)的信訪部門通過滿意度排名、季度通報(bào)、問責(zé)等制度倒逼職能部門壓實(shí)責(zé)任。

各地都相當(dāng)重視訴求者的滿意度，并設(shè)計(jì)了一系列制度來(lái)提高滿意度。在廣東省，對(duì)評(píng)價(jià)為不滿意和非常不滿意的事項(xiàng)，12345熱線管理機(jī)構(gòu)通過電話、網(wǎng)絡(luò)或短信等方式回訪訴求人；訴求人要求重辦的，經(jīng)12345熱線管理機(jī)構(gòu)審核后發(fā)回承辦單位重辦，重辦時(shí)限與原工單時(shí)限一致，重辦以1次為限，重辦訴求的滿意度以第二次滿意度評(píng)價(jià)為準(zhǔn)。在X市，12345熱線在滿意度評(píng)價(jià)時(shí)有以下要求，對(duì)預(yù)判不滿意件，不要急于進(jìn)行回訪，可在評(píng)價(jià)期滿前（辦結(jié)后30天內(nèi)）進(jìn)行回訪評(píng)價(jià)。回訪盡量由專業(yè)人員承擔(dān)，多做溝通解釋，提高滿意度。

三、技術(shù)治理的內(nèi)在張力與實(shí)踐困境

熱線整合中的技術(shù)治理以頂格管理的邏輯推進(jìn)，把旅游投訴以信訪的最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，以實(shí)現(xiàn)回應(yīng)速度的最快和回應(yīng)效果的最優(yōu)。然而，因?yàn)榧夹g(shù)本身與具體的治理情境存在不小的張力，技術(shù)治理在具體實(shí)踐中遭遇了一系列困境，主要表現(xiàn)為技術(shù)簡(jiǎn)單化與治理復(fù)雜化之間的深刻矛盾、技術(shù)弱賦能與訴求高標(biāo)準(zhǔn)之間的錯(cuò)位前行、回應(yīng)單向度與人民多元化之間的導(dǎo)向失衡。

（一）技術(shù)簡(jiǎn)單化與治理復(fù)雜化之間的深刻矛盾

頂格管理趨向下的技術(shù)治理追求回應(yīng)效率和回應(yīng)效果。回應(yīng)效率和回應(yīng)效果可以被分解為標(biāo)準(zhǔn)化、可量化的指標(biāo)，便于對(duì)過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核。政府對(duì)回應(yīng)效率和回應(yīng)效果的追求通過技術(shù)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)，但是這種技術(shù)治理并不是引入了新技術(shù)來(lái)提升治理效能，而是治理手段依賴標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的技術(shù)。在技術(shù)理性化的過程中，需要提供的信息是簡(jiǎn)單且確定的，可供選擇的處理方式是有限的，工作流程向規(guī)范化靠攏。

對(duì)政策設(shè)計(jì)者來(lái)說，技術(shù)治理非常具有治理績(jī)效的想象力，頂層設(shè)計(jì)者試圖超越基層治理環(huán)境中那些具體甚至瑣碎的治理情況，通過整齊劃一的技術(shù)規(guī)劃和推進(jìn)治理項(xiàng)目。①然而，技術(shù)理性化與治理復(fù)雜化存在沖突。技術(shù)理性的前提是認(rèn)為人類行為及行為背后的意義均可通過數(shù)字化呈現(xiàn)和測(cè)量，進(jìn)而被納入可預(yù)期、可計(jì)算和可控制的管理路徑。技術(shù)理性化本身就包含著簡(jiǎn)單化的趨勢(shì)。在技術(shù)理性日益追求形式上更快更強(qiáng)的同時(shí)，現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性也與日俱增，技術(shù)簡(jiǎn)單化與現(xiàn)實(shí)治理復(fù)雜性之間的鴻溝難以彌合。

