官民協(xié)治：韓國(guó)城市治理的新格局

【關(guān)鍵詞】官民協(xié)治協(xié)同治理公共行政民主化公民參與

一、問(wèn)題的提出

兩次世界大戰(zhàn)之后，福利國(guó)家體制在西歐迎來(lái)黃金時(shí)期。但由于20世紀(jì)70年代初期發(fā)生的石油危機(jī)和以此為開(kāi)端的經(jīng)濟(jì)蕭條、財(cái)政赤字、通貨膨脹、大量失業(yè)，“從搖籃到墳?zāi)埂本斜Ｕ系母＠麌?guó)家模式走向衰落?；趧P恩斯主義的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中國(guó)家扮演的角色、在社會(huì)福利中的政府職能均遭到懷疑，以致出現(xiàn)了英國(guó)撒切爾政府、美國(guó)里根政府代表的“國(guó)家反對(duì)國(guó)家”的新自由主義政府改革浪潮。此后“小政府”卷土重來(lái)，極度推崇市場(chǎng)機(jī)制的新公共管理（New Public Management）成為一股強(qiáng)勁的潮流。新公共管理針對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量下降、資源浪費(fèi)、政府問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏等問(wèn)題，主張公共行政內(nèi)部積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)而建立市場(chǎng)化的運(yùn)作。于是“公民”概念逐漸被基于自利的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的“顧客”概念所替代，政府則面臨職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，而漸次進(jìn)入“公共企業(yè)家”的角色。在這種企業(yè)化、市場(chǎng)化的公共行政模式下，公共行政的作用自然限于根據(jù)顧客需求提供服務(wù)。而行政人員往往追求能夠量化的方法和指標(biāo)，比如成本效益、資源投入比率、顧客滿意度、服務(wù)速度等。因此，公共服務(wù)的內(nèi)容也日益傾向于數(shù)量化、操作化。①②過(guò)度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的新公共管理嚴(yán)重?fù)p毀了公共行政的本質(zhì)，即“公共性”，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是公共服務(wù)的私有化。眾所周知，政府的公共權(quán)力不是服務(wù)于特定個(gè)人或集團(tuán)，而是服務(wù)于全體人民。如果政府等公共組織與人民的關(guān)系被重塑為新公共管理所強(qiáng)調(diào)的企業(yè)與顧客的關(guān)系，那么將會(huì)導(dǎo)致政府專(zhuān)注于容易量化之特定人群的特殊利益進(jìn)而做出急功近利的政策，無(wú)力擔(dān)負(fù)捍衛(wèi)公共價(jià)值的責(zé)任。二是公民的邊緣化。以購(gòu)買(mǎi)和委托為基本特征的新公共管理的服務(wù)方式會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)的萎縮。毋庸置疑，公民不僅是公共服務(wù)的消費(fèi)者，而且是公共服務(wù)的參與者，更是社會(huì)的主權(quán)者。如果把公民簡(jiǎn)單定位為自利的顧客，那么公民的角色要么是政府服務(wù)的消費(fèi)者，要么是執(zhí)行行政部門(mén)要求的轉(zhuǎn)包商，這等于降低了公民在社會(huì)治理過(guò)程中能發(fā)揮的多種作用。

帶著這種問(wèn)題意識(shí)，本文將通過(guò)探索公共行政民主化實(shí)踐為此問(wèn)題提供解答。我們通常認(rèn)為，民主與效率是相克的．但需要注意的是，效率不是檢驗(yàn)合理性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。政府和企業(yè)是兩種性質(zhì)不同的組織，企業(yè)型政府理論只能改善政府作風(fēng)，而政府的宗旨和政府工作的基本原則是不能動(dòng)搖的。國(guó)家政策及政府活動(dòng)根本不能像企業(yè)那般只圍繞經(jīng)濟(jì)性效率來(lái)運(yùn)作，因?yàn)閲?guó)家與政府的活動(dòng)離不開(kāi)公益這一較為理想的目標(biāo)，包括非經(jīng)濟(jì)性關(guān)懷。效率性是所有組織該追求的價(jià)值，但它本身不能代表公共性，有時(shí)候它與責(zé)任性、公正性、持續(xù)性等政府組織該追求的其他價(jià)值難以共存。此外，公共權(quán)力的運(yùn)用、公共行政的執(zhí)行，單靠數(shù)字指標(biāo)是無(wú)法合理管理的。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的量化管理是在顧客（服務(wù)對(duì)象）明確的情況下才能有效適用的，故而非特定公眾所感知的公共服務(wù)之效用在短時(shí)間內(nèi)難以估量，也難以評(píng)估政府為公眾創(chuàng)造的公共價(jià)值之實(shí)質(zhì)。由此，我們分析國(guó)家政策和政府活動(dòng)時(shí)，更應(yīng)考慮它包含的非經(jīng)濟(jì)性?xún)r(jià)值和關(guān)懷。

公共行政民主化主要是體現(xiàn)為公共性的非經(jīng)濟(jì)性?xún)r(jià)值和關(guān)懷。事實(shí)上，完全撇開(kāi)人民來(lái)進(jìn)行社會(huì)治理是不可能的，因?yàn)槠涑尚ё罱K要落實(shí)在人民群眾身上。任何社會(huì)治理都必須吸納盡可能多的社會(huì)參與，達(dá)到治理效果的最大化，尤其是在公共權(quán)力的末梢就更應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)與民眾之間民主化的協(xié)調(diào)合作。③可以說(shuō)，官民協(xié)同治理（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“官民協(xié)治”）是實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)與民眾之間民主化的主要形態(tài)，是體現(xiàn)善治的基礎(chǔ)。俞可平指出：“善治的本質(zhì)特征，在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理?！雹俪鞘袆t是這種官民協(xié)治實(shí)驗(yàn)的重要場(chǎng)域。21世紀(jì)是城市的時(shí)代，未來(lái)人將會(huì)是“城市人”（Homo Urbanus）。根據(jù)聯(lián)合國(guó)估算，到2050年，70%的人將居住在城市。這意味著城市將會(huì)越來(lái)越擁有更多的人口和與其匹配的代表性。尤其是人口規(guī)模較大、主要產(chǎn)業(yè)集聚、多元文化兼容的巨型城市治理可以塑造對(duì)政府治理和國(guó)家治理的導(dǎo)向。目前的巨型城市正面臨著低生育、低增長(zhǎng)、老齡化、人口減少、單身家庭的增加、第四次工業(yè)革命等諸多難題。這意味著，城市既需要面對(duì)治理體系與能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)，又亟須構(gòu)建起能夠回應(yīng)復(fù)雜多變的人民需求的城市治理范式。本文將主要論述的官民協(xié)治是公共行政民主化的具體體現(xiàn)，其宗旨在于通過(guò)人民當(dāng)家做主的方式提高城市治理的回應(yīng)性進(jìn)而恢復(fù)城市行政與服務(wù)的“公共性”。