旅游投訴內(nèi)容可以根據(jù)情況是否屬實(shí)分為三種類型：一是投訴內(nèi)容完全屬實(shí)。如旅游經(jīng)營(yíng)者未按合同約定或違反公序良俗原則為消費(fèi)者提供產(chǎn)品或服務(wù)，損害消費(fèi)者權(quán)益。二是投訴內(nèi)容部分屬實(shí)。如旅游經(jīng)營(yíng)者按照約定為消費(fèi)者提供了產(chǎn)品或服務(wù)，但是在產(chǎn)品使用或者服務(wù)延續(xù)過程中，因一些并非不可抗力的因素?fù)p害了消費(fèi)者權(quán)益。此時(shí)，經(jīng)營(yíng)者覺得很冤枉，消費(fèi)者覺得很委屈。三是投訴內(nèi)容不屬實(shí)。有一部分旅游消費(fèi)者利用經(jīng)營(yíng)者息事寧人的心理，在購(gòu)買產(chǎn)品或體驗(yàn)完服務(wù)后，以主觀體驗(yàn)感不好為由，要求經(jīng)營(yíng)者退還或補(bǔ)償費(fèi)用。

上述旅游投訴中出現(xiàn)的復(fù)雜情況在12345熱線的接人端難以通過技術(shù)手段甄別，只能對(duì)訴求發(fā)起者進(jìn)行無(wú)差別賦權(quán)，并納入政府受理流程。這是因?yàn)?2345平臺(tái)要接人很多電話，很多事務(wù)都具有較高的專業(yè)性，其作為“第一道關(guān)”為避免“遺漏”真實(shí)性投訴，只能采用“寬人”的辦理模式。被納入政府受理流程的旅游投訴，其治理效果最終體現(xiàn)在按期受理率、按期辦結(jié)率、滿意率這些可視化的數(shù)字上。某省省會(huì)城市文旅局統(tǒng)計(jì)，2017-2023年，有責(zé)投訴占旅游投訴的比率分別為12.46%、13.05%、15.51%、11.92%、39.03%、18.26%，19.26%。僅此一點(diǎn)，可以預(yù)見，在12345平臺(tái)“寬人”受理模式下，大量無(wú)責(zé)投訴被納入受理流程，且要保證后續(xù)投訴人“滿意”，后續(xù)處理工作的復(fù)雜程度和難度可想而知。

（二）技術(shù)弱賦能與訴求高期待之間的錯(cuò)位前行

12301熱線并入12345熱線，技術(shù)是弱賦能治理過程的。它主要在兩個(gè)方面發(fā)揮作用：一是統(tǒng)一接入和輸出口徑；二是監(jiān)督回應(yīng)過程和效果，卻未實(shí)質(zhì)性賦能旅游投訴的處理過程。首先，技術(shù)手段不能幫助甄別投訴情況的邊界和真?zhèn)?。處理旅游投訴的第一步，要核查該投訴是否為有效投訴。旅游活動(dòng)涉及食、住、行、游、購(gòu)、娛等多個(gè)環(huán)節(jié)，大量的旅游服務(wù)質(zhì)量糾紛容易進(jìn)入政府投訴的范圍。因此，清晰界定旅游投訴中哪些應(yīng)該納入政府公共服務(wù)的范圍尤為重要。原先，12301熱線有一基本的篩選識(shí)別環(huán)節(jié)，在平臺(tái)上需要上傳旅游合同。在并入12345熱線后，在技術(shù)上對(duì)旅游投訴的范圍沒有篩查甄別的手段，僅將情況如實(shí)記錄后轉(zhuǎn)至文旅部門處理，這就導(dǎo)致基層核查清楚事實(shí)就要耗費(fèi)大量時(shí)間。其次，技術(shù)手段未能打通旅游投訴處理的難點(diǎn)堵點(diǎn)。由于旅游活動(dòng)涉及面廣，人員流動(dòng)性大，旅游投訴的處理經(jīng)常需要跨部門、跨區(qū)域協(xié)同，這是旅游投訴處理工作一直以來(lái)的難點(diǎn)堵點(diǎn)。12345熱線整合12301熱線后，并未改變協(xié)同困境，反而在頂格管理的要求和科層體制壓力下，強(qiáng)化了各職能部門“守好一段渠”的屬地化管理傾向。