“公共性”本身往往具有高度的模糊性，這意味著“公共性”只能在不斷的實(shí)踐中摸索并實(shí)現(xiàn)。在此背景下，本文著眼于韓國(guó)之首都首爾的官民協(xié)治經(jīng)驗(yàn)。首爾作為擁有具不同價(jià)值觀和多元利益的千萬(wàn)人口的巨型城市，從2015年開(kāi)始積極探索超越國(guó)家主導(dǎo)與市場(chǎng)中心的二分法，形成了一種政府（中央與地方）、企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)協(xié)同解決問(wèn)題的“官民協(xié)治”的城市治理范式。本文在回顧文獻(xiàn)并結(jié)合經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上圍繞以下問(wèn)題展開(kāi)論述：韓國(guó)城市治理范式的演變邏輯、官民協(xié)治的實(shí)質(zhì)性特征和內(nèi)涵、官民協(xié)治在韓國(guó)的實(shí)踐形態(tài)以及目前存在的局限?；诖耍疚闹荚谔釤挸鲆欢ǖ恼邌⑹?，從而對(duì)中國(guó)城市治理現(xiàn)代化路徑的探索提供重要助益。

二、韓國(guó)城市治理范式的嬗變

美國(guó)政治學(xué)者格雷戈里·韓德遜（Gregory Henderson）曾經(jīng)在韓國(guó)擔(dān)任了十年外交官。他指出：“首爾不是單純的韓國(guó)最大城市，而是首爾即韓國(guó)?！雹谕ㄟ^(guò)這句話，我們可知首爾在韓國(guó)占據(jù)的一枝獨(dú)秀的地位和實(shí)力。毋庸諱言，韓國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化資源集中于以首爾為中心的首都圈（亦稱(chēng)“京畿道”）。韓國(guó)總共具有370個(gè)公共機(jī)構(gòu)，其中164個(gè)位于首都圈內(nèi)，而分布于首爾各地的就多達(dá)125個(gè)，例如財(cái)政、法務(wù)、外交、國(guó)防、行政安全等政府核心部門(mén)以及最高立法機(jī)構(gòu)（國(guó)會(huì)議事堂）和最高司法機(jī)構(gòu)（大法院）等。韓國(guó)49.5%的國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）、50.2%的就業(yè)者、95%的100強(qiáng)企業(yè)本部以及84%銀行存款均集中在首都圈。③在教育與文藝方面，首爾一都獨(dú)大的現(xiàn)象更為突出。近三年韓國(guó)高校評(píng)價(jià)綜合排名前10中的8所即首爾大學(xué)、延世大學(xué)、高麗大學(xué)、成均館大學(xué)、漢陽(yáng)大學(xué)、慶熙大學(xué)、梨花女子大學(xué)和中央大學(xué)都位于首爾。除博物館以外的14所國(guó)立綜合藝術(shù)設(shè)施當(dāng)中9所位于首爾。58.3%的文化產(chǎn)業(yè)單位、78.1%的從業(yè)人數(shù)的以及出版、音樂(lè)、電影、漫畫(huà)、游戲等文化產(chǎn)業(yè)銷(xiāo)售額的89.1%都被首都圈占據(jù)了。①資源的過(guò)度集中必然導(dǎo)致人口的過(guò)度密集。2023年，韓國(guó)的總?cè)丝跒?1558034人，以首爾為中心的首都圈常住人口為23016583人。面積只占全國(guó)11.8%的首都圈地區(qū)卻占據(jù)了韓國(guó)人口的半壁江山，韓國(guó)被戲稱(chēng)為“首爾共和國(guó)”也不足為奇。

事實(shí)上，如今首爾呈現(xiàn)的規(guī)劃與建設(shè)反映的是“發(fā)展型國(guó)家”（Developmental State）的“發(fā)展城市”（Developmental City）認(rèn)同。20世紀(jì)70年代開(kāi)始的全球產(chǎn)業(yè)鏈的變化和調(diào)整為發(fā)展中國(guó)家提供了參與新國(guó)際分工網(wǎng)絡(luò)、加快工業(yè)化進(jìn)程的機(jī)遇，韓國(guó)也受益于此。實(shí)際上，在20世紀(jì)60年代，韓國(guó)GDP的年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高達(dá)8.8%，20世紀(jì)80年代和90年代分別達(dá)到10.5%和8.7%。有學(xué)者通過(guò)“發(fā)展型國(guó)家”模式解釋韓國(guó)、新加坡等亞洲“四小龍”取得的令人矚目的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按照“發(fā)展型國(guó)家”理論，這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)起飛的主要秘訣不在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生因素，而在于以“國(guó)家”為象征的“抽象化的政府”主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展型國(guó)家根據(jù)“發(fā)展壓倒一切”的原則，通過(guò)具有執(zhí)行力和自主性的官僚體系，積極利用國(guó)家能力和政策傾斜，以提升國(guó)家的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力，從而實(shí)現(xiàn)迅速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。②

在此過(guò)程中，國(guó)家必然做出選擇將國(guó)內(nèi)稀有資源投向何方。韓國(guó)政府于1962年提出的《經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)五年計(jì)劃》和1972年提出的《國(guó)土開(kāi)發(fā)綜合計(jì)劃》標(biāo)志著國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)和空間的戰(zhàn)略選擇。正如亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）所說(shuō)，“空間是政治性的、戰(zhàn)略性的”③。首爾就是國(guó)家主導(dǎo)的發(fā)展主義呈現(xiàn)的最大的政治、戰(zhàn)略空間。從1986年到1995年，首爾年均GDP達(dá)到9.2%，這意味著首爾在韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力再生產(chǎn)過(guò)程中起到不可替代的樞紐作用，所謂“漢江的奇跡”乃是“首爾的奇跡”。首爾作為“發(fā)展型國(guó)家”的“發(fā)展城市”，經(jīng)歷了官選市長(zhǎng)引領(lǐng)的、以集中與單向?yàn)樘卣鞯淖陨隙碌某鞘薪ㄔO(shè)過(guò)程。目前韓國(guó)首爾一都獨(dú)大的典型而極端的單頭城市體系即是其產(chǎn)物。

而在20世紀(jì)90年代，首爾的城市治理體系進(jìn)入了新階段，這種“新”集中體現(xiàn)在兩大方面。第一，城市治理結(jié)構(gòu)有所變化。隨著1995年地方自治制度的實(shí)施，人民可以自己選出行政單元的“代表”和“管理者”。各市、郡、自治區(qū)級(jí)別的基礎(chǔ)議員，直轄市、廣域市、特別自治市、道、特別自治道的廣域議會(huì)議員，市長(zhǎng)、郡守、區(qū)廳長(zhǎng)等各地方行政機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)均由人民直接選舉產(chǎn)生（參見(jiàn)表1）。第二，城市治理邏輯和主體轉(zhuǎn)變。如前文已述，新自由主義政府改革浪潮帶來(lái)的新公共管理及其包含的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯重塑了城市公共服務(wù)體系，從而大幅放寬對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)領(lǐng)域的限制。1997年金融危機(jī)爆發(fā)之后，這種趨勢(shì)越加明顯，按照理性計(jì)劃推動(dòng)地區(qū)增長(zhǎng)的發(fā)展型政府逐漸被新自由主義政商聯(lián)盟取而代之。

值得指出的是，這些變化未能帶來(lái)城市治理范式的根本性轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，從民選第1期間（1995年）到民選第4期間（2010年）為止，首爾一直沒(méi)有擺脫“發(fā)展城市”的舊面貌。首爾作為獨(dú)大的“發(fā)展城市”，承擔(dān)的功能過(guò)多，城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，城市社會(huì)問(wèn)題也隨之涌現(xiàn)。因此，在民選第1期至第2期期間（1995-2002年），首爾城市治理的重點(diǎn)在于整頓日益凸顯的大城市病，包括人口過(guò)密、交通擁擠、資源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施短缺等。進(jìn)人民選第3期至第4期期間（2002-2010年），首爾開(kāi)始被冠以“全球”“生態(tài)”“創(chuàng)意”等修飾。這似乎在探索提升城市治理高度的創(chuàng)新性、綜合性的治理模式，事實(shí)上開(kāi)發(fā)主義式城市建設(shè)卻變本加厲，只不過(guò)是發(fā)展方式從政府“發(fā)號(hào)施令”到“招商引資”的轉(zhuǎn)變，發(fā)展視角從內(nèi)向到外向的轉(zhuǎn)移。比如，2002年開(kāi)啟的新城（New Town）項(xiàng)目和2005年竣工的清溪川復(fù)原工程為代表的《市中心城區(qū)發(fā)展計(jì)劃》及其背后依然隱藏著“攤大餅”“大工程”式的城市規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展機(jī)制?！笆澜缫涣鞒鞘惺谞枴?、“設(shè)計(jì)首爾”（Design Seoul）、“漢江復(fù)興”（Han River Renaissance）等是在民選第3期至第4期期間提出的主要口號(hào)和項(xiàng)目，這間接標(biāo)志著城市已成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)的主要場(chǎng)域乃至工具，顯示了以生產(chǎn)、創(chuàng)利為主的開(kāi)發(fā)主義式城市發(fā)展觀。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張、資本的過(guò)度積累引發(fā)了一系列社會(huì)和空間混亂，如因拆遷、搬遷造成的既有共同體的解體、鄰里關(guān)系淡漠、社區(qū)福利弱化、公共服務(wù)不均等問(wèn)題。在城市決策過(guò)程中公民被系統(tǒng)地排除在外，該為人服務(wù)的城市政策蛻變?yōu)橘Y本服務(wù)，難以回應(yīng)復(fù)雜多變的城市治理需求。

可以說(shuō)，從事社會(huì)運(yùn)動(dòng)的樸元淳首次當(dāng)選首爾市長(zhǎng)的民選第5期期間是首爾城市治理變革的拐點(diǎn)。2011年樸元淳任職以來(lái)開(kāi)展的“首爾10年革命”體現(xiàn)了市民中心的城市治理實(shí)踐，與2019年習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)首次提出的“城市是人民的城市，人民城市為人民”的人民城市理念和其建設(shè)實(shí)踐異曲同工。①首爾在樸元淳任職后經(jīng)歷了從城市硬實(shí)力到城市軟實(shí)力的城市治理重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。樸元淳提出的“希望首爾：一起建設(shè)的首爾，一起享受的首爾”等口號(hào)及本著“溝通”“參與”“市民即市長(zhǎng)”的市政原則，始終將“市民”與“市民生活”放在重點(diǎn)的城市治理形態(tài)上，與以往的城市治理范式內(nèi)涵形成鮮明對(duì)比，其變革主要體現(xiàn)在核心價(jià)值、政策方向、運(yùn)作邏輯、公民角色等方面（參見(jiàn)表2）。這足以說(shuō)明首爾正處于從“發(fā)展城市”向“變革城市（Transformative City）”的轉(zhuǎn)型過(guò)程之中。下文將著重論述的官民協(xié)治，是首爾在城市治理范式轉(zhuǎn)型過(guò)程中脫穎而出的制度框架。官民協(xié)治旨在超越政府主導(dǎo)和市場(chǎng)導(dǎo)向的二分法，積極地、系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)公民中心的城市服務(wù)以及公民主導(dǎo)的城市決策。

三、官民協(xié)治的實(shí)質(zhì)性特征與內(nèi)涵

廣義而言，所謂官民協(xié)治，指的是實(shí)現(xiàn)公共行政民主化的一種官民共治形式。這意味著官民協(xié)治可以成為既有民主、行政、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論和實(shí)踐的重大突破。官民協(xié)治的超越性，主要表現(xiàn)在它具有的三大實(shí)質(zhì)性特征。

（一）官民協(xié)治以公民參與為前提

公民參與是官民協(xié)治的基本支柱之一。沒(méi)有公民參與，官民協(xié)治就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。官民協(xié)治通過(guò)公民參與嘗試克服代議民主的內(nèi)在困境。實(shí)際上，代議民主在很大程度上是以公民權(quán)的弱化或犧牲作為代價(jià)的。正如盧梭所諷刺：“一旦議員被選出，他們就什么也不是了。在掌握自由的短暫片刻中，他們對(duì)自由的運(yùn)用讓他們注定失去自由。”①意思便是，選舉一結(jié)束，公民權(quán)就開(kāi)始異化。通過(guò)選舉產(chǎn)生的政府一般在韋伯所描述的“官僚制鐵籠”②中負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，盲目做出決策，未必做到“民有所呼，我有所應(yīng)”。結(jié)果，選舉時(shí)漫天的“公約”在選舉后蛻變?yōu)闊o(wú)人過(guò)問(wèn)的“空約”，以致出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。人們通過(guò)選舉將自己的權(quán)力和責(zé)任“外包”（Outsourcing）給選出來(lái)的代表，但授權(quán)的代表易于籠罩在民粹主義的風(fēng)險(xiǎn)之中。因?yàn)榇硪@得多數(shù)選票而往往去迎合眾意（Will of Majority），所以弱勢(shì)群體和少數(shù)群體的意愿和利益難以得到保障。此外，由于代表候選人參加選舉需要所屬黨的提名和財(cái)力支持，他被所屬黨及既得利益集團(tuán)所綁縛的可能始終存在。在這樣的情景下，漢密爾頓（AlexanderHamilton）在《聯(lián)邦黨人文集》中所說(shuō)的代表具有的“進(jìn)行復(fù)雜的審查工作所必需的見(jiàn)聞和眼力”③容易敗壞。一言以蔽之，代議民主的兩大特征（委托性和周期性）標(biāo)志著它具有的“弱勢(shì)民主”④缺陷。

筆者認(rèn)為，官民協(xié)治中的公民參與的兩個(gè)重要組成部分即“公民”與“參與”能代表克服“弱勢(shì)民主”的核心要素。首先需要說(shuō)明，公民區(qū)別于作為法人的居民。根據(jù)韓國(guó)《地方自治法》第16條，地方自治團(tuán)體（地方政府）管轄的行政區(qū)域里擁有住所的個(gè)體成為居民。⑤可見(jiàn)，居民是法律賦予的身份，其本身并非具備主動(dòng)因素，任何人都是作為一名居民而存在的。而公民有所不同，它不是與生俱來(lái)的，而是在社會(huì)實(shí)踐中通過(guò)主體意識(shí)的作用逐漸鑄就出來(lái)的?？梢哉f(shuō)，居民是通過(guò)參與成長(zhǎng)為公民的。公民在協(xié)治過(guò)程中以參與的形式會(huì)自主地、直接地、公開(kāi)地、持續(xù)地表達(dá)其意愿及利益。