訴求發(fā)起者對(duì)訴求結(jié)果的期待卻是在不斷提高的。在旅游投訴中，旅行社、景區(qū)、飯店是最集中的被投訴對(duì)象，常見問題涉及服務(wù)態(tài)度、安全問題、衛(wèi)生問題、預(yù)訂問題等。近年來(lái)隨著互聯(lián)網(wǎng)預(yù)訂的興起，圍繞旅游新興業(yè)態(tài)、預(yù)付消費(fèi)的投訴也開始增多。當(dāng)旅游消費(fèi)糾紛發(fā)生之后，消費(fèi)者往往期望經(jīng)由投訴獲得情理認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)或服務(wù)補(bǔ)償。如在X市的某個(gè)投訴中，游客8月去甘肅省看胡楊林，認(rèn)為樹葉未變黃不符合心中預(yù)期，要求旅行社全額退還旅游費(fèi)用，并向全體游客道歉。因?yàn)槁糜误w驗(yàn)難以滿足期望而投訴的不在少數(shù)，這類投訴往往主觀隨意性大，給糾紛調(diào)解帶來(lái)不小的難度。文化和旅游部旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所發(fā)布的《2020年旅游投訴分析報(bào)告》（下文簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）顯示，退訂退費(fèi)是疫情期間旅游投訴的主要問題，占93.93%。其中涉及旅行社退團(tuán)退費(fèi)的投訴最難調(diào)解，調(diào)解失敗3500件，占調(diào)解失敗投訴總數(shù)的79.13%?！秷?bào)告》同時(shí)也顯示，“逾五成游客要求全額退費(fèi)”。因?yàn)槁糜萎a(chǎn)品的特殊性，部分預(yù)訂費(fèi)用已經(jīng)先行支付給異地供應(yīng)商，旅游企業(yè)很難接受全額退款的要求，而消費(fèi)者對(duì)未消費(fèi)卻無(wú)法退款的事實(shí)也難以理解，兩者難以達(dá)成共識(shí)。

基層在處理旅游投訴時(shí)，會(huì)根據(jù)旅游經(jīng)營(yíng)者是否違反《中華人民共和國(guó)旅游法》等法律法規(guī)，將旅游投訴分為兩種類型：一類是旅游投訴中涉及違法事項(xiàng)的，另一類是旅游投訴中不涉及違法事項(xiàng)的（民事糾紛類）。事實(shí)上，涉及違法事項(xiàng)的只是占到極少數(shù)，X市多年數(shù)據(jù)顯示，90%以上的旅游投訴需要調(diào)解。正因如此，促成雙方達(dá)成和解是基本的工作方法。但問題是，熱線整合后技術(shù)發(fā)揮的主要功能是監(jiān)督和考核，而非精準(zhǔn)識(shí)別問題、跨區(qū)域跨部門協(xié)同，對(duì)旅游投訴調(diào)解工作本身并未給予智力支持，技術(shù)弱賦能與訴求高期待之間并不匹配。

（三）回應(yīng)單向度與人民多元化之間的導(dǎo)向失衡

在熱線整合的進(jìn)程中，對(duì)旅游投訴處理效果的衡量最后被簡(jiǎn)約化為投訴者的滿意度，這一目標(biāo)在技術(shù)實(shí)現(xiàn)上是簡(jiǎn)單易操作的，但是這一考核導(dǎo)向卻有失公允，忽視了人民的多元化，容易引發(fā)“謀利訴求”。追求民眾滿意同服務(wù)型政府的理念高度相關(guān)。隨著賣方市場(chǎng)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場(chǎng)，消費(fèi)者在私人領(lǐng)域內(nèi)獲得了“主權(quán)者”式地位，開始將其在私人領(lǐng)域中的行為邏輯帶人公共領(lǐng)域中，使個(gè)別政府部門表現(xiàn)出了新的行為取向。①頂格管理下的技術(shù)治理追求回應(yīng)效果的最優(yōu)，而最優(yōu)效果又被簡(jiǎn)約化為訴求者的滿意度，這一邏輯本身就存在問題，無(wú)形中剝離了被投訴者和政府在處理過程中的話語(yǔ)權(quán)。正因如此，在對(duì)回應(yīng)效果的評(píng)價(jià)上，訴求者是強(qiáng)勢(shì)的，他們發(fā)起訴求進(jìn)而評(píng)判回應(yīng)結(jié)果。事實(shí)上，從訴求者的滿意度來(lái)看，存在“公共品物態(tài)轉(zhuǎn)化型滿意”和“個(gè)體認(rèn)知轉(zhuǎn)化型滿意”兩種類型。②后者在旅游投訴中比較常見，即不滿足個(gè)人訴求，投訴者都無(wú)法滿意，會(huì)進(jìn)一步加大訴求力度以實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果。