其次，協(xié)治中的公民參與不是作為目的的參與，而是作為手段的參與。協(xié)治中參與具有的意義不僅局限于公民的參與與否、頻度、規(guī)模，更值得強(qiáng)調(diào)的是參與的層級(jí)和深度。有學(xué)者指出，協(xié)同治理是一種治理類(lèi)型，即公共和私人利益相關(guān)者使用特定的流程共同參與、制定有關(guān)公共物品供給的法律和規(guī)則。⑥在此我們不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)治中的參與是公民行使“建立制度的權(quán)力”的手段。也就是說(shuō)，在協(xié)治中公民通過(guò)參與提升為規(guī)則的創(chuàng)造者（Rule Maker），于是不必苦等周期性選舉由委托的代表來(lái)實(shí)現(xiàn)“價(jià)值的權(quán)威性分配”，⑦而可以通過(guò)常規(guī)化的參與試圖實(shí)現(xiàn)“價(jià)值的社會(huì)性分配”。協(xié)治中參與帶有的這種工具性標(biāo)志著官民協(xié)治沿著審議民主（Deliberative Democracy）方向呈現(xiàn)參與。換言之，官民協(xié)治通過(guò)公民參與實(shí)現(xiàn)的不是單純擴(kuò)張的參與民主（ParticipatoryDemocracy），而是將參與寓于審議之中。謝里·安斯坦（Shelly Arnstein）曾經(jīng)指出，公民參與有八個(gè)循序漸進(jìn)的階段，即操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢(xún)、勸導(dǎo)、合作、放權(quán)、共同決策。這八個(gè)階段又可以大致概括為三種程度的參與：第一，政府按照自己的意愿操縱公眾參與，以鼓勵(lì)公眾參與引導(dǎo)公眾對(duì)政府的支持，嚴(yán)格說(shuō)這不是參與，而是接近于高度的動(dòng)員；第二，將信息告知公眾，公開(kāi)詢(xún)問(wèn)、聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的表面參與，官民間進(jìn)行的勸解交流是較深層次的表面參與；第三，官民共同承擔(dān)責(zé)任的合作，通過(guò)權(quán)力下放授予公民決定、控制、執(zhí)行資金的權(quán)力及問(wèn)責(zé)權(quán)，此為實(shí)現(xiàn)公民自治的深度參與（參見(jiàn)圖1）。①以謝里·安斯坦的階梯理論為尺度，公民能行使“建立制度的權(quán)力”的審議民主導(dǎo)向的參與充分體現(xiàn)深度參與的要素。并且，在以參與為前提而進(jìn)行的公共協(xié)商、討論過(guò)程中，各種廣泛、多樣的公民觀點(diǎn)得到表達(dá)和傾聽(tīng)，由此可以收集較為真實(shí)和多樣的信息，有助于制定更好的法律和規(guī)則。

（二）官民協(xié)治是在制度設(shè)計(jì)的空間中體現(xiàn)

政府為公共行政民主化設(shè)計(jì)的制度空間是官民協(xié)治的另一個(gè)基本支柱。上文已述，官民協(xié)治中公民通過(guò)參與成為規(guī)則的創(chuàng)造者。但是公民參與的基點(diǎn)在于政府安排并提供的制度載體。因此，官民協(xié)治中公民既是規(guī)則的創(chuàng)造者，又是規(guī)則的接受者（Rule Taker）。這就足以說(shuō)明官民協(xié)治中公民主導(dǎo)與政府主導(dǎo)可以相容。因此，官民協(xié)治很難被歸為第三部門(mén)（The Third Sector）活動(dòng)。但需要重點(diǎn)說(shuō)明的是，官民協(xié)治不是為了“官”要做的事情而鼓勵(lì)“民”的參與或動(dòng)員的，而是為了“民”要做的事情而借助“官”之力量。換言之，政府通過(guò)制度保障使公民擁有“已成制度的權(quán)力”，公民拿它行使“建立制度的權(quán)力”。政府試圖建構(gòu)協(xié)治格局，旨在將新公共管理毀損的“公共性”在公共行政與服務(wù)領(lǐng)域中找回來(lái)。

與新自由主義孿生的新公共管理將以經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）即3E為原則的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯移植到公共行政領(lǐng)域之中，從而導(dǎo)致公共行政偏離公共性的現(xiàn)象，具體包括政府的企業(yè)化、公共部門(mén)的泛市場(chǎng)化、公民的顧客化。企業(yè)與政府是兩種不同性質(zhì)的組織。企業(yè)是利潤(rùn)驅(qū)B0hmDWwma5+A/aUv6tivP7Bp2oMhyDfBN1NwfZFG7iM=動(dòng)的，而政府則是在特定服務(wù)的固定預(yù)算和規(guī)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上工作的。①政府的運(yùn)行和績(jī)效終究離不開(kāi)公共性，政府一旦離開(kāi)公共性就失去了其合法性根基。但公益不一定創(chuàng)造收益，公共性自然包括非經(jīng)濟(jì)性?xún)r(jià)值和關(guān)懷。然而，3E原則的泛濫將政府改革引向歧途，已轉(zhuǎn)變成企業(yè)的公共組織往往會(huì)放棄非經(jīng)濟(jì)性?xún)r(jià)值和關(guān)懷。政府將公共服務(wù)責(zé)任“出租”給市場(chǎng)，追逐利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)漠不關(guān)心公眾的需求，于是市場(chǎng)提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品容易排擠公共性。作繭自縛的“小政府”會(huì)失去干預(yù)市場(chǎng)的能力，而且在信息鴻溝的情況下，政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督一事感到力不從心。新公共管理主張以顧客為導(dǎo)向的公共行政，由此才能提供符合多元化社會(huì)需求的高質(zhì)量服務(wù)。這種顧客導(dǎo)向的公共行政似乎強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性，但實(shí)際上把公民角色縮小為消費(fèi)和享受，抹殺公民在參與治理的過(guò)程中為非私人利益服務(wù)的機(jī)會(huì)與可能。

官民協(xié)治對(duì)公共性的強(qiáng)調(diào)，切中了新公共管理的弊端。何謂公共性？在行政領(lǐng)域中公共性的含義可以從三個(gè)方面理解：其一，“公共性”是指與政府有關(guān)的官方屬性（official），反之是私人的；其二，“公共性”意指與公眾有關(guān)的共同屬性（common），是與個(gè)體或個(gè)別相對(duì)的；其三，“公共性”意味著向萬(wàn)人敞開(kāi)的開(kāi)放性乃至透明性（open），反義是私密或隱藏。②基于此，我們可以理解在政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)的協(xié)治空間中體現(xiàn)的公共性是怎么樣的。首先，政府設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)協(xié)治的制度載體代表作為官方屬性的公共性。政府為官民協(xié)治奠定的制度框架是推動(dòng)公共行政民主化的制度性策略，即給公民創(chuàng)造“政治機(jī)會(huì)”（Political Opportunity）③，降低他們?yōu)楸磉_(dá)利益擅自采取集體行動(dòng)或非制度化策略的概率和機(jī)會(huì)。其次，在制度空間中圍繞公共議題進(jìn)行的討論、得出的共識(shí)標(biāo)志著作為共同屬性的公共性。政府設(shè)計(jì)的協(xié)治空間是個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與集體認(rèn)真對(duì)待并討論相互分歧與誤解的平臺(tái)。雖然政府在某種形態(tài)上保持管理，但管理的方式僅限于協(xié)調(diào)和促進(jìn)。而且，在這種從“私”中提煉出“公”的過(guò)程中政府不能缺席，因?yàn)楣癜l(fā)出的聲音、提出的建議，必須由政府來(lái)歸集、收納。因此，在協(xié)治空間中“民”無(wú)法替代“官”起到的作用，反之亦然。最后，協(xié)治制度和其過(guò)程保障的向所有人開(kāi)放的原則體現(xiàn)作為公開(kāi)性的公共性。凡是真正公開(kāi)的行政形式中，政府通過(guò)解釋決策過(guò)程而承擔(dān)起表達(dá)公共理性的責(zé)任。因此，真正的公共行政需要在討論和決策中把公開(kāi)性、平等和包容性最大化。④概言之，官民協(xié)治是在公共行政領(lǐng)域中重構(gòu)公共性支配的秩序，有助于恢復(fù)官與民應(yīng)該具有的角色與定位，即名正言順?！肮佟被貧w于為全體人民服務(wù)的本質(zhì)，“民”擁有能夠當(dāng)家做主的本位地位。

（三）官民協(xié)治是依托官民共管的具體呈現(xiàn)形式

所謂共管是指共同管理，是官民協(xié)治的運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)2016年9月29日首爾特別市制定并發(fā)布的《官民協(xié)治激活基本條例》第二條，協(xié)治是指為解決社會(huì)問(wèn)題，由民間力量和首爾特別市（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市”）共同決策、執(zhí)行、評(píng)估的市政運(yùn)營(yíng)方式及其體系。①《首爾特別市市民民主主義基本條例案》第二條第三項(xiàng)規(guī)定，官民協(xié)治所指涉的是市（政府）與市民在共同設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)政策的一系列過(guò)程中交換意見(jiàn)、進(jìn)行協(xié)商等共同決策的方式。②可見(jiàn)，首爾市推動(dòng)官民協(xié)治的重點(diǎn)在于“（官民）共同”。

筆者認(rèn)為，官民以公共行政民主化為目的共同構(gòu)建的治理共同體可以被視為“公共領(lǐng)域”。但通過(guò)官民協(xié)治搭建“公共領(lǐng)域”的試圖會(huì)引起國(guó)家與社會(huì)、政府與人民二元對(duì)立的傳統(tǒng)視角的質(zhì)疑。譬如說(shuō)，官民共同構(gòu)建的“公共領(lǐng)域”是否自相矛盾？哈貝馬斯提出的公共領(lǐng)域，首先是我們社會(huì)生活中的一個(gè)領(lǐng)域，它原則上向所有人開(kāi)放。在這個(gè)領(lǐng)域中作為私人的人們聚集一處，在理性辯論的基礎(chǔ)上就普遍利益問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，從而從國(guó)家這一方面獲得對(duì)民主活動(dòng)的控制。③因此，官方介入的“公共領(lǐng)域”的存在反而證明不受?chē)?guó)家制裁的公民社會(huì)根本不存在。實(shí)際上，亞當(dāng)·弗格森（Adam Ferguson）等所說(shuō)的從國(guó)家分離出來(lái)的公民社會(huì)④⑤，非但不切實(shí)際而且不合時(shí)宜。其實(shí)哈貝馬斯已經(jīng)注意到，近代以后政府與社會(huì)的互動(dòng)與聯(lián)系日益增強(qiáng)。從歐美國(guó)家的政治運(yùn)作來(lái)看，國(guó)家與社會(huì)、公域與私域的界限已經(jīng)逐漸模糊，而且不斷朝交融與整合的方向演進(jìn)。⑥尤其是韓國(guó)這樣具有長(zhǎng)時(shí)間維持中央集權(quán)的歷史經(jīng)驗(yàn)的東亞國(guó)家，在這種政治文化的慣性下，完全獨(dú)立于國(guó)家的公民社會(huì)不過(guò)是一種神話。而且，21世紀(jì)的城市面臨的極為復(fù)雜的問(wèn)題，例如就業(yè)困難、住房危機(jī)、生態(tài)污染、氣候變化、資源短缺、AI泛濫等問(wèn)題，不是光靠國(guó)家或社會(huì)一方就能解決的。因此，目前城市需要的是有助于國(guó)家與社會(huì)協(xié)力的建構(gòu)性力量。

或許有些人會(huì)注意到，隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來(lái)出現(xiàn)的線上輿論空間，并進(jìn)一步認(rèn)為它充分具有相當(dāng)有效決定或影響國(guó)家政策之方向的“公共領(lǐng)域”的要素。托克維爾曾經(jīng)指出：“在規(guī)制人類(lèi)社會(huì)的一切法則中，有一條法則似乎是最正確和最明晰的。這便是，要是人類(lèi)打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術(shù)隨著身份平等的擴(kuò)大而正比地發(fā)展和完善。”⑦可以說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在“結(jié)社的藝術(shù)的擴(kuò)大”方面功不可沒(méi)。如果說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展帶來(lái)了線上輿論平臺(tái)的形成，那么智能手機(jī)的發(fā)達(dá)和普及則提高了線上輿論平臺(tái)的可及性。毋庸置疑，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)任何人都可以擁有無(wú)所顧忌、隨心所欲的評(píng)判權(quán)。然而，這種依靠互聯(lián)網(wǎng)支撐起來(lái)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)卻帶來(lái)了一種諷刺，那就是社會(huì)組織的弱化。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)具有的“表達(dá)的容易性”面前，社會(huì)組織逐漸失去往年的影響力和存在感，不少社會(huì)組織已經(jīng)落到?jīng)]有政府的贊助無(wú)法維持的地步。不僅如此，十分矛盾的是，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)內(nèi)含的優(yōu)勢(shì)，即“表達(dá)的容易性”反而阻礙網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在“結(jié)社的藝術(shù)的發(fā)展和完善”方面起到正面作用。因?yàn)榫€上輿論平臺(tái)能起到作用充其量是對(duì)現(xiàn)象的反映，即說(shuō)長(zhǎng)道短。沒(méi)有權(quán)威、沒(méi)有根據(jù)的信息甚至造假的信息借助網(wǎng)絡(luò)空間恣意傳播、無(wú)限擴(kuò)展。這種“不負(fù)責(zé)任的信息和意見(jiàn)”貶低了線上平臺(tái)的公信力，進(jìn)而讓人懷疑在線上形成的輿論究竟有沒(méi)有公共性。因此，在線上輿論空間中難以導(dǎo)出比較靠譜的建設(shè)性策略。

筆者之所以認(rèn)為官民協(xié)治的實(shí)踐開(kāi)辟了官民共同構(gòu)建的一種新型“公共領(lǐng)域”，是因?yàn)樗鼡碛芯€上輿論空間不具備的優(yōu)勢(shì)，那就是官民共同生產(chǎn)。經(jīng)合組織（OECD）調(diào)查報(bào)告指出，共同生產(chǎn)是“為提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，政府與公民乃至公民組織之間建立的伙伴關(guān)系”。①基于這種平等伙伴關(guān)系進(jìn)行的協(xié)治具體包括三種類(lèi)型，即協(xié)調(diào)（coordination）、協(xié)同（cooperation）、協(xié)力（collaboration）。協(xié)調(diào)是在多元主體之間進(jìn)行的交往行動(dòng)中體現(xiàn)，協(xié)同則是為互利共贏分享各種信息和資源。協(xié)力可以被視為通過(guò)多元主體之間的互動(dòng)，跨越既有組織和政策邊界而創(chuàng)造新的公共價(jià)值。②