旅游投訴處理的效果之所以不能簡(jiǎn)單以消費(fèi)者的滿意度衡量，是因?yàn)榧m紛本身就是兩個(gè)平等市場(chǎng)主體之間的事情，誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)都是有可能的，或者是都無(wú)明顯過錯(cuò)?！堵糜瓮对V處理辦法》（國(guó)家旅游局令第32號(hào)）規(guī)定，旅游投訴處理除本辦法另有規(guī)定外，實(shí)行調(diào)解制度。目前對(duì)旅游投訴的處理多采用行政調(diào)解，也就是行政機(jī)關(guān)依照法定職責(zé)和規(guī)定程序，以自愿平等為基礎(chǔ)，以事實(shí)為依據(jù)，通過解釋、說服、疏導(dǎo)、協(xié)商等方法，依法化解有關(guān)民事糾紛和行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。行政調(diào)解的主要手段是通過解釋、協(xié)商來(lái)說服雙方和解，而說服需要時(shí)機(jī)和過程。而投訴事件一旦納入12345平臺(tái)的處理軌道中，不再遵循這樣的邏輯，最后的績(jī)效考核是以投訴者的滿意度為基礎(chǔ)的，潛在認(rèn)為“苦主”是對(duì)的，要處理到“苦主”滿意為止。這一點(diǎn)，從邏輯上就導(dǎo)致旅游投訴中大量的也較為弱勢(shì)的市場(chǎng)主體（如旅行社）較為尷尬，也從一開始就將文旅部門置于難以公正處理糾紛的被動(dòng)境地。

問題的關(guān)鍵是，消費(fèi)者是人民的一部分，旅行社等市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體也是人民的一部分，不能天然假設(shè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者都是見利忘義的。在當(dāng)今的中國(guó)市場(chǎng)中，旅行社行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度非常低，大量的旅行社也是市場(chǎng)中弱小的存在，它們同樣需要政府的支持。隨著旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的成熟和監(jiān)管體系的完善，旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)日益走向規(guī)范有序化，通過上文中所列的有責(zé)投訴率可以證明。如果一味追求投訴者的單向度滿意，那么可能會(huì)誘發(fā)“謀利訴求”的增長(zhǎng)，損害經(jīng)營(yíng)主體的積極性。

四、頂格管理下的治理異化

頂格管理的目標(biāo)跟現(xiàn)實(shí)的治理場(chǎng)景存在張力，一線工作者為了完成考核指標(biāo)，不得已發(fā)展出了“策略主義”的應(yīng)對(duì)方式，在實(shí)際工作中主要表現(xiàn)為擺平術(shù)和求好評(píng)。策略主義是指基層政權(quán)組織追求的目標(biāo)具有短期性，權(quán)力運(yùn)作的原則表現(xiàn)為具體化、權(quán)宜性甚至隨意性的方法。它既可以是對(duì)公共事務(wù)合理合法的靈活處理，也可以是隨意而無(wú)原則的應(yīng)對(duì)策略。策略主義與壓力型體制下的目標(biāo)設(shè)置單一、激勵(lì)強(qiáng)度過大和缺乏常規(guī)化反饋機(jī)制等因素相關(guān)。①策略主義的行事方式不僅將基層工作人員拖人異化勞動(dòng)的泥潭，而且也損害了政府的公信力。

（一）擺平術(shù)