根據(jù)以上論述，筆者將官民協(xié)治界定為：“在以公民參與為前提成立的制度空間中進(jìn)行的官民共管過(guò)程?！边@一界定具體包括：最高層次的公民參與，頂層設(shè)計(jì)的制度空間，基于平等伙伴關(guān)系的官民合作，在協(xié)調(diào)、協(xié)同、協(xié)力中進(jìn)行的官民共同決策、執(zhí)行、評(píng)估過(guò)程，旨在恢復(fù)公共行政和服務(wù)該有的公共性。

四、韓國(guó)語(yǔ)境中的官民協(xié)治

如前所述，韓國(guó)具有的首爾一都獨(dú)大的單頭城市體系象征著首爾在韓國(guó)城市治理乃至韓國(guó)政治中占據(jù)的代表性和重要性。首爾市原市長(zhǎng)樸元淳任職以來(lái)推動(dòng)的“首爾10年革命”核心價(jià)值在于“協(xié)治與創(chuàng)新”。前者是方法，后者則是目的，即以官民協(xié)治驅(qū)使城市治理創(chuàng)新?？梢哉f(shuō)，官民協(xié)治是高度實(shí)踐性的領(lǐng)域，在不同國(guó)家和地區(qū)有其不同的實(shí)踐形態(tài)。首爾的官民協(xié)治實(shí)踐不僅能充分體現(xiàn)出上述官民協(xié)治的三大實(shí)質(zhì)性特征，也能在其踐行過(guò)程中充分展現(xiàn)出獨(dú)特的戰(zhàn)略和經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段的各國(guó)城市治理提供不少啟發(fā)。下面將分而述之。

（一）官民協(xié)治的部件：信息公開(kāi)制度

開(kāi)放和公開(kāi)是行政改革的第一步，也是官民協(xié)治的基礎(chǔ)部件。如何使公民關(guān)心圍繞自己生活的各種問(wèn)題并鼓勵(lì)他們積極參與？首要的是擴(kuò)大公民獲取信息的渠道，破解官民信息不對(duì)稱(chēng)的難題。2011年，樸元淳首次當(dāng)選首爾特別市市長(zhǎng)以后強(qiáng)調(diào)的“開(kāi)放市政”方針包括兩種含義：一是市政府將首爾市生產(chǎn)的所有信息作為公共產(chǎn)品看待；二是首爾市民應(yīng)該擁有對(duì)此的知情權(quán)，于是首爾市為尊重市民知情權(quán)而將市政內(nèi)容予以開(kāi)放。2012年，首爾市啟動(dòng)了作為公共數(shù)據(jù)的綜合服務(wù)臺(tái)的“開(kāi)放數(shù)據(jù)廣場(chǎng)”，同時(shí)不斷擴(kuò)大行政信息公開(kāi)范圍。到2014年，首爾市民除法律規(guī)定不得公開(kāi)的信息外，幾乎所有信息都可預(yù)覽。首爾市在全國(guó)首次把所有市級(jí)委員會(huì)的會(huì)議記錄、市長(zhǎng)參與的定期干部會(huì)議記錄、負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)文件、業(yè)務(wù)費(fèi)使用明細(xì)等之前被視為內(nèi)部信息而未公開(kāi)的各種信息和數(shù)據(jù)全面向市民公開(kāi)。2015年，自治區(qū)的審批文件也開(kāi)始向區(qū)民公開(kāi)。開(kāi)展“開(kāi)放市政”的措施不僅滿足了首爾市民的知情權(quán)，還為首爾市民提供了高效、便捷的智能服務(wù)。首爾市通過(guò)“開(kāi)放數(shù)據(jù)廣場(chǎng)”收集的大數(shù)據(jù)，建構(gòu)能查看公交到達(dá)時(shí)間的App平臺(tái)之后，再利用這App的大數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)掌握深夜凌晨時(shí)間流動(dòng)人口居多的區(qū)間并在此開(kāi)設(shè)“貓頭鷹巴士”，解決了值班人員、夜班工作者的交通不便問(wèn)題。

（二）官民協(xié)治的基石：首爾居民自治會(huì)

基層自治組織可以說(shuō)是官民協(xié)治的發(fā)展根基。隨著民選時(shí)期進(jìn)入第6期，首爾的基層自治組織也處在轉(zhuǎn)型期。根據(jù)2018年修訂的《標(biāo)準(zhǔn)條例案》，既有“居民自治委員會(huì)”改為“居民自治會(huì)”，兩者的情況對(duì)比見(jiàn)表4。居民自治會(huì)是指以基礎(chǔ)行政區(qū)域（邑、面、洞）為單位的新型居民自治組織，旨在實(shí)現(xiàn)“（行政）權(quán)限的民主化”，即在基層治理領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)從參與向權(quán)限、從官主導(dǎo)向民主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，具體包括三種轉(zhuǎn)變：一是性質(zhì)轉(zhuǎn)變。往年的居民自治委員會(huì)在權(quán)限方面具有明顯的局限性，該機(jī)構(gòu)角色僅限于咨詢(xún)，很少發(fā)揮主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。而居民自治會(huì)可以說(shuō)是名副其實(shí)的居民議事機(jī)構(gòu)，根據(jù)自治決策權(quán)會(huì)獨(dú)立推進(jìn)項(xiàng)目。也就是說(shuō)，居民自治會(huì)有權(quán)限開(kāi)啟居民總會(huì)經(jīng)過(guò)居民同意后獨(dú)立編制預(yù)算和執(zhí)行。財(cái)政來(lái)源包括居民稅、居民參與預(yù)算、首爾民主主義委員會(huì)協(xié)治預(yù)算等。

二是組織方式轉(zhuǎn)變。在居民自治委員會(huì)階段，選拔居民自治委員的主要方式是通過(guò)社區(qū)居民推薦程序后由洞長(zhǎng)任命。但進(jìn)入居民自治會(huì)階段，采取抽簽制，在公開(kāi)招募和地域團(tuán)體推薦的人選中進(jìn)行抽簽．招募是主，推薦是副。在該社區(qū)居住或工作的15周歲以上的居民均可應(yīng)招，組織規(guī)模也擴(kuò)大至此前的兩倍，50人，其中特定性別不得超過(guò)60%。居民自治委員候選人有義務(wù)在居民自治學(xué)校受6小時(shí)以上的培訓(xùn)。目前在首爾總共有423個(gè)居民中心，423個(gè)居民自治會(huì)，居民自治委員總共9885人。

三是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。到了居民自治會(huì)階段，其功能更加專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化。居民自治委員是由自治委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、監(jiān)事、事務(wù)局長(zhǎng)、會(huì)計(jì)（以上是干部）、分科長(zhǎng)、委員組成。在居民自治階段，必須設(shè)置事務(wù)局及事務(wù)局局長(zhǎng)。居民自治會(huì)的議會(huì)流程是由分科委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“分科委”）、小委員會(huì)、月例會(huì)議這三個(gè)步驟組成。居民自治會(huì)內(nèi)通常有3～4個(gè)分科，分科委是指分科間進(jìn)行的小會(huì)議，主要商量需要列入月例會(huì)議的核心議題。小委員會(huì)是指居民自治會(huì)干部與分科長(zhǎng)參加的中型會(huì)議，對(duì)分科委提交的議題進(jìn)行審核、修改，主要研究的是議題的可行性。月例會(huì)議是居民自治會(huì)全體委員必須出席的大型會(huì)議，集體討論經(jīng)過(guò)小委員會(huì)審核的議題并宣布決定?？梢?jiàn)，經(jīng)歷性質(zhì)、組織、結(jié)構(gòu)方面轉(zhuǎn)變而成型的首爾居民自治會(huì)制度，已具有自主行使權(quán)限的一定機(jī)制，由此在基層體現(xiàn)按照自己的意愿借助行政力量的官民協(xié)治的本質(zhì)。

（三）官民協(xié)治的核心：線上線下相結(jié)合的公共領(lǐng)域

首爾市設(shè)計(jì)的公共議題的公共領(lǐng)域既包括實(shí)際存在的物理空間，也包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的虛擬空間。2012年，在樸元淳市長(zhǎng)的引領(lǐng)下，首爾市自發(fā)創(chuàng)建了一個(gè)“首爾市政策博覽會(huì)”，這是首次線下建立的市民建議平臺(tái)。樸元淳指出，“市民的想法可以成為政策。政策不是那么宏偉的，而是就像公交車(chē)、圖書(shū)館、菜市場(chǎng)、小街小巷一樣滲入到我們生活方方面面的。首爾市政策博覽會(huì)是有助于首爾市民舒暢地、自然地打造自己想要的首爾的平臺(tái)”①?！笆谞柺姓卟┯[會(huì)”的最大特點(diǎn)是來(lái)參加政策博覽會(huì)的任何市民都能見(jiàn)到政府民生部門(mén)的科長(zhǎng)、局長(zhǎng)級(jí)別的負(fù)責(zé)人，可以面對(duì)面提出政策建議。事實(shí)上，在“首爾市政策博覽會(huì)”上提出的不少市民建議，例如“能否向產(chǎn)婦和嬰兒提供一些生活用品”，“能否在公共設(shè)施女廁所里置備衛(wèi)生巾”，“能否救助城市里的流浪貓”等提議，均在首爾市政策中得到正面回應(yīng)。目前居住在首爾的所有產(chǎn)婦和嬰兒通過(guò)首爾市誕生禮支持中心均可獲得價(jià)值10萬(wàn)韓元的產(chǎn)后用品。位于首爾的公共機(jī)構(gòu)都必備衛(wèi)生巾，首爾市還制定了尊重流浪貓生存權(quán)的一些規(guī)范性文件，如《城市開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)流浪貓保護(hù)指南》《流浪貓有關(guān)投訴處理指南》。

2017年成立的“首爾市民會(huì)議”是有利于建立更加開(kāi)放、常規(guī)的市民參與的線上市民建議平臺(tái)。核心特征可以概括為兩點(diǎn)：一是全過(guò)程。該平臺(tái)設(shè)計(jì)的程序不僅包括首爾市民提出建議的過(guò)程，還包括其建議經(jīng)過(guò)審核和討論逐漸“政策化”的過(guò)程及收到反饋和評(píng)估的過(guò)程，于是市民能查到建議受理的全過(guò)程。二是按規(guī)模劃分。如果一個(gè)市民的建議獲得50人以上的共識(shí)，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)審核決定受理與否，獲得100人以上共識(shí)的建議，經(jīng)過(guò)議題選定團(tuán)審核后就進(jìn)入線上線下公共領(lǐng)域。以上是發(fā)自市民建議的流程，政府?dāng)M定的政策或引發(fā)爭(zhēng)議案件則是通過(guò)“首爾市請(qǐng)問(wèn)您”流程分步進(jìn)行民意采集（具體流程參見(jiàn)圖2）。

（四）官民協(xié)治的跨越：市民參與預(yù)算制度

自古以來(lái)預(yù)算權(quán)是通常屬于國(guó)家行政權(quán)。市民參與預(yù)算制度是試圖跨越政府專(zhuān)業(yè)職能的壁壘并實(shí)現(xiàn)高層次協(xié)治的制度保障。市民參與預(yù)算制度，是將預(yù)算編制和支出的全過(guò)程向居民開(kāi)放，并由市民行使決定權(quán)。該制度2012年根據(jù)《首爾特別市居民參與預(yù)算制運(yùn)行條例》而成立，主要運(yùn)作機(jī)制可以概括為由市民建議、由市民審核。當(dāng)初預(yù)算撥款規(guī)模為500億韓元，居民計(jì)劃并提出該預(yù)算范圍內(nèi)可行的項(xiàng)目建議，經(jīng)由“居民參與預(yù)算委員”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“參與預(yù)算委員”）審批和表決選定。在首爾有住所的居民均可計(jì)劃并建議項(xiàng)目，在項(xiàng)目計(jì)劃中居民的需求和意見(jiàn)會(huì)充分得到表達(dá)。審核居民建議項(xiàng)目的“參與預(yù)算委員”總共250人，其中150人是以公開(kāi)招募方式選拔的居民。擔(dān)任參與預(yù)算委員的居民可以行使決定項(xiàng)目預(yù)算優(yōu)先次序的權(quán)利。有意者均可毛遂自薦，不限年齡、學(xué)歷、性別，歷代參與預(yù)算委員中最高年齡為73周歲，最小年齡為12周歲。100人則是在由首爾市長(zhǎng)、市議會(huì)、自治區(qū)、社會(huì)團(tuán)體推薦的人選中選拔的。被選拔的參與預(yù)算委員務(wù)必在參與預(yù)算學(xué)校接受培訓(xùn)，進(jìn)修后自選分科，例如經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境·公園、文化體育、女性保育、保健福利、建設(shè)交通、城市住宅，并審核相關(guān)項(xiàng)目。經(jīng)參與預(yù)算委員審批和表決等一系列程序后須預(yù)留一定時(shí)間聽(tīng)取異議，這叫異議申請(qǐng)環(huán)節(jié)。在無(wú)異議的情況下，在自治區(qū)內(nèi)進(jìn)行線上線下相結(jié)合的居民投票。投票結(jié)束后再次開(kāi)啟居民總會(huì)，通過(guò)居民總會(huì)批準(zhǔn)的項(xiàng)目就可以獲得新年的預(yù)算。2014年，居民參與預(yù)算制度改稱(chēng)為市民參與預(yù)算制度，預(yù)算撥款規(guī)模也逐漸擴(kuò)大。目前該制度實(shí)行雙軌制，即“市政型參與預(yù)算”（450億韓元）和“地區(qū)型參與預(yù)算”（227億韓元）的分離。市政型再分為“市政參與型”和“市政協(xié)治型”兩種類(lèi)型，地區(qū)型也細(xì)分為“地區(qū)參與型”“區(qū)級(jí)計(jì)劃型”和“洞級(jí)計(jì)劃型”。