“擺平”一詞的本義是“安放平正”，同時(shí)也引申為調(diào)整好關(guān)系或解決好矛盾?！皵[平”的表述初見于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不顧法律、法規(guī)的約束，動(dòng)用體制之外的資源與手段處理某一特定事件等行為的描述。②擺平被認(rèn)為是地方政府作為屬地社會(huì)管理的責(zé)任主體，消極、被動(dòng)地履行職能。③熱線整合后，旅游投訴處理的績(jī)效以標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)值呈現(xiàn)，并反饋到市級(jí)和各縣（區(qū)）的文旅部門，形成對(duì)實(shí)際工作的考核監(jiān)督。在結(jié)果最優(yōu)的目標(biāo)追求下，行政壓力層層傳導(dǎo)，一線的工作人員不得已通過“擺平術(shù)”去斡旋各相關(guān)利益方。

不難發(fā)現(xiàn)，擺平具有權(quán)宜性，為了讓訴求者滿意，一線工作人員最可能采取的策略是向市場(chǎng)主體施壓，由其承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)損失的代價(jià)，這種做法卻損害了政府公信力并埋下了長(zhǎng)久隱患。

（二）求好評(píng)

政府績(jī)效管理本該“運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畽C(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)”。④在熱線整合的情境中，政府統(tǒng)一以訴求者的滿意度作為對(duì)部門工作實(shí)效的評(píng)價(jià)，這一指標(biāo)體系的設(shè)置跟服務(wù)型理念倡導(dǎo)有關(guān)。服務(wù)型理念主導(dǎo)下的政府治理行為提倡“公民為先”，在實(shí)踐中更傾向于賦予公民表達(dá)訴求的權(quán)利，以“結(jié)果滿意”的考核保障公民的權(quán)益。這一規(guī)則打破了權(quán)利義務(wù)平衡，形塑了消費(fèi)者、市場(chǎng)主體、政府之間不平等的權(quán)責(zé)關(guān)系。極致追求滿意度指標(biāo)又經(jīng)常異化為一線工作人員的“求好評(píng)”工作，為求得訴求者的滿意，需要耗費(fèi)大量時(shí)間和精力。某一線工作人員說：

“旅游者訴求多樣，其中多數(shù)比較合理，但是也存在部分旅游者不根據(jù)實(shí)際情況，任意夸大旅游從業(yè)者責(zé)任，隨意提出不合理的請(qǐng)求，如認(rèn)為景區(qū)風(fēng)景不好，要求退門票，不愿意支付停車費(fèi)等，在一定程度上使糾紛處理難度加大。當(dāng)我們?cè)谔幚磉^程中對(duì)部分不合理訴求明確表示不予支持，建議其走司法途徑時(shí)，當(dāng)事人往往無(wú)理取鬧，到處投訴。最終迫于各種壓力，我們只能繼續(xù)調(diào)解，通過溝通向?qū)Ψ酵俗尯筮_(dá)成調(diào)解協(xié)議。這種工作方式違背法治精神，不利于旅游投訴處理工作的長(zhǎng)期健康發(fā)展?！?/p>

政府本該以其所實(shí)施的公共事務(wù)管理去推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的最大化，公共利益源自對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話和協(xié)商，而非個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單疊加。在“頂格管理”的要求下，治理卻異化成了讓消費(fèi)者滿意，這種妥協(xié)也容易滋長(zhǎng)過度主張個(gè)人權(quán)利的風(fēng)氣，傷害一線人員的工作積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

在大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，技術(shù)治理被推至前所未有的高度。作為技術(shù)治理應(yīng)用的典范，12345熱線的建設(shè)也備受關(guān)注。政府試圖通過政務(wù)熱線功能的整合提升治理效能，但是不論是從理論邏輯上，還是在實(shí)踐運(yùn)行中，技術(shù)治理都不等同于治理現(xiàn)代化。

筆者認(rèn)為，政務(wù)熱線整合過程中出現(xiàn)了諸多困境，其要害是過度發(fā)揮了技術(shù)治理擅長(zhǎng)的工具屬性，而忽視了其短板。技術(shù)治理難以自發(fā)匹配復(fù)雜社會(huì)治理場(chǎng)景，也不會(huì)主動(dòng)動(dòng)員科層組織。如果不能正視這一點(diǎn)，就容易陷入自我合法化的幻象中。在效率最高和效果最優(yōu)的目標(biāo)導(dǎo)向下，技術(shù)治理注重形式理性的生產(chǎn)，偏離實(shí)質(zhì)理性的軌道。