五、結(jié)語(yǔ)與討論：“官民協(xié)治”的挑戰(zhàn)

綜上所述，官民協(xié)治是在理論與實(shí)踐方面體現(xiàn)出對(duì)既有代議民主、新公共管理、對(duì)立性國(guó)家一社會(huì)關(guān)系的全面超越，其是實(shí)現(xiàn)公共行政民主化的有效途徑。但我們不得不指出，官民協(xié)治背后隱藏著較大的憂患，那就是雖然官民協(xié)治擁有的政治合法性使其能夠落實(shí)為一種現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)力量，但光靠政治合法性無(wú)法彌補(bǔ)實(shí)踐過(guò)程中遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)。它面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）因現(xiàn)代公民權(quán)的個(gè)體化而扭曲的參與代表性問(wèn)題

官民協(xié)治實(shí)踐中遇到的困擾往往不在于官與民之間，反而在于民與民之間。公民既不是通過(guò)血緣也不是通過(guò)契約結(jié)合起來(lái)，而是通過(guò)共同關(guān)注、共同參與聯(lián)系起來(lái)的。然而，正如韋伯曾指出的，通常被認(rèn)為主要是共同體性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，其中某些甚至全部行動(dòng)者的行動(dòng)也有可能在很大程度上以工具理性的考慮為取向。①為構(gòu)建健康的協(xié)治格局，首先要警惕輕易假設(shè)參與公民一致性的理想主義的規(guī)范性?xún)A向。換言之，我們有必要懷疑參與公民能否具有廣泛的代表性。收入差距、健康差距、教育差距、房權(quán)差距等種種原因?qū)е铝斯駲?quán)的分化。以房權(quán)差距為例，目前首爾市民的住宅所有形態(tài)也有多種，自有住房、全租、月租、無(wú)償?shù)取Ｊ聦?shí)上，沒(méi)有房權(quán)的居民自然對(duì)社區(qū)的歸屬感較弱，對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與動(dòng)機(jī)也較薄弱，尤其是城市更新等可以期待房?jī)r(jià)上漲的活動(dòng)更是沒(méi)有理由參與。因此，我們需要承認(rèn)，因?yàn)楣駜?nèi)部的復(fù)雜性，所以難以出現(xiàn)統(tǒng)一的公民權(quán)及其所體現(xiàn)的參與。既會(huì)有強(qiáng)民，也會(huì)有弱民，有熱情參與的，也有無(wú)趣參與的，但熱情參與也并不一定能造就善舉。對(duì)收入不穩(wěn)定的居民來(lái)說(shuō)，謀生比什么都重要。因?yàn)橹\生而不參與的居民，無(wú)論是心理上還是行動(dòng)上難免萎靡不振。或許可以說(shuō)，自愿參與的反義詞不是非自愿參與，而是無(wú)法參與。①因此，在官民協(xié)治實(shí)踐過(guò)程中需要不斷反思，通過(guò)官民協(xié)治要實(shí)現(xiàn)的公共行政民主化是否變質(zhì)為部分“民”的主人化，協(xié)治空間是否已經(jīng)成為非對(duì)稱(chēng)的場(chǎng)域（uneven playing field），或者已蛻變?yōu)楣耖g博弈或較量的場(chǎng)所?；谶@種問(wèn)題意識(shí)，需要專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)針對(duì)公民間差距的措施或項(xiàng)目，在此過(guò)程中，政府更不可缺席。

（二）因政權(quán)更迭等政治氣象而導(dǎo)致的協(xié)治活力萎縮問(wèn)題

前文已述，官民協(xié)治是在頂層設(shè)計(jì)的制度空間中體現(xiàn)的?？梢哉f(shuō)，頂層設(shè)計(jì)的動(dòng)力在于官對(duì)協(xié)治的意志和認(rèn)同。然而，在代表不同利益的多黨輪流執(zhí)政的政治環(huán)境中，即使擁有一定的政治合法性的制度或政策，也難以確保其連貫性和持續(xù)性。因?yàn)檎?quán)按照其意識(shí)形態(tài)取向?qū)λM(jìn)行了價(jià)值判斷，若它不符標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)明里暗里對(duì)它施加干擾和壓力。韓國(guó)的居民自治會(huì)是通過(guò)“首爾10年革命”打造的官民協(xié)治的基層實(shí)踐基地，但其目前面臨著淪為有名無(wú)實(shí)的空殼的危機(jī)。2023年5月，韓國(guó)行政安全部向全國(guó)17個(gè)特·廣域自治團(tuán)體下達(dá)了《2023年居民自治會(huì)標(biāo)準(zhǔn)條例修訂指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）。②行政安全部要求各地方自治團(tuán)體根據(jù)《指南》修改現(xiàn)有條例，修改重點(diǎn)可以概括為：（1）居民自治會(huì)委員選拔方式多樣化；（2）居民自治會(huì)委員教育自律化；（3）居民自治會(huì)委員資格明確化；（4）刪除干事或事務(wù)局設(shè)定依據(jù)。其中第1條和第4條是對(duì)官民協(xié)治和居民自治有害的條例。居民自治會(huì)委員選拔方式多樣化實(shí)際上意味著減少公開(kāi)招聘比例并擴(kuò)大洞長(zhǎng)任命的比例。事務(wù)局是居民自治賴(lài)以展開(kāi)的平臺(tái)，因此，2018年《標(biāo)準(zhǔn)條例案》要求每個(gè)社區(qū)必須設(shè)置事務(wù)局及事務(wù)局局長(zhǎng)。如果刪除干事或事務(wù)局設(shè)定依據(jù)，事務(wù)局就可以隨時(shí)被撤銷(xiāo)。這種措施與民選第5期以來(lái)努力構(gòu)建的官民協(xié)治格局背道而馳。

（三）程序理性與民主性的沖突問(wèn)題

難以否定，官民協(xié)治的主旨即公共行政民主化內(nèi)含官民根本區(qū)別引起的張力。行政強(qiáng)調(diào)自上而下的程序，程序理性是行政具有的慣性原則，也可以說(shuō)是路徑依賴(lài)。而民主強(qiáng)調(diào)自下而上的參與，民主性對(duì)既有官僚制、行政系統(tǒng)形成一定的突破。公民本質(zhì)上不能取代專(zhuān)業(yè)人員，由此在協(xié)治過(guò)程中民與官必然形成互補(bǔ)關(guān)系。因之公民在自主編制預(yù)算、政策建議過(guò)程中不斷被行政部門(mén)要求遵循程序理性提出的合理性、效率性標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)這一過(guò)程公民的提議更加具備可行性和科學(xué)性。但如果協(xié)治過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)調(diào)程序理性，公民容易變?yōu)楸槐O(jiān)督、被追問(wèn)的角色。這樣“民”怕碰“官”的釘子，畏首畏尾，變得不肯出面。“官”要諉卸因“民”的專(zhuān)業(yè)性不足而導(dǎo)致的問(wèn)題，會(huì)采取極為保守或束手旁觀的態(tài)度。因此，官民協(xié)治格局中不僅需要官與民互動(dòng)的制度框架，還需要保障官對(duì)民“包容審慎”監(jiān)管的合適機(jī)制或制度，由此才能稀釋阻礙兩者互動(dòng)的要素。