要防止技術(shù)治理中權(quán)力的過度支配。技術(shù)治理本質(zhì)上是一種工具，使用主體的意志決定了使用工具的方向和效果。在當(dāng)前的諸多數(shù)字治理創(chuàng)新中，技術(shù)工具往往掌握在上級(jí)政府和強(qiáng)勢(shì)職能部門手中，進(jìn)而被慣性地按照科層等級(jí)和固化的行政思維方式使用。12345熱線的理想類型是專業(yè)邏輯、管理邏輯與政治邏輯等三種邏輯的集成與綜合。①在實(shí)際運(yùn)作中，政治邏輯卻經(jīng)常凌駕于專業(yè)邏輯之上。熱線整合過程中出現(xiàn)的“頂格管理”趨勢(shì)是一例證，12345熱線采用信訪部門的邏輯去整合其他熱線，以強(qiáng)大的制度性權(quán)力保障其運(yùn)轉(zhuǎn)，將一些專業(yè)性和事務(wù)性的工作“一刀切”地提升至政治性領(lǐng)域。而一旦轉(zhuǎn)為政治性事務(wù)，就必然采取從快辦理、從嚴(yán)監(jiān)督、人民滿意等一整套原則。這種基層治理中的“頂格管理”傾向表面上看是對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的“講政治”，實(shí)則是形式主義和官僚主義的變形。

要讓“技術(shù)”實(shí)質(zhì)性賦能治理過程?，F(xiàn)代科層組織以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)，職能部門之間有較為明確的邊界。但現(xiàn)代社會(huì)的治理是高度復(fù)雜的，邊界不清晰的，因此需要多部門協(xié)同。技術(shù)治理以其工具性的優(yōu)勢(shì)見長(zhǎng)，在一定程度上具有提高監(jiān)控能力的功能，但是這僅是加強(qiáng)督查，并不是實(shí)質(zhì)性賦能。技術(shù)治理要充分嵌入治理過程，在很大程度上要依賴制度安排。②因此，從技術(shù)治理的制度設(shè)計(jì)上，要構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，賦予技術(shù)治理超越部門利益的工作潛能，真正將分化的政府職能整合起來(lái)，提高治理績(jī)效。如在處理旅游投訴時(shí)，為提高治理效能，有關(guān)部門應(yīng)通過技術(shù)賦能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的信息互動(dòng)、工作互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控；完善旅游市場(chǎng)橫向、縱向之間的投訴受理信息、案件線索、形勢(shì)研判等通報(bào)機(jī)制。

讓“技術(shù)”科學(xué)評(píng)價(jià)回應(yīng)結(jié)果?，F(xiàn)有的以回應(yīng)對(duì)象滿意度為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系雖然簡(jiǎn)約，但是并不科學(xué)。在此考核導(dǎo)向下，基層工作人員經(jīng)常被裹挾進(jìn)無(wú)意義的內(nèi)耗中，造成行政資源的浪費(fèi)。首先，應(yīng)當(dāng)明確滿意度考核適用范圍，通過技術(shù)手段將一些不適合使用滿意度評(píng)價(jià)的領(lǐng)域排除在外，尤其對(duì)涉及單方面服務(wù)質(zhì)量的糾紛，不應(yīng)過多動(dòng)用公共資源提高消費(fèi)者的主觀滿意度。行政調(diào)解類、執(zhí)法辦案類事項(xiàng)應(yīng)依法依規(guī)處置，不片面追求滿意率。其次，進(jìn)一步完善績(jī)效考核制度，制定既符合考核要求又貼近基層實(shí)際情況的考核制度?？己瞬块T應(yīng)充分考慮基層部門的實(shí)際情況與現(xiàn)有資源，鼓勵(lì)容錯(cuò)探索，有效收集與考核體系相關(guān)的意見和建議